Правовая основа криминологической экспертизы в Республике Беларусь

(Шилин Д. В.)

("Законность", 2014, N 1)

Текст документа

ПРАВОВАЯ ОСНОВА КРИМИНОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ

В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ

Д. В. ШИЛИН

Шилин Дмитрий Владимирович, начальник отдела криминологической экспертизы проектов законов государственного учреждения "Научно-практический центр проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры Республики Беларусь", кандидат юридических наук.

Автор анализирует белорусское законодательство, регулирующее вопросы проведения криминологической экспертизы. Надзор за законностью в этой сфере осуществляет Генеральная прокуратура Республики Беларусь, в статье выделяются его основные направления.

Ключевые слова: криминологическая экспертиза, правотворческий процесс, прокурорский надзор.

The legal framework of criminological examination in the Republic of Belarus

D. V. Shilin

Legislation of the Republic of Belarus in the sphere of carrying out the criminological expertise is analyzed in the article. Since The General prosecutor's office of the Republic of Belarus inspects this sphere, the author defines the main directions of this supervision.

Key words: criminological expertise, the lawmaking process, prosecutor's supervision.

В качестве обязательной стадии нормотворческого процесса законодательство Республики Беларусь предусматривает прохождение проектом правового акта обязательной криминологической экспертизы. Надзор за законностью в сфере проведения криминологической экспертизы осуществляет генеральная прокуратура.

Институт криминологической экспертизы проектов правовых актов был нормативно закреплен Указом Президента Республики Беларусь от 29 мая 2007 г. N 244 "О криминологической экспертизе". Согласно ему криминологическая экспертиза - это исследование содержания проекта правового акта (правового акта) в целях выявления в нем норм, применение которых может повлечь (повлекло) возникновение криминогенных последствий в различных сферах общественных отношений.

Изначально законодательство предусматривало оценку на криминогенность только положений законопроектов. Однако с 2012 г. криминологическая экспертиза обязательна также в отношении проектов правовых актов Правительства, Комитета государственного контроля, Национального банка, Управления делами Президента Республики Беларусь и Следственного комитета. С 2015 г. подвергнутся криминологической оценке проекты правовых актов Президента Республики Беларусь.

Расширение предмета криминологической экспертизы обусловлено тем, что в ходе выборочного криминологического мониторинга были выявлены пробелы в подзаконных актах, нормативная несогласованность и неопределенность, создающие высокий уровень криминогенного отклонения от должного их выполнения.

Криминологическую экспертизу проводит Научно-практический центр проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры. Наделение его таким правом не случайно, поскольку Центр, находясь в системе органов прокуратуры, имеет непосредственный доступ к правоприменительной практике, что существенно обогащает криминологическое исследование. Особый правовой статус Центра (отсутствие подчиненности государственным органам, обладающим правом законодательной инициативы) предопределяет независимость криминологической экспертизы.

Помимо упомянутого Указа главы государства, важным источником для проведения криминологической экспертизы являются Методические рекомендации по проведению криминологической экспертизы проектов правовых актов (правовых актов), утвержденные Приказом Генерального прокурора Республики Беларусь от 13 декабря 2011 г. N 46.

За пятилетний период проведения криминологической экспертизы было подготовлено свыше 400 заключений, из них в 50 заключениях указывалось на наличие в проектах норм криминогенного характера. Среди рисков криминогенного характера, выявляемых в проектах правовых актов, наиболее часто встречаются: неполнота (незавершенность) правового регулирования; взаимоисключающие (взаимопротиворечащие) нормы, способные вызвать конфликт правоохраняемых интересов субъектов правовых отношений; оценочные понятия как основание или условие возникновения, изменений либо прекращения правоотношений; дискреционные полномочия; несоответствие предлагаемой ответственности распространенности и степени общественной опасности деяния.

Заключение криминологической экспертизы имеет обязательный характер. Это означает, что проект должен быть доработан с учетом замечаний, указанных в заключении. Для сравнения: в Российской Федерации заключение антикоррупционной экспертизы проектов правовых актов носит рекомендательный характер, однако подлежит обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом.

Указом Президента Республики Беларусь от 6 июня 2011 г. N 230 "О мерах по совершенствованию криминологической экспертизы" закреплен надзор Генеральной прокуратуры за точным и единообразным исполнением законодательных актов в сфере проведения криминологической экспертизы. Исходя из положений Указа этот вид прокурорского надзора представляет собой комплексный институт, который образуют следующие составляющие.

1. Выявление случаев принятия проекта правового акта без направления его на криминологическую экспертизу. По общему правилу проект правового акта, в отношении которого предусмотрена обязательная криминологическая экспертиза, не может быть принят без проведения такой экспертизы. Исключение составляет принятие правового акта в исключительных случаях, не терпящих отлагательства.

Проект может изначально не подлежать обязательной криминологической экспертизе в следующих ситуациях: 1) является ненормативным; 2) предусматривает ратификацию международного договора; 3) относится к локальным либо техническим нормативным правовым актам; 4) содержит государственные секреты, если иное не предусмотрено Президентом Республики Беларусь. Криминологическая экспертиза может также не проводиться по решению Президента Республики Беларусь либо Администрации Президента Республики Беларусь.

При выявлении нарушения порядка направления проекта правового акта (правового акта) для проведения обязательной криминологической экспертизы Генеральная прокуратура вносит акт прокурорского реагирования нормотворческому органу. В течение пяти рабочих дней со дня поступления акта прокурорского надзора принятый правовой акт должен быть направлен на криминологическую экспертизу.

2. Анализ обоснованности принятия правового акта (кроме закона и декрета Президента Республики Беларусь) без проведения его обязательной криминологической экспертизы в исключительных случаях, не терпящих отлагательства.

Законодательство предоставляет нормотворческому органу право принять правовой акт без проведения криминологической экспертизы. Однако такое полномочие может быть реализовано в исключительных случаях, не терпящих отлагательства, и предполагает последующее проведение криминологической экспертизы принятого акта.

Прокурорский надзор за законностью и обоснованностью принятия таких актов предполагает уточнение следующих вопросов:

- направлялся ли ранее проект на криминологическую экспертизу. Если проект ранее направлялся на экспертизу и получил отрицательное заключение, то это означает, что у нормотворческого органа не было процессуальных оснований для принятия акта по рассматриваемому основанию. В связи с этим следует тщательно выяснить мотивы принятия акта на предмет возможного наличия у должностных лиц нормотворческого органа корыстной либо иной личной заинтересованности;

- насколько исключительной является ситуация, в которой был принят правовой акт. Для этого необходимо исследовать документы, подтверждающие срочность и оперативность принятия правового акта. К таким документам можно отнести: поручение Президента Республики Беларусь; подписанный либо вступивший в силу международный договор, предусматривающий унификацию законодательства в кратчайшие сроки; материалы и объективные статистические данные, подтверждающие изменение экономической ситуации в государстве, требующей немедленных мер нормативного регулирования и т. д.

Исключительные случаи, не терпящие отлагательства, - это случаи, когда срок исполнения поручения объективно не позволяет провести по проекту необходимые экспертные исследования. Не могут носить исключительный характер ситуации, когда у разработчиков проекта было достаточно времени на его подготовку, согласование (визирование) и проведение обязательной криминологической экспертизы, однако в силу ненадлежащей организации работы проект не был подготовлен качественно и в срок. Установление этих обстоятельств имеет важное значение, поскольку в противном случае создаются предпосылки для злоупотребления нормотворческим органом своим правом, в том числе в целях сокрытия недостатков в работе над проектом правового акта;

- был ли соблюден 5-дневный срок направления на криминологическую экспертизу после принятия правового акта со всеми необходимыми материалами;

- своевременность внесения изменений в правовой акт при отрицательном заключении криминологической экспертизы. Отрицательное заключение криминологической экспертизы по правовому акту, принятому в исключительных случаях, влечет подготовку проекта правового акта о внесении изменений или дополнений в этот правовой акт.

Соответствующий проект должен быть подготовлен в двухмесячный срок со дня получения названного заключения. Исключение составляют случаи обжалования нормотворческим органом заключения криминологической экспертизы в Генеральную прокуратуру и принятия ею решения о признании необоснованными выводов криминологической экспертизы.

3. Учет нормотворческим органом при доработке проекта замечаний и выводов, указанных в заключении криминологической экспертизы. Это полномочие реализуется посредством изучения отрицательных заключений и анализа принятых актов на предмет полноты учета замечаний о криминогенности норм соответствующего проекта.

Этот механизм позволяет выявить факты служебного подлога, когда доработанный с учетом заключения криминологической экспертизы проект правового акта затем принимается в первоначальном варианте, содержащем риски криминогенного характера. В случае установления фактов такого подлога Генеральная прокуратура дает правовую оценку действиям должностных лиц нормотворческого органа.

4. Направление ранее принятых актов на криминологическую экспертизу по собственной инициативе. Помимо Генеральной прокуратуры, аналогичным полномочием обладают также Президент Республики Беларусь и Администрация Президента Республики Беларусь.

Это полномочие реализуется в рамках правового мониторинга, проводимого Генеральной прокуратурой, либо в оперативном порядке при изучении правоприменительной практики в общем надзоре. Например, при осуществлении общего надзора может быть выявлена проблема в правоприменительной практике, обусловленная несовершенством некоторых актов законодательства.

Существует и обратная связь. При осуществлении надзора за законностью в сфере криминологической экспертизы можно определить вопросы, которые впоследствии будут являться предметом проверок, проводимых органами прокуратуры в рамках общего надзора. Например, на криминологическую экспертизу регулярно поступают проекты постановлений Правительства, предусматривающие внесение изменений и дополнений в Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 17 февраля 2012 г. N 156. Этим Постановлением утвержден единый перечень административных процедур, осуществляемых государственными органами и иными организациями в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Однако только за 2012 г. упомянутый нормативный правовой акт подвергался корректировкам 18 раз!

В связи с этим вполне обоснованными являются сомнения в том, насколько своевременно государственные органы, осуществляющие административные процедуры, доводят до сведения заявителей обновленную информацию.

Заключение криминологической экспертизы правового акта, проведенной по инициативе Генеральной прокуратуры, должно быть направлено Генеральной прокуратурой в Администрацию Президента, а также соответствующему нормотворческому органу.

5. Рассмотрение обращений разработчиков проектов правовых актов на предмет обоснованности выводов, указанных в заключении криминологической экспертизы.

Законодательством предусмотрена процедура обжалования разработчиком проекта заключения криминологической экспертизы в Генеральную прокуратуру. При этом она может как согласиться с выводами, указанными в заключении, так и признать их необоснованными.

Например, проектом Закона Республики Беларусь "О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам регулирования трудовых и связанных с ними отношений" предлагалось закрепить в Трудовом кодексе норму о праве нанимателя (индивидуального предпринимателя, микроорганизации или организации, со дня государственной регистрации которой прошло не более двух лет) по своей инициативе расторгнуть трудовой договор, заключенный с работником на неопределенный срок. При этом в законопроекте не указывались критерии и четкие основания принятия нанимателем такого решения. В то же время такое решение могло быть принято даже при отсутствии со стороны работника каких-либо виновных действий. Приведенный пример демонстрирует недостаточное прогнозирование разработчиками последствий принятия правового акта, затрагивающего конституционные права и интересы граждан.

Заключение криминологической экспертизы было обжаловано заинтересованным государственным органом в Генеральную прокуратуру, которая своим решением признала выводы, содержащиеся в заключении криминологической экспертизы, обоснованными.

Таким образом, в законодательстве Республики Беларусь создана достаточная нормативная основа для проведения криминологической экспертизы проектов правовых актов (правовых актов). Криминологическая оценка возможности возникновения криминогенных рисков в результате применения проектов нормативных правовых актов в полной мере согласуется с зарубежным опытом проведения криминологической экспертизы и, несомненно, эффективна для предупреждения коррупционных и иных негативных явлений.

Впервые на уровне законодательного акта определен в качестве самостоятельного надзор Генеральной прокуратурой за точным и единообразным исполнением законодательных актов в сфере проведения криминологической экспертизы. Информация, полученная в ходе такого надзора, может составлять эмпирическую основу для осуществления органами прокуратуры общего надзора в целом.

Название документа