Проект создания административной палаты Европейского суда по правам человека

ПРОЕКТ СОЗДАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ПАЛАТЫ ЕВРОПЕЙСКОГО СУДА ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА <*>

Ю. С. БЕЗБОРОДОВ, Д. А. КАРИМОВ, М. А. БЕЛОЗЕРОВ

Безбородов Юрий Сергеевич, доцент кафедры иностранного государственного и международного права Уральской государственной юридической академии, кандидат юридических наук, доцент.

Каримов Денис Александрович.

Белозеров Михаил Александрович.

Рассматриваются некоторые вопросы повышения эффективности работы Европейского суда по правам человека. Авторы предлагают свой проект - создание специализированного судебного присутствия, которое бы контролировало соблюдение прав граждан государственной администрацией.

Ключевые слова: Европейский суд по правам человека, административная юстиция, административная палата, права человека.

The Article touches on the problem how to grow up effectiveness of the European court of Human Rights matters that it deals with. The Authors propose their's own project of elaborating a specialized tribunal to control public administration activity of abiding the human rights.

Key words: European court of human rights, Administrative Justice, Administrative chamber, Human Rights.

Исполнение международных обязательств, в том числе судебных, как особая форма контроля было и остается одной из серьезнейших проблем современного международного права, напрямую связанной с его эффективным функционированием. Особое внимание в вопросах контроля следует обратить на реализацию решений органов, которые являются элементом международного механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина (для Российской Федерации - постановлений Европейского суда по правам человека). Проблема эта очень острая, особенно для государственных органов и государственной системы в целом, которая зачастую отрицает всякие намеки и обвинения, содержащие оценку своей деятельности в рамках реализации постановлений ЕСПЧ <1>. -------------------------------- <1> Подробнее см.: Чуркина Л. М. Контроль как условие эффективного исполнения постановлений Европейского суда по правам человека // Право и политика. 2007. N 9; Шепелева О. Исполнение постановлений Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ) как деятельность государства // Индекс/Досье на цензуру. 2009. N 30. См. страницу журнала: http:// index. org. ru/ journal/ 30/ 18-shepeleva. html (дата обращения: 20.01.2011).

Здесь вполне логичным станет обсуждение вопроса о том, насколько эффективно использовать имеющиеся международно-правовые средства урегулирования конфликтов между физическими и юридическими лицами и государственной администрацией. Единственным подходящим для этого способом станет, по нашему мнению, повышение эффективности работы Европейского суда по правам человека, потому что это, во-первых, наиболее приближенный к гражданам орган, во-вторых, обладающий реальными возможностями защиты прав невластных субъектов. Однако как это сделать, зная, что в науке уже отмечается кризис Суда, его неспособность справляться со все нарастающей нагрузкой <2>? В качестве решения предлагались процедуры, предусмотренные Протоколом N 14 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод <3>. -------------------------------- <2> См., например: Ковпак С. В. Пилотное Постановление Европейского суда по правам человека: pro et contra // Современное право. 2010. N 7. <3> Российская Федерация стала последней, кто ратифицировал данный Протокол (Федеральный закон от 4 февраля 2010 г. N 5-ФЗ "О ратификации протокола N 14 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, вносящего изменения в контрольный механизм Конвенции, от 13 мая 2004 года" // СЗ РФ. 2010. N 6. Ст. 567). Причины отказа от ратификации выходили за рамки правовой сферы и были больше политическими. Например, боязнь России, что из-за этой реформы администрация фактически станет связана "по рукам и ногам".

Мы же считаем, что Суд нужно совершенствовать и путем введения особого института специализации судей. Особенно ярко такая необходимость проявляется в административно-правовых спорах, где от компетентности судьи фактически зависит судьба человека.

Статус и структура

Создание международного административно-юстиционного органа требует особых процедур судебного разбирательства, специализации судей и специфических способов воздействия на государственную администрацию, если ее действия по отношению к невластному субъекту будут признаны нарушением некоторых норм международного права (об этом будет сказано далее). Если бы он функционировал как международный судебный орган, он был бы организован по классической схеме, на основе которой функционируют все международные судебные органы (за исключением Европейского суда по правам человека). Этот трибунал состоял бы из судей, которые рассматривали бы заявления государств в отношении государственно-управленческих действий других государств. Понятно, что не каждое государство заинтересовано в том, чтобы жаловаться на другое. В конце концов оно может даже и не знать о фактах нарушений, происходящих за тысячи миль от него. Граждане более заинтересованы в пресечении незаконных или формально законных действий или решений, которые совершает государственная администрация. В связи с этим такой орган должен быть сконструирован на основе особого специализированного присутствия Европейского суда по правам человека: этот Суд, несмотря, на имеющиеся проблемы, уже доказал свою эффективность, имеет устоявшиеся стандарты в своей работе <4>. Авторы предлагают назвать присутствие Административной палатой (хотя в ходе обсуждения предлагался и иной вариант - Административный трибунал <5>). -------------------------------- <4> Суд уже вынес почти 10000 решений по различным делам, в том числе позволившим изменить административную практику в государствах (см. страницу на офиц. сайте Европейского суда по правам человека: http:// www. echr. coe. int/ NR/ rdonlyres/ DF074FE4- 96C2- 4384- BFF6- 404AAF5BC585/ 0/ Brochure_en_bref_EN. pdf - дата обращения: 18.01.2011). Некая "предсказуемость" в работе Суда заставит государственную администрацию более ответственно подходить к урегулированию возможного спора с физическим или юридическим лицом (о возможности заключения мирового соглашения будет сказано ниже). <5> Отметим, что в составе Совета Европы уже действует орган, именующийся Административным судом по-русски или Административным трибуналом в дословном переводе с английского языка. Его статут (устав) можно посмотреть на сайте Совета Европы: http:// www. coe. int/ t/ administrativetribunal/ WCD/ status_en. asp (дата обращения: 18.01.2011). Отметим, что данное название не является корректным, потому что вводит в заблуждение. Фактически этот суд рассматривает такие споры, которые можно назвать трудовыми или служебными. В то же время как в отечественной, так и в зарубежных доктринах административного права признается, что слово "административный" в совокупности со словом "суд" должно нести в себе публично-правовую нагрузку и отражать возможность практической реализации права гражданина на защиту от неправомерных действий публичной администрации.

Палата могла бы функционировать более эффективно, если предоставить ей некоторые контрольные полномочия в рамках проверки жалобы не только государства, но и индивидуального субъекта о действиях государственного органа или должностного лица. Палата будет состоять из определенно числа штатных судей, а также судей, которые будут назначаться сторонами для рассмотрения конкретного дела, но будут являться судьями Европейского суда по правам человека. Это позволит сэкономить средства на содержание "нештатных" судей, а также позволит избежать лоббирования интересов соответствующей стороны спора, поскольку судьи Суда: 1) независимы; 2) в любом случае свой статус судьи сохранят; 3) более компетентны в рассматриваемых вопросах. Судья от соответствующего государства тоже войдет в состав судей данного судебного заседания, это позволит обеспечить более правильное рассмотрение дела, ведь этот судья знает свое государство, верно сможет истолковать фактические обстоятельства дела. Но участие данного судьи не является обязательным, а остается правом того государства, которое представляет судья. Таким образом, судья входит в комиссию, если он посчитает свое присутствие в данном суде необходимым для всестороннего и полного рассмотрения части жалобы. Здесь он должен направить заявление о включении его в состав коллегии. Возвращаясь к вопросу целесообразности данного органа, хотелось бы сказать, что его создание прежде всего поможет снять нагрузку в первую очередь с самого Европейского суда по правам человека и, соответственно, его судей по вопросам, связанным с незаконными действиями/бездействием органов государственной власти государства, входящего в состав Совета Европы, посредством которых нарушаются права человека и гражданина, предусмотренные международными актами Совета Европы. Также создание данного органа обеспечит более квалифицированное, всестороннее и полное рассмотрение дел, входящих в его компетенцию. Учитывая, что в настоящее время в производстве ЕСПЧ более 90 тысяч жалоб (22% - против России), а численность секретариата возросла чуть ли не в два раза, необходимо создание административного специализированного присутствия. Палата будет иметь свой секретариат, который будет являться частью секретариата Суда. Здесь будут работать юрисконсульты, имеющие опыт работы в административно-правовой сфере. Думается, что Административная палата может на гражданско-правовой основе время от времени привлекать и научных консультантов из числа лиц, обладающих общепризнанной компетентностью в административном праве и являющихся представителями научных кругов. За эту работу они будут получать вознаграждение, которое будет относиться на счет проигравшей стороны, а потому обе стороны должны обладать правом разрешить Суду просить научного консультанта о том, чтобы дать свое заключение.

Процедура

Порядок осуществления судопроизводства может быть урегулирован следующим образом. Гражданин обращается в Европейский суд с жалобой, которая (или часть которой) содержит заявление о нарушении государственным органом или должностным лицом прав, предусмотренных Конвенцией о защите прав человека и основных свобод. В этом случае до объявления жалобы приемлемой судья (комитет судей) предлагает сторонам рассмотреть эту жалобу в Административной палате, разделив требования (часть в присутствии, часть в суде), либо прекратить производство в отношении части жалобы и рассмотреть оставшуюся часть в суде, либо прекратить производство по жалобе, поскольку она неприемлема. При этом Палата будет рассматривать такие заявления, в которых предметом является совершение/несовершение таких актов, которые: 1) урегулированы правом (дискреционные действия, которые вообще никак не урегулированы, а также президентские действия не могут являться предметом жалобы); 2) в результате этих действий нарушаются "международные" права и свободы заявителя, и эти права и свободы прямо поименованы в международном акте Совета Европы, который действует на территории государства заявителя; 3) действия, которые государство не должно допустить, т. е. которые наносят вред третьим лицам, могут быть рассмотрены Присутствием, но по заявлению самого государства (а значит, должен быть предусмотрен механизм обращения граждан к компетентным властям) или другого государства, входящего в Совет Европы. Представляется, что такая возможность позволит государству избежать критики относительно каких-либо действий либо, наоборот, прекратить их. Далее, если обе стороны соглашаются на передачу дела в Палату, дело или часть его подлежит передаче туда. Если не согласен заявитель, тогда по ходатайству второй стороны должны быть проведены согласительные процедуры. Суд (судья, комитет судей) представит свое заключение на предмет того, насколько данный спор носит специализированный (административно-правовой) характер. При этом данное заключение должно основываться на анализе законодательства государства-ответчика. При недостижении соглашения Суд может рассмотреть часть жалобы на предмет нарушения прав и свобод, предусмотренных Европейской конвенцией, или прекратить производство. При рассмотрении дела в Административной палате стороны могут воспользоваться примирительными процедурами, в частности заключением мирового соглашения между государством и субъектом-заявителем. При этом Палата не только способствует заключению соглашения между сторонами спора, но и проверяет в процессе его заключения соблюдение прав человека. Следует учитывать тот факт, что заявитель также должен стремиться к разрешению конфликта и не уклоняться от переговоров. Срок достижения мирового соглашения не должен превышать двух месяцев, что обеспечит экономию времени, а также позволит государству быстрее реабилитироваться, ведь дела, рассматриваемые данным специализированным присутствием, носят публичный характер, и государство-ответчик заинтересованно в наиболее скором и положительном их разрешении. Если в течение данного срока соглашение не будет достигнуто, то та часть жалобы, которая рассматривается трибуналом, будет рассматриваться им в обычном порядке.

Пределы вмешательства

При проведении данной реформы важно определить пределы вмешательства Палаты в спорное правоотношение. В качестве основы можно принять утверждение о том, что функциональные полномочия Суда являются арбитральными <6>. -------------------------------- <6> См., например: Анишина В. И. Правовые позиции Европейского суда по правам человека в правовой системе Российской Федерации и проблемы их применения национальными судами // Вопросы судебной реформы: право, экономика, управления. 2009. N 1. С. 79. Справедливости ради стоит отметить, что автор называла арбитральными лишь полномочия Суда по вопросам исполнения своих решений. Однако, следуя логике изложения, можно предположить, что она рассматривает и иные полномочия Суда в таком же контексте.

Бесспорно, что Палата рассмотрит данный акт (в широком смысле слова) на предмет соответствия только международным актам, принятым органами Совета Европы. В данном случае она оценит, насколько данная международная норма подходит для регулирования соответствующих правоотношений, обязан ли государственный орган ее придерживаться, а также насколько она нарушена. Признав, что орган при принятии решения существенно нарушил, нарушает, и не только формально, но и фактически, права и свободы, предусмотренные международными актами Совета Европы, Палата указывает на это в своем решении, но, не имея права признать акт недействительным, присуждает заявителю определенную денежную компенсацию. Вместе с тем непринятие государственной администрацией таких мер, которые должны привести к восстановлению нарушенного права, может повлечь меры международно-правовой ответственности, в том числе исключение государства из состава Совета Европы. Просто ход действий определяется администрацией самостоятельно. Как справедливо отметила О. А. Сысолятина (сейчас - О. А. Чепкасова), это невозможно сделать по причинам, носящим фактический характер. Однако она делает ценное замечание: принятие государством мер (в статье речь идет о судебном пересмотре по новым обстоятельствам; мы думаем, что применение утверждения можно расширить и до обязанности государственной администрации принять соответствующие меры) в любом случае необходимо, если нарушения носят грубый характер и имеют серьезные последствия, которые не устранить выплатой присужденной компенсации <7>. -------------------------------- <7> Сысолятина О. А. Исполнение постановлений Европейского суда по правам человека в контексте пункта 7 статьи 311 АПК РФ // Российский юридический журнал. 2006. N 3. С. 72.

Название документа