Проблема участия иностранцев в местной (муниципальной) жизни российских городов

ПРОБЛЕМА УЧАСТИЯ ИНОСТРАНЦЕВ В МЕСТНОЙ (МУНИЦИПАЛЬНОЙ) ЖИЗНИ РОССИЙСКИХ ГОРОДОВ <*>

О. Н. ВАНЕЕВ

Ванеев Олег Николаевич, советник Экспертно-правового управления Законодательного собрания Красноярского края, кандидат юридических наук.

Проблема интеграции иностранцев в местную (муниципальную) жизнь российских городов становится все более острой в связи с активизацией миграции населения. Подлинная демократия на местном уровне невозможна без участия всех жителей города, и поэтому не следует отстранять от участия в местной общественной жизни иностранцев. Пришло время, чтобы Российская Федерация подписала и ратифицировала Конвенцию Совета Европы "Об участии иностранцев в общественной жизни на местном уровне".

Ключевые слова: иностранный гражданин; мобильная революция; муниципальная демократия; местное самоуправление; Совет Европы.

The problem of foreigners' integration in local (municipal) life of Russian Federation cities is getting crucial due to activation of population shift. The true democracy at local level is impossible without participation of all city residents that is why foreigners should not be isolated from local public life. Now it is time for Russian Federation to sign and to ratify the Council of Europe Convention "On the Participation of Foreigners in Public Life at Local Level".

Key words: foreign national; mobility revolution; municipal democracy; local self-government; Council of Europe.

На 31 декабря 2009 г., по данным директора Федеральной миграционной службы РФ К. Ромодановского, в Российской Федерации находилось 4 млн. 891 тыс. 296 иностранных граждан <1>. Большинство из этих иностранных граждан стремятся к жизни и работе в российских городах - центрах экономической жизни России. Только необходимо осознавать, что "миграционные потоки способствуют разнообразию и жизненной силе городов, а также имеют самые разные преимущества с точки зрения демографии, экономики и культуры, но при этом сопровождаются проблемами интеграции иностранцев" <2>. -------------------------------- <1> URL: http://news. mail. ru/politics/3398895/ (дата обращения: 17.02.2010). <2> Резолюция 181 (2004 г.) Конгресса местных и региональных властей Совета Европы "О Пакте интеграции и участии выходцев из иммиграции в жизни городов и регионов Европы" // Об участии граждан в общественной жизни на местном уровне. Обнинск: Институт муниципального управления (серия "Документы Совета Европы"), 2005. С. 57 - 58.

В современном мире продолжается мобильная революция (mobility revolution) <3>, которая привела к тому, что многие "города мира уже оказались в ситуации, когда весьма значительная часть их жителей не являются гражданами страны, но тем не менее вносят свой вклад в культурную, социальную и экономическую жизнь города" <4>. -------------------------------- <3> Rogers A. Migration, urbanization, resources, and development. International Institute for Applied Systems Analysis. Laxenburg, Austria. 1977. P. 17 - 22. <4> Рекомендация 115 (2002 г.) Конгресса местных и региональных властей Совета Европы "Об участии иностранных жителей в общественной жизни на местном уровне: консультативные советы" // Об участии граждан в общественной жизни на местном уровне. Обнинск: Институт муниципального управления (серия "Документы Совета Европы"), 2005. С. 46.

В ст. 12 Устава города Калининграда предусмотрено, что "иностранные граждане, лица без гражданства, постоянно или преимущественно проживающие на территории Калининграда, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами". Данная норма закреплена во многих уставах российских городов (Орла, Новосибирска, Ставрополя и др.). По своему содержанию данные положения уставов городов являются воспроизведением нормы ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". К таким международным договорам относятся: 1) Договор между Российской Федерацией и Республикой Армения о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Армения, и граждан Республики Армения, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, от 29 августа 1997 г.; 2) Договор между Российской Федерацией и Киргизской Республикой о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Киргизской Республики, и граждан Киргизской Республики, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, от 6 января 2001 г.; 3) Договор между Российской Федерации и Туркменистаном о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Туркменистана, и граждан Туркменистана, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, от 18 мая 1995 г.; 4) Договор между Республикой Казахстан и Российской Федерацией о правовом статусе граждан Республики Казахстан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, и граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Казахстан, от 20 января 1995 г. Исходя из вышеперечисленного, участвовать в осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации могут граждане Республики Армения, Республики Киргизия, Туркменистана и Республики Казахстан, постоянно проживающие на территории Российской Федерации. Иностранные граждане иных государств лишены возможности участвовать в осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации. В Европе существует иной подход к участию иностранных граждан в муниципальной жизни. Государства - члены Совета Европы в 1992 г. подписали Конвенцию "Об участии иностранцев в общественной жизни на местном уровне" (далее - Конвенция). В Конвенции определены обязанности и гарантии государств - членов Совета Европы (далее - государство) по обеспечению участия иностранных жителей в общественной жизни на местном уровне. Под иностранными жителями понимаются лица, не являющиеся гражданами государства и на законных основаниях проживающие на его территории (ст. 2 Конвенции). Каждое государство обязуется гарантировать иностранным жителям: право иностранных жителей на свободу слова, включая свободу выражения мнения, получения и передачи информации и идей без вмешательства государственной власти и невзирая на границы; право на свободу мирных собраний и свободу ассоциаций, в частности право на свободу ассоциаций подразумевает право иностранных жителей создавать свои собственные ассоциации для взаимной помощи, поддержки и выражения своей культурной самобытности (ст. 3 Конвенции); обеспечение того, чтобы разумные усилия были предприняты по вовлечению иностранцев в общественные опросы, процедуры планирования и другие процессы, связанные с проведением консультаций по вопросам местной жизни (ст. 4 Конвенции); создание местными властями консультативных органов или принятие ими иных организационных мер, призванных на: 1) организацию связи между иностранцами и органами местного самоуправления; 2) создание форума для дискуссий и формулирования мнений, пожеланий и озабоченности иностранных жителей по вопросам, которые затрагивают их в связи с деятельностью органов местного самоуправления (ст. 5 Конвенции). В соответствии со ст. 6 Конвенции государства обязуются предоставлять каждому иностранному жителю право голосовать и выставлять свою кандидатуру на выборах в местные органы, при условии, что он отвечает тем же правовым требованиям, которые применяются к гражданам, и, кроме того, на законных основаниях и обычно проживал в соответствующем государстве в течение пяти лет, предшествовавших выборам. Причем в соответствии со ст. 7 Конвенции государство может либо односторонне, либо на основе двустороннего или многостороннего соглашения установить более короткий срок проживания. Статья 8 Конвенции предусматривает, что "каждая сторона прилагает усилия по обеспечению наличия у иностранных граждан информации, касающейся их прав и обязанностей в отношении местной общественной жизни" <5>. -------------------------------- <5> См.: Конвенция Совета Европы от 5 февраля 1992 г. "Об участии иностранцев в общественной жизни на местном уровне" // Об участии граждан в общественной жизни на местном уровне. Обнинск: Институт муниципального управления (серия "Документы Совета Европы"). 2005. С. 32 - 38.

Конгресс местных и региональных властей Совета Европы считает, что "уважение права иностранцев на участие в политической жизни города, в котором они проживают, непосредственно вытекает из принципов прав человека и демократии... и что возможность пользоваться этим правом является одним из необходимых условий обеспечения социальной сплоченности в городах, терпимости и прочного мира в обществе" <6>. -------------------------------- <6> Рекомендация 76 (2000 г.) Конгресса местных и региональных властей Совета Европы "Об участии иностранных резидентов в общественной жизни на местном уровне" // Об участии граждан в общественной жизни на местном уровне. Обнинск: Институт муниципального управления (серия "Документы Совета Европы"), 2005. С. 39.

В Резолюции N 92 (2000 г.) "Об участии иностранных резидентов в общественной жизни на местном уровне" Конгресс местных и региональных властей Совета Европы предлагает местным образованиям Европы: 1) принимать меры для признания иностранных резидентов в качестве граждан-резидентов, активно участвующих как в жизни города, так и в общественной жизни; 2) оказывать активную помощь ассоциациям иностранных резидентов, которые действуют в интересах интеграции, борются с любыми проявлениями нетерпимости и играют роль ведущего посредника между местными властями и иностранными жителями; 3) повысить уровень информированности иностранных резидентов об их правах и обязанностях, о возможностях, открытых перед ними благодаря свободе собраний, свободе выражения мнений, участия в общественной жизни и праву голоса; 4) разрешить иностранцам-резидентам принимать участие в референдумах и консультативных процессах на местном уровне; 5) учредить на местном уровне консультативные органы, представляющие интересы иностранных резидентов; 6) активнее освещать деятельность мужчин и женщин иностранного происхождения, занимающихся активной политической деятельностью, с тем чтобы содействовать признанию широкими слоями населения роли и места иностранных граждан в жизни города; 7) изучить возможность назначения на должности в муниципальных службах, относящиеся к ведению городов, квалифицированных лиц, которые могли бы играть роль консультантов и посредников в отношениях с иностранными гражданами; 8) организовать подготовку персонала местных административных органов, с тем чтобы они умели принимать иностранных резидентов, информировать их, давать им советы и оказывать помощь при обращении их в административные органы; 9) оказывать помощь иностранцам-резидентам в приобретении навыков в целях обеспечения их полной интеграции в экономическую, социальную и культурную жизнь города <7>. -------------------------------- <7> См.: Резолюция N 92 (2000 г.) Конгресса местных и региональных властей Совета Европы "Об участии иностранных резидентов в общественной жизни на местном уровне" // Об участии граждан в общественной жизни на местном уровне. Обнинск: Институт муниципального управления (серия "Документы Совета Европы"), 2005. С. 42 - 43.

К сожалению, вопросами интеграции иностранных граждан в местную (муниципальную) жизнь и проблемами этнической сегрегации органы местного самоуправления российских городов занимаются пока недостаточно успешно. Нет должной информации и анализа ситуации, а подчас и желания заниматься этими проблемами. В российских городах данным аспектам муниципальной политики уделяется недостаточное внимание <8>. Под муниципальной политикой нами понимаются конкретные направления политико-экономического управления (governance) органов городского самоуправления. -------------------------------- <8> См.: Ванеев О. Н. Проблемы социальной и этнической сегрегации в российских городах: возможности муниципальной политики // Актуальные вопросы современной философии и политологии: Сб. докладов междунар. науч. заоч. конференции. Липецк: Изд. центр "Де-факто", 2009. С. 99 - 101.

В Европейской хартии городов II (2008 г.) отмечается, что недискриминация является главным аспектом городской политики. Местные власти должны принимать и усиливать меры против дискриминации с целью обеспечения одинакового доступа всем гражданам, независимо от расы и этнического происхождения, в общественные места (улицы, транспорт, гостиницы, магазины, театры и т. д.), к профессиональному обучению, в школы, к получению жилья, к культурной деятельности и другим аспектам жизни города. Признание различий и способность проявлять терпимость лежат в основе равноправного городского сообщества <9>. -------------------------------- <9> The European Urban Charter II (2008). URL: https:// wcd. coe. int/ ViewDoc. jsp? id= 1200191&Site= Congress& BackColorInternet/ (дата обращения: 24.09.2009).

По мнению Ю. Хабермаса, "государствам следует объединиться в либеральной иммиграционной политике... и в рамках конституции демократического правового государства могут равноправно сосуществовать многообразные формы жизни" <10>, в том числе полноценная жизнь иммигрантов. Хотя от них требуется усвоить и уважать культуру, в том числе политическую культуру, их нового места жительства. -------------------------------- <10> Хабермас Ю. Гражданство и национальная идентичность // Демократия. Разум. Нравственность. Московские лекции и интервью: Сборник. М.: Изд. центр ACADEMIA, 1995. С. 243 - 244.

Проблема участия иностранцев в местной (муниципальной) жизни российских городов связана с более широкими проблемами, такими, как проблемы взаимоотношений между различными социальными группами российского общества; соотношения между национальной и интернациональной составляющей правовой и общей культуры; путей формирования мультикультурализма и толерантности; уважительного взаимоотношения между гражданами и иностранцами, формирования нового коммуникационного пространства на основе принятия ценностей других людей, взаимного интереса, дружбы и взаимопонимания. Считаем, что для интеграции иностранцев в местную (муниципальную) жизнь российских городов нужно стремиться к европейским стандартам участия иностранцев в местной (муниципальной) жизни и для этого необходимо Российской Федерации подписать и ратифицировать Конвенцию Совета Европы "Об участии иностранцев в общественной жизни на местном уровне".

Название документа