Природа права на осуществление местного самоуправления как объекта судебной защиты в России и Германии

(Гриценко Е. В., Вилл Р.) ("Известия вузов. Правоведение", 2010, N 6) Текст документа

ПРИРОДА ПРАВА НА ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК ОБЪЕКТА СУДЕБНОЙ ЗАЩИТЫ В РОССИИ И ГЕРМАНИИ

Е. В. ГРИЦЕНКО, Р. ВИЛЛ

Гриценко Елена Владимировна, доктор юридических наук, профессор, кафедра государственного и административного права СПбГУ.

Вилл Розмари, доктор, профессор, кафедра публичного права, государствоведения и теории права Гумбольдтовского университета в Берлине (Prof. Dr. Rosemarie Will, Professorin fur offentliches Recht, Staatslehre und Rechtstheorie, Humboldt-Universitat zu Berlin).

Настоящая статья является частью российско-германского сравнительно-правового исследования, начатого авторами в рамках реализации проекта Немецкого исследовательского общества (DFG - Deutsche Forschungsgemeinschaft) в 2010 г. и посвященного сравнительному анализу способов судебной защиты субъектов права на осуществление местного самоуправления в России и Германии. Россия и Германия избраны для сравнения не случайно. Оба государства провозглашают себя демократическими и федеративными, принадлежат к континентальной правовой системе и рассматривают судебный конституционный контроль в качестве гарантии, обеспечивающей верховенство Конституции. Как в России, так и в Германии низовой уровень публичной власти организован по Конституции на началах местного самоуправления. Как Германия, так и Россия признают действие принципов и гарантий Европейской хартии местного самоуправления в своей правовой системе <1>. Соответственно, в обеих странах местное самоуправление должно трактоваться не только как основа конституционного строя и принцип организации власти на наиболее приближенном к населению уровне (объективно-правовая категория), но и как субъективное право по решению определенного круга публичных дел. -------------------------------- <1> Россия в этом своем признании идет даже дальше Германии, указывая на приоритетное над законами действие норм международного договора, каковым является Хартия (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ). Германский Основной Закон признает такое качество только за общепризнанными принципами международного права, Хартию же, ратифицированную обычным законом, приравнивает по юридической силе к федеральному закону (ст. 25 Основного Закона ФРГ).

Гарантия судебной защиты субъективного права на осуществление местного самоуправления рассматривается в Хартии как универсальный стандарт организации местного самоуправления в государствах-участниках. В ст. 11 Хартии речь идет о праве на судебную защиту публичных муниципальных субъектов (муниципальных образований и их органов <2>) для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных в Конституции или внутреннем законодательстве принципов местного самоуправления. Таким образом, Хартия нацеливает государства-участники на установление гарантий судебной защиты конституционного публично-правового статуса муниципальных субъектов. -------------------------------- <2> Следует обратить внимание на неточность официального перевода содержащегося в Хартии понятия "localauthorities" (англ. - местные власти) и "collectiviteslocales" (фр. - местные коллективы, местные сообщества) на русский язык как "органы местного самоуправления" (см. об этом подробнее: Гриценко Е. В. Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного государства: значение опыта ФРГ для России. Иркутск, 2001. С. 289).

В Германии субъективное право общин и общинных объединений на правовую (судебную) защиту от вторжений со стороны иных субъектов рассматривается обычно в качестве элемента провозглашенной в ч. 2 ст. 28 Основного Закона ФРГ институциональной гарантии коммунального самоуправления <3>. Общины и общинные объединения, наделенные собственным конституционно-правовым статусом территориальных самоуправляемых корпораций, выступают одной из основ конституционного порядка организации власти в федеральных землях. Обеспечение гарантии коммунального самоуправления, в том числе его судебной защиты, возложено как на федерацию, так и на федеральные земли, в ведении которых и находятся регулирование и организация коммунального самоуправления. Федерация обязуется при этом обеспечить соответствие порядка организации и осуществления власти в землях конституционным принципам, в том числе принципу самостоятельности коммунального самоуправления, и в связи с этим защитить право общин и общинных объединений на осуществление самоуправления (ст. 28 ч. 3 Основного Закона ФРГ). В качестве инструмента такой защиты выступает, в частности, коммунальная (муниципальная) конституционная жалоба на нарушение гарантированного ч. 2 ст. 28 Основного Закона права муниципальных территориальных корпораций на самоуправление, если при этом отсутствует возможность обжалования нарушения в конституционном суде федеральной земли (ст. 93, ч. 1, п. 4 "B", Основного Закона ФРГ в сочетании с § 91 Федерального закона о Федеральном конституционном суде Германии). Муниципальная конституционная жалоба представляет собой самостоятельный вид конституционной жалобы, отличный от общей конституционной жалобы каждого на нарушение его основных прав. -------------------------------- <3> См., напр.: Stern, in: Bonner Kommentar. Bd. 4. Art. 28, Rdnr. 66.

В Конституции РФ местное самоуправление также не только признается, но и гарантируется правом на судебную защиту (ст. 133). В то же время российская Конституция не конкретизирует, каким образом реализуется данная гарантия. Очевидно, речь должна идти о гарантии судебной защиты местного самоуправления не только как объективно-правового конституционного принципа, но и как субъективного права на осуществление местного самоуправления. Однако остается неясным, как соотносится право на судебную защиту, закрепленное в ст. 133 Конституции, с конституционным правом каждого на судебную защиту его прав и свобод, гарантированным ст. 46. Кто выступает в качестве субъекта права на осуществление местного самоуправления и обладает в связи с этим процессуальной правоспособностью и дееспособностью? Очевидно, что ответ на вопрос о субъекте права на осуществление местного самоуправления предопределяет ответы на вопросы о том, кто вправе обращаться за защитой этого своего нарушенного права и в каких пределах данное право подлежит судебной защите. Конституция оставляет определенный простор для ответа на все эти вопросы. Вместе с тем в российском законодательстве и судебной практике уже предложены определенные варианты решения названных вопросов. В то же время нельзя сказать, что они однозначны и свободны от противоречий. Возможно, их анализ сквозь призму немецкого опыта поможет глубже понять суть проблем и найти пути их решения.

1. Право на осуществление коммунального самоуправления как объект судебной защиты в Германии

Место общин и их объединений в системе государственной организации. Как уже отмечено выше, в Германии право на осуществление коммунального (местного) самоуправления закрепляется за общинами и их объединениями - в частности, районами (Kreise) - как территориальными муниципальными корпорациями (коммунами). Общины и районы рассматриваются при этом как часть государства <4>. Такое их положение вытекает из системного толкования расположения ч. 2 ст. 28 в разделе II Основного Закона "Федерация и земли". Соответственно, коммуны выступают частью организованной государственности, а не естественным продолжением линии "индивиды и их сообщества". Федеральный конституционный суд Германии в связи с этим с самого начала констатировал интеграцию коммун в государственную организацию и отличие права коммунального самоуправления от сферы общественных свобод. Согласно его правовым позициям общины и общинные объединения являются частью земель с государственно-организационной точки зрения <5>, и право коммунального самоуправления по смыслу ч. 2 ст. 28 Основного Закона, не может трактоваться как обеспечение основного права <6>. -------------------------------- <4> Schmidt-ABmann/Rohl, in: Schmidt-ABmann/Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, Kap. 1 Rn. 8. <5> BVerfG, Urteil vom 18. 7. 1967, BVerfGE 22, 180 (203); Urteil vom 4. 3. 1975, BVerfGE 39, 96 (109); BVerfG, Urteil vom 31. 10. 1990, BVerfGE 83, 363 (375); Beschluss vom 7. 2. 1991, BVerfGE 86, 148 (215); Beschluss vom 18. 10. 1994, DVB1. 1995, 286 (287). <6> BVerfG, Beschluss vom 4. 4. 1978, BVerfGE 48, 64 (79); Beschluss vom 6. 10. 1981, BVerfGE 58, 177 (189).

Как субъекты права на самоуправление коммуны относятся к исполнительной власти, по смыслу ч. 3 ст. 20 Основного Закона. В немецкой системе дуалистической федеративной государственности (Федерация/земли) коммуны принадлежат системе земельного управления <7> и образуют в ней центр сферы опосредованного государственного управления, называемой "самоуправлением" в противовес "государственному управлению" в смысле непосредственного административного исполнения государственных управленческих задач. -------------------------------- <7> Wolff/Bachof/stober/Kluth, Verwaltungsrecht II, § 96 Rn. 46.

Наряду с собственными задачами <8> общины осуществляют "чужие", переданные государственные задачи <9>. Поэтому они, как и районы, являются субъектами государственного управления низового уровня. Немецкое муниципальное управление играет, таким образом, двоякую роль: с одной стороны, оно выступает как часть организованной землями государственности, а с другой стороны, как децентрализованное демократическое управление с собственной системой легитимации, которая обеспечивает приближенность власти к гражданам, ее открытость, гибкость и динамизм. -------------------------------- <8> Seewald, in: Steiner, Besonderes Verwaltungsrecht, Kommunalrecht, Rn. 97. <9> Ibid. Rn. 117.

Содержание конституционного права на осуществление коммунального самоуправления и его защиту. Часть 2 ст. 28 Основного Закона гарантирует право общин "регулировать все вопросы местного сообщества в рамках законов под собственную ответственность". Районы также имеют право на самоуправление в рамках установленной законами сферы их компетенции. Таким образом, указанные положения Основного Закона ФРГ являются не просто признанием коммунального самоуправления как объективного конституционного принципа, они предоставляют носителям этого права субъективно-правовой статус <10>. Каждая отдельная коммуна в принципе вправе требовать соблюдения вытекающих из ч. 2 ст. 28 Основного Закона гарантий <11>. Это может сопровождаться в зависимости от обстоятельств целым рядом процессуальных требований - о совершении или несовершении определенных действий, об устранении препятствий, об участии или в некоторых случаях об исполнении обязательства. При этом судебная защита прав муниципальных субъектов непосредственно вытекает из материально-правовой нормы-гарантии, содержащейся в названной статье Основного Закона <12>. Указанная гарантия права на осуществление коммунального самоуправления конкретизируется и развивается путем установления дополнительных гарантий в земельных конституциях. -------------------------------- <10> Vgl. Schmidt-ABmann/Rohl, in: Schmidt-ABmann/Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, 1. Kap Rn. 24. <11> Wolff/Bachof/Stober/Kluth, Verwaltungsrecht II, § 96 Rn. 57. <12> Schmidt-ABmann/Rohl, in: Schmidt-ABmann/Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht. 1. Kap. Rn. 24.

На уровне процессуального законодательства субъективные права общин, вытекающие из ч. 2 ст. 28 Основного Закона, воспринимаются наравне с субъективными правами граждан (§ 40, 42 ч. 2 Закона об административных судах /VwGO/) <13>. -------------------------------- <13> Schmidt-ABmann; Rohl, in: Schmidt-ABmann; Schoch (Hrsg), Besonderes Verwaltungsrecht, 1. Kap Rn. 24.

В немецкой литературе <14> содержание и пределы права на самоуправление общин раскрываются обычно через описание шести верховных прав, составляющих сущностное содержание (ядро) права на коммунальное самоуправление: территориальное верховенство (Gebietshoheit) позволяет общинам распространять свою юрисдикцию на всех субъектов и предметы, находящиеся на территории общины, совершать в отношении их юридически значимые действия в рамках законов (территориальный принцип) <15>. Частью данного верховного права является верховенство в сфере планирования (Planungshoheit), которое состоит в самостоятельном определении путей и направлений территориального развития. Верховенство в сфере муниципального правотворчества, или уставная автономия (Rechtsetzungs-oder Satzungshoheit), заключается в праве на осуществление собственного правового регулирования в рамках законов <16>. Право нанимать необходимых муниципальных служащих и работников, осуществлять подбор и расстановку кадров следует из верховенства общин в сфере управления персоналом (Personalhoheit) <17>, право на самостоятельную внутреннюю административную организацию - из организационного верховенства (Organisationshoheit) <18>. Наконец, финансовое верховенство (Finanzhoheit), которое напрямую вытекает из предложения 3 ч. 2 ст. 28 Основного Закона, предоставляет общинам право на собственные доходы и на осуществление расходов под собственную ответственность, включая самостоятельное ведение бюджета и управление имуществом <19>. -------------------------------- <14> Vgl. Schmidt-ABmann/Rohl, in: Schmidt-ABmann/Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, Kap. 1 Rn. 23. <15> Wolff/Bachof/Stober/Kluth, Verwaltungsrecht II, § 96 Rn. 670, 69. <16> Seewald, in: Steiner, Besonderes Verwaltungsrecht, Kommunalrecht, Rn. 73 ff. <17> Ibid. Rn. 64. <18> Ibid. Rn. 89. <19> Ibid. Rn. 65.

Для защиты установленной в Основном Законе гарантии коммунального самоуправления и вытекающих из нее верховных прав муниципальные субъекты могут обращаться в конституционные суды (федерации и земель) и административные суды <20>. Однако, как уже было отмечено выше, общины не являются субъектами основных прав, поскольку рассматриваются как хотя и обособленная, но часть государства <21>. Таким образом, гарантия коммунального самоуправления принципиально отличается от гарантий основных прав. Данный вывод имеет особое значение в рамках защиты права собственности коммун: в процессе конституционно-судебной защиты их прав они не могут ссылаться на ст. 14 Основного Закона Германии. Еще в Решении по делу Засбах от 8 июля 1982 г. Федеральный конституционный суд (ФКС) Германии установил: даже в тех случаях, когда речь не идет об осуществлении общиной публичных задач, ей не принадлежит право требовать защиты права собственности в соответствии с ч. 1 ст. 14 Основного Закона <22>. Вступая в частноправовые отношения при осуществлении экономической деятельности, община постоянно оказывается за рамками сферы ее собственных задач и поэтому в меньшей степени заслуживает защиты <23>. -------------------------------- <20> Wolff/Bachof/Stober/Kluth, Verwaltungsrecht II, § 96 Rn 57. <21> Seewald, in: Steiner, Besonderes Verwaltungsrecht, Kommunalrecht, Rn. 92 ff. <22> BVerfG, Beschluss vom 8.7.1982, BVerfGE 61, 82 (103 f.). <23> Ibid. (105 ff., 108).

Иная ситуация возникает лишь применительно к толкованию гарантий, закрепленных в ч. 2 ст. 101 (право на законного судью) и ч. 1 ст. 103 (право на судебное слушание) Основного Закона <24>. Это происходит потому, что ФКС квалифицирует названные права не как индивидуальные основные права, а как объективные процессуальные принципы, которые действуют в любом судебном процессе и должны быть направлены на удовлетворение потребностей каждого, кто в соответствии с процессуальным законодательством может быть стороной в процессе или иным заинтересованным лицом <25>. -------------------------------- <24> Vgl. BVerfG, Urteil vom 16.1.1957, BVerfGE 6, 45 (49 f.); Beschluss vom 3. 10. 1961, BVerfGE 13, 132 (139 f.). <25> BVerfG, Beschluss vom B. 7. 1982, BVerfGE 61, 82 (104).

Кроме того, коммуны в ходе защиты их права на самоуправление могут ссылаться на запрет произвола (Willkurverbot), если произошло вторжение в защищаемую сферу гарантии коммунального самоуправления <26>. Несмотря на неприменимость в данном случае принципа равенства основных прав юридических лиц публичного права, принцип равенства как элемент объективно-правового принципа справедливости и тем самым принципа правового государства <27> продолжает действовать не только в отношении гражданина, но и во взаимоотношениях между публично-властными субъектами <28>. -------------------------------- <26> Zu dieser Einschrankung vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. 9. 1994, NVwZ 1995, 370 (371); Beschluss vom 18. 10. 1994, DVB1. 1995, 286 (290); Beschluss vom 7. 1. 1999, DVB1. 1999, 697 (699). <27> So BVerfG, Beschluss vom 21.5. 1968, BVerfGE 23, 353 (372 f.); Beschluss vom 4. 2. 1969, BVerfGE 25, 198 (205); Beschluss vom 24. 6. 1969, BVerfGE 26, 228 (244); Beschluss vom 7. 10. 1980, BVerfGE 56, 298 (313); vgL auch Beschluss vom 3. 11. 1981, NVwZ 1982, 95. <28> BVerfG, Beschluss vom 7. 2. 1991, BVerfGE 83, 363 (393); vgl. auch Beschluss vom 23. 6. 1987, BVerfGE 76, 107 (119); Beschluss vom 18. 10. 1994, DVB1. 1995, 286 (290); Beschluss vom 26. 10. 1994, BVerfGE 91, 228 (244).

Общины и районы как носители права на осуществление коммунального самоуправления и его судебную защиту. Как было сказано выше, важнейшими муниципальными субъектами в Германии являются общины и районы, существование которых в качестве самоуправляемых единиц обеспечивается ч. 2 ст. 28 Основного Закона и соответствующими положениями земельных конституций <29>. Помимо общин и районов имеются и другие формы общинных объединений, такие как объединенные общины (Gesamtgemeinden), союзы городов с пригородной зоной (агломеративные союзы) (Stadt-Umland-Verbande), иные союзы общин и целевые союзы (Zweckverbande), которые также наделяются производными самоуправленческими правами. Однако ключевым субъектом права на осуществление коммунального самоуправления остаются общины. -------------------------------- <29> Seewald, in: Steiner, Besonderes Verwaltungsrecht, Kommunalrecht, Rn. 44.

Все общины, которых в конце 2010 г. насчитывалось в ФРГ порядка 12000 <30>, организованы как корпорации публичного права и, в частности, как территориальные корпорации, поскольку членство граждан в них определяется по признаку места жительства <31>. В отличие от других корпораций общины играют особую роль <32>. Согласно ч. 2 ст. 28 Основного Закона каждая община решает на своей территории все вопросы местного сообщества, т. е. характеризуется признаком всеохватывающей компетенции <33>. Остальные корпорации наделяются только определенными задачами, непосредственно за ними закрепленными. -------------------------------- <30> http:// www. gemeindeverzeichnis. de/ dtland/ dtland. htm? hauptframe_ dtland. htm. <31> Zahlen des Statistischen Bundesamtes: http:// www. destatis. de/ jetspeed/ portal/ cms/ Sites/ destatis/ Internet/ DE/ Content/ Statistiken/ Regionales/ Gemeindeverzeichnis/ Administrativ/ AdministrativeUebersicht, templateId= renderPrint. psml. <32> Wolff/Bachof/Stober/Kluth, Verwaltungsrecht II, § 96 Rn. 51. <33> Seewald, in: Steiner, Besonderes Verwaltungsrecht, Kommunalrecht, Rn. 61.

Будучи корпорациями публичного права, муниципальные субъекты одновременно являются юридическими лицами публичного права и в этом качестве выступают носителями субъективных материальных и процессуальных прав <34>. -------------------------------- <34> Ibid. Rn. 56.

2. Право на осуществление местного самоуправления как объект судебной защиты в России

Природа права на осуществление местного самоуправления. В Конституции РФ местное самоуправление рассматривается прежде всего как основа конституционного строя, объективно-правовой принцип организации власти на местном уровне. При этом согласно ст. 12 Конституции самостоятельность местного самоуправления гарантируется лишь в пределах его полномочий. Таким образом, Конституция нацеливает на содержательное наполнение и дальнейшую конкретизацию пределов самостоятельности местного самоуправления. В этом состоит ключевое отличие права на осуществление местного самоуправления от индивидуальных прав-свобод: без определения нормативного содержания в Конституции и законодательстве "полномочий" местное самоуправление не может быть реализовано. Конституционная конкретизация института местного самоуправления происходит прежде всего в главе 8 (ст. ст. 130 - 133). При этом местное самоуправление предстает как форма народовластия, особый вид публичной, однако не государственной власти <35>. Это связано с сочетанием властного и общественного начал в местном самоуправлении и подтверждается невхождением органов местного самоуправления в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции). -------------------------------- <35> См. об этом подробнее: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. N 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" // СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 708.

Дальнейшее правовое регулирование общих принципов организации местного самоуправления находится согласно п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, следовательно, именно на Федерацию возлагается обязанность по принятию закона, определяющего указанные принципы и устанавливающего пределы дальнейшего регулирования местного самоуправления на уровне субъектов Федерации (ч. 2 ст. 76 Конституции). Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131) <36> достаточно подробно установил эти общие принципы, указав исчерпывающим образом те случаи, в которых допустимо законодательное регулирование вопросов местного самоуправления субъектами Федерации (ст. 6). Так, законодательная конкретизация местного самоуправления сосредоточилась главным образом на федеральном уровне. -------------------------------- <36> Российская газета. 2003. 8 окт.

Содержание права на осуществление местного самоуправления производно от конституционной характеристики местного самоуправления как вида публичной власти и как особого структурно оформленного института, объединяющего различные организационные элементы, через которые эта власть осуществляется. В то же время субъективное право на осуществление местного самоуправления в том виде, в каком оно гарантируется в Основном Законе Германии или в Европейской хартии, не находит в Конституции РФ своего закрепления. В Конституции говорится о местном самоуправлении и как о самостоятельном решении населением вопросов местного значения, и как о праве граждан осуществлять местное самоуправление в формах прямой и представительной демократии. Таким образом, с субъективной стороны местное самоуправление рассматривается одновременно и как индивидуальное право гражданина, и как коллективное право территориально организованного населения - объединения граждан. Соответственно, возникает основание для различной интерпретации субъекта права на осуществление местного самоуправления. Им признаются и отдельный гражданин, и население городских и сельских поселений и иных территорий, и муниципальное образование, и органы местного самоуправления. Право на осуществление местного самоуправления - индивидуальное право? Несмотря на то что представление о местном самоуправлении как об индивидуальном праве гражданина не вполне согласуется с принципом местного самоуправления, закрепленным в ст. 12 Конституции РФ, оно получило определенное распространение и в конституционно-правовой доктрине, и в судебной практике. Сторонники указанной позиции рассматривают индивидуальное право гражданина на участие в местном самоуправлении как первооснову коллективного права на осуществление местного самоуправления совместно с другими <37>. Данным подходом обосновывается возможность выступления отдельного гражданина от имени всего сообщества (населения) в защиту права на осуществление местного самоуправления. Эта логика нашла отражение и в законодательстве. Например, в соответствии с ч. 7 ст. 44 ФЗ N 131 обжаловать в суд отказ в государственной регистрации устава муниципального образования могут как органы местного самоуправления, так и каждый отдельный гражданин. -------------------------------- <37> См., напр.: Четвернин В. А. Принципы Конституции, определяющие организацию государственной власти. 1.4.7: Местное самоуправление // Конституция Российской Федерации: проблемный коммент. / Отв. ред. В. А. Четвернин. М., 1997. С. 99 - 100; Бондарь Н. С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации: Автореф. дис. ... д. ю.н. Саратов, 1997. С. 25.

Как подчеркнул Конституционный Суд РФ в Постановлении по "курскому делу", недопустимость ограничения прав местного самоуправления составляет одну из основ его конституционного статуса и в то же время связана с регулированием прав и свобод человека и гражданина. Вследствие этого ограничение прав местного самоуправления трактуется как ограничение нормативно-правового содержания и полноты права граждан на осуществление местного самоуправления. Соответственно, на порядок ограничения этого права Суд распространяет требования ч. 3 ст. 55 Конституции РФ о принципах и критериях ограничения прав и свобод человека и гражданина <38>. -------------------------------- <38> Пункт 3 абз. 3 и 4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П (СЗ РФ. 2000. N 50. Ст. 4943).

Хотя право на местное самоуправление как таковое не названо в числе прав и свобод человека и гражданина в главе 2 Конституции РФ, оно выводится из комплексного конституционного права граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ч. 1 ст. 32 Конституции РФ). Данный вывод подтверждается и тем, что ключевые конституционные права, избирательное право, право на участие в референдуме, в которых прежде всего выражается участие в управлении делами государства, сформулированы в ч. 2 ст. 32 Конституции РФ как охватывающие и низовой уровень публичной власти - местное самоуправление. Названные нормы ст. 32 имеют продолжение в ч. 2 ст. 130 Конституции РФ, прямо закрепляющей право граждан на осуществление местного самоуправления в соответствующих формах. Таким образом, право на осуществление местного самоуправления возводится в ранг конституционного права человека и гражданина, а в орбиту его конституционно-судебной защиты включаются и все другие положения главы 8 Конституции РФ, раскрывающие данное конституционное право. Федеральный закон N 131 конкретизирует конституционные положения о правах и свободах человека и гражданина, имея в виду сферу их реализации - участие в организации и осуществлении местной власти - и формулирует право на самоуправление как право граждан Российской Федерации на осуществление и участие в осуществлении местного самоуправления, используя при этом аналогию с конституционным определением "собирательного" права граждан на участие в управлении делами государства (ч. ч. 1 и 2 ст. 3 Федерального закона N 131). Защищая эти права, Конституционный Суд нередко указывает в качестве объекта защиты как соответствующее субъективное конституционное право (например, избирательное), так и право гражданина на осуществление местного самоуправления <39>. Подобный подход распространен и в судебной практике иных судов <40>. -------------------------------- <39> Так, в ряде дел об оспаривании положений законов о продлении и сокращении сроков полномочий органов местного самоуправления речь шла о нарушении конституционных прав на участие в управлении делами государства, на осуществление местного самоуправления, права избирать и быть избранным (см., напр.: Определение Конституционного Суда РФ от 12 июля 2005 г. N 309-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Бриккера Владимира Михайловича на нарушение его конституционных прав статьей 82 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и Законом Нижегородской области "О совмещении выборов, продлении или сокращении сроков полномочий органов местного самоуправления в Нижегородской области" // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2006. N 1; Определение Конституционного Суда РФ от 8 апреля 2010 г. N 440-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Тархова Виктора Александровича на нарушение его конституционных прав положениями пункта 2 статьи 8, абзаца первого пункта 4 статьи 82 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и абзацев первого и третьего статьи 1, абзацев первого и второго статьи 3 Закона Самарской области "О продлении и сокращении сроков полномочий глав и представительных органов муниципальных образований на территории Самарской области" // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2010. N 5). <40> Согласно правовой позиции Верховного Суда РФ неправомочный состав представительного органа муниципального образования нарушает право гражданина на осуществление местного самоуправления и его право избирать и быть избранным: Определения Верховного Суда РФ от 14 января 2009 г. N 4-Г08-46, от 4 февраля 2009 г. N 35-Г08-17; от 18 февраля 2009 г. N 14-Г09-3 // СПС "КонсультантПлюс".

Несмотря на весь кажущийся демократизм данной трактовки права на осуществление местного самоуправления, нельзя не отметить ряд проблем, связанных с ее реализацией. В результате получается, что содержание права на осуществление местного самоуправления неоправданно расширяется и размывается, в него включаются те индивидуальные права по участию в осуществлении публичной власти, которые имеют самостоятельное конституционное значение и подлежат судебной защите в рамках общего конституционно-правового статуса человека и гражданина. Вряд ли подобный подход можно считать обоснованным, поскольку он вносит путаницу в определение объекта судебной защиты, не позволяет раскрыть природу и содержание права на местное самоуправление, нарушает конституционную логику его закрепления. Право на осуществление местного самоуправления как право населения. Вслед за Конституцией РФ в конституционно-судебной практике <41> право на осуществление местного самоуправления признается правом населения. Данный взгляд на субъекта права на осуществление местного самоуправления можно считать господствующим и в литературе <42>. -------------------------------- <41> См., напр.: п. 3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. N 7-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" в связи с жалобами заявителей А. Г. Злобина и Ю. А. Хнаева" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2002. N 3 (далее - Постановление по делу Злобина и Хнаева); и др. <42> См., напр.: Шугрина Е. С. Судебная защита местного самоуправления. М., 2010.

Вместе с тем обозначение в качестве субъекта права на осуществление местного самоуправления "населения" требует дополнительной интерпретации, поскольку остается неясным, кто же вправе выступать от имени населения в защиту права на осуществление местного самоуправления: каждый отдельный гражданин - член сообщества либо лишь "законные представители" населения - органы местного самоуправления? Или допустимы оба варианта? В последнем случае, однако, возникает опасность столкновения и расхождения позиций. Представляется, что для реализации права на местное самоуправление и тем более права на его судебную защиту юридическое значение имеет не просто население как совокупность граждан, постоянно или преимущественно проживающих на соответствующей территории, а именно юридически организованное сообщество. В связи с этим в Федеральном законе N 131 право населения на осуществление местного самоуправления оформляется прежде всего как право и обязанность муниципального образования - социально-территориальной общности, территориального коллектива, организованного в установленных законом субъекта Российской Федерации территориальных границах. Соответственно, в случае нарушения прав населения на осуществление местного самоуправления в рамках муниципального образования в их защиту выступают уполномоченные уставом муниципального образования органы местного самоуправления от имени всего территориально организованного коллектива. Право муниципального образования как территориального объединения граждан в лице его органов выступать в защиту конституционного права населения на осуществление местного самоуправления было подтверждено Конституционным Судом РФ в упомянутом выше Постановлении по делу Злобина и Хнаева еще в 2002 г. Таким образом, были расширены возможности для обращения не только граждан, но и муниципальных образований с конституционной жалобой на нарушение законом конституционного права на осуществление местного самоуправления. Несмотря на весь положительный эффект данного шага, нельзя не заметить его определенную ущербность, которая связана с односторонней трактовкой муниципального образования. Оно рассматривается в конституционно-судебном процессе лишь как объединение граждан, территориально организованное население. Однако этим сущность муниципального образования не исчерпывается. В частности, игнорируется тот факт, что муниципальное образование является особым публично-правовым субъектом и в этом качестве подлежит конституционной и судебной защите. Именно муниципальные образования выступают собственниками муниципального имущества, носителями публичной власти на местном уровне, и на них, в зависимости от типа муниципального образования, возложен для решения определенный круг вопросов местного значения (ст. ст. 14 - 16 главы 3, ст. 50 главы 8 Федерального закона N 131). Особенности правового статуса органов местного самоуправления. Не меньше проблем возникает в российском законодательстве и практике в связи с определением соотношения правосубъектности муниципальных образований и их органов. Имея собственную правосубъектность, органы местного самоуправления могут действовать в гражданском обороте в том числе от собственного имени и в собственных интересах, что приводит к серьезным конфликтам и противоречиям, поскольку не всегда можно разобраться, в чем состоит "собственный интерес" органа. Кроме того, и в Федеральном законе N 131 содержится целый ряд положений, в соответствии с которыми именно органы местного самоуправления, а не муниципальные образования названы субъектами возникающих правоотношений. Это, однако, не всегда является оправданным, а в некоторых случаях вносит путаницу в определение надлежащего субъекта этих отношений. Хотя Федеральный закон N 131 и упоминает органы местного самоуправления в качестве субъектов возникающих отношений, более подробный анализ большинства таких отношений показывает, что органы выступают в них лишь как органы муниципального образования, т. е. от имени последнего. Следовательно, субъектом указанных правоотношений должно быть признано муниципальное образование. Пока же получается, что в результате реализации органами своих полномочий последствия могут возникать как для самих органов, так и для муниципальных образований. Так, при осуществлении международных и внешнеэкономических связей речь, очевидно, должна в первую очередь идти о сотрудничестве не органов, а муниципальных образований, по отношению к которым сотрудничество между их органами производно (п. 8 ч. 1 ст. 17 главы 3 Федерального закона N 131). Субъектом, создающим муниципальные предприятия и учреждения, также должно быть муниципальное образование: компетентные органы, в соответствии с содержащимся в уставе муниципального образования распределением обязанностей, лишь оформляют решение. Тем более что владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности, - вопрос местного значения соответствующего муниципального образования. Согласно же действующему Федеральному закону N 131, не муниципальное образование, а орган местного самоуправления - муниципальное учреждение - является учредителем других муниципальных предприятий и учреждений (п. 3 ч. 1 ст. 17 главы 3 Федерального закона N 131). Не менее запутанная ситуация возникает и в процессуальных отношениях. Примечательно, что и Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24 июля 2002 г. N 95-ФЗ относит к числу задач судопроизводства в арбитражных судах защиту прав и законных интересов в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности как муниципальных образований, так и отдельно органов и должностных лиц местного самоуправления <43>, предполагая, очевидно, различный процессуальный статус указанных субъектов, несовпадение или расхождение их прав и законных интересов. Так, иски граждан, организаций, хозяйствующих субъектов, связанные со взысканием денежных средств из казны муниципального образования или с приватизацией объектов муниципальной собственности, предъявляются к соответствующим органам муниципального образования (комитеты по управлению имуществом, управления финансов). При этом нередки ситуации, когда несколько органов выступают в качестве соответчиков, либо одни органы в качестве ответчиков, другие - в качестве третьих лиц. Сами муниципальные образования также привлекаются в подобных делах либо в качестве соответчиков, либо в качестве третьих лиц. Например, в деле о солидарном взыскании долга по муниципальному контракту из казны муниципального образования в качестве соответчиков, наряду с муниципальным учреждением "Управление благоустройства и транспорта администрации города Ижевска", заключившим контракт, выступали управление финансов администрации города Ижевска и муниципальное образование "Город Ижевск" <44>. -------------------------------- <43> См.: п. 1 ст. 2 Арбитражного процессуального кодекса РФ от 24 июля 2002 г. N 95-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3012. <44> Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 25 ноября 2010 г. N ВАС-15234/10 по делу N А71-14512/2009 "Об отказе в передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

Назрела, как представляется, необходимость устранить до сих пор имеющее место в федеральном законодательстве не всегда оправданное отождествление муниципальных образований с органами местного самоуправления, преодолеть непоследовательность федерального, а вслед за тем и регионального законодателя в определении истинной роли муниципальных образований и органов местного самоуправления в муниципально-правовых отношениях. При этом статус органов местного самоуправления как представителей самостоятельных публичных субъектов (муниципальных образований), очевидно, не должен связываться с наличием у них статуса юридического лица. Заключение. Рассматривая правовой статус муниципальных субъектов в Германии и России в сравнительной перспективе, в качестве наиболее существенных различий можно назвать следующие: 1) муниципальные образования и их органы рассматриваются в соответствии с российской Конституцией как обособленные от системы государственной власти, как публичная, но не государственная власть, в то время как общины и их объединения признаются опосредованным земельным управлением и интегрированы в государственную организацию; 2) в России регулирование вопросов организации местного самоуправления происходит главным образом на уровне Федерального закона, в Германии вопросы организации местного самоуправления полностью находятся в ведении субъектов федерации - земель; 3) в Германии право местного (коммунального) самоуправления представляет собой субъективное конституционное право, в России же субъективное право на осуществление местного самоуправления прямо конституционно не закреплено, а производно от объективно-правового принципа признания самостоятельности местного самоуправления как вида публичной власти в пределах установленного объема полномочий; 4) в России и Германии по-разному трактуются субъекты права на осуществление местного самоуправления. Если в Германии это общины и их объединения как муниципальные территориальные корпорации, то в России присутствует множественность субъектов права на осуществление местного самоуправления. Оценивая критически опыт обеих стран, можно констатировать, что в России существует потребность в преодолении существующей путаницы в понимании субъекта права местного самоуправления. Следует провести более четкое разграничение между правом на осуществление местного самоуправления и правами на участие в нем, признать коллективный и одновременно публично-властный характер права местного самоуправления, субъектом которого является муниципальное образование - причем не просто как территориальный коллектив, а как самостоятельное публично-правовое образование. Представляется, что Конституция РФ дает основание для такой интерпретации субъекта права на осуществление местного самоуправления. Именно через муниципальные образования происходит институциализация местного самоуправления. С точки зрения Конституции РФ, местное самоуправление выступает одновременно и как субъект, и как объект конституционной и судебной защиты. Из ст. 133 Конституции РФ следует, что местное самоуправление и его права признаются самостоятельным и специальным объектом судебной защиты, а носители этих прав - муниципальные образования как местное самоуправление в институциональном смысле - выступают в качестве особых субъектов права на судебную защиту, как и иных прав и гарантий местного самоуправления. Не случайно их право на судебную защиту имеет специальное конституционное основание, закрепленное в ст. 133 главы Конституции РФ, в отличие от общего конституционного права каждого на судебную защиту его прав и свобод, гарантированного в ст. 46. Дифференциация прав граждан на участие в местном самоуправлении и прав муниципальных образований как особых муниципальных субъектов имеет важное практическое значение, поскольку, во-первых, позволяет адекватно установить содержание этих прав и объем материально-правовых требований, вытекающих из них; во-вторых, дает возможность определить, кто именно может выступить в качестве надлежащего заявителя при нарушении соответствующего права; а в-третьих, способствует выбору и дальнейшей выработке адекватных способов судебной защиты прав местного самоуправления, а следовательно, и повышению эффективности самой этой защиты.

Название документа