Проблемы интегративного взаимодействия государств на постсоветском пространстве в сфере здравоохранения

ПРОБЛЕМЫ ИНТЕГРАТИВНОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВ НА ПОСТСОВЕТСКОМ ПРОСТРАНСТВЕ В СФЕРЕ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ <*>

С. И. ПОМАЗКОВА

Помазкова Светлана Ивановна, заведующая кафедрой гражданско-правовых дисциплин Российского нового университета, доцент, кандидат юридических наук.

В статье проводится анализ содержания интегративного взаимодействия государств на постсоветском пространстве, выявляются и анализируются проблемы, препятствующие более эффективному правовому взаимодействию государств в сфере здравоохранения.

Ключевые слова: межгосударственные, двусторонние соглашения, интеграционные процессы, социально-экономическое развитие, общепризнанные принципы международного права, унификации законодательства.

The article analyses the contents of integration interaction of states on post-soviet territory, reveals and analyses the problems hindering more efficient legal interaction of the states in the sphere of health care.

Key words: inter-state, bilateral agreements, integration processes, social-economy development, universally recognized principles of international law, unifications of legislation.

Согласно Концепции сотрудничества государств-участников Содружества Независимых Государств в области охраны здоровья населения (Ялта, 18 сентября 2003 г.) <1> основными направлениями сотрудничества являются: -------------------------------- <1> СПС "КонсультантПлюс".

- проведение согласованной политики в области охраны здоровья населения; - оптимизация использования научных, технических, трудовых и финансовых ресурсов, направленных на улучшение качества и формирование здорового образа жизни, повышение медико-гигиенических знаний населения; - гармонизация нормативно-правовой базы в области охраны здоровья населения; - создание постоянно действующей межгосударственной информационной системы по профилактике инфекционных и неинфекционных болезней; - разработка приоритетных направлений и проведение совместных научных исследований в области охраны здоровья населения; - сотрудничество в области подготовки, переподготовки и повышения квалификации медицинских и фармацевтических кадров; - организация и проведение международных конференций, симпозиумов и семинаров по актуальным вопросам охраны здоровья населения государств - участников СНГ. Интегративное взаимодействие бывших союзных республик имеет разный формат. Прежде всего это межгосударственные соглашения, определяющие направления сотрудничества между этими странами. К ним, например, относятся: Соглашение о сотрудничестве в области охраны здоровья населения (Минск, 26 июня 1992 г.) <2>, Концепция сотрудничества государств - участников Содружества Независимых Государств в области охраны здоровья населения от 18 сентября 2003 г., Соглашение о сотрудничестве в решении проблем ВИЧ-инфекции (Москва, 25 ноября 1998 г.) <3>, Соглашение об оказании медицинской помощи гражданам государств - участников Содружества Независимых Государств (Москва, 27 марта 1997 г.) <4>. -------------------------------- <2> Бюллетень международных договоров. 1993. N 6. <3> Содружество: Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. N 3(30). С. 39 - 46. <4> Содружество: Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. 1997. N 2.

Ряд соглашений связывает стороны в двухстороннем порядке: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Азербайджанской Республики о сотрудничестве в области медицины и здравоохранения (Баку, 7 октября 1995 г.) <5>; Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Беларусь от 24.01.2006 "О порядке оказания медицинской помощи гражданам Российской Федерации в учреждениях здравоохранения Республики Беларусь и гражданам Республики Беларусь в учреждениях здравоохранения Российской Федерации" <6> и др. -------------------------------- <5> Бюллетень международных договоров. 1996. N 2. <6> Собрание законодательства РФ. 2008. N 21. Ст. 2395.

Несмотря на обострение межгосударственных отношений порой, правительствами стран - бывших союзных республик осознается, что есть проблемы в охране жизни и здоровья граждан, которые в одиночку не решить. Результатом являются соглашения, направленные на развитие сотрудничества в конкретной области здравоохранения. Таким документом является, например, Соглашение между Правительством Российской Федерации и Кабинетом Министров Украины о сотрудничестве в области предупреждения распространения заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции) (Киев, 28 января 2003 г.) <7>. В данном документе перечислены те факторы, которые приводят к сближению и сотрудничеству стран, по многим позициям находившихся в период подписания Соглашения в конфронтации: -------------------------------- <7> СПС "КонсультантПлюс".

1) заболевание, вызываемое вирусом иммунодефицита человека (далее - ВИЧ-инфекция), приобрело массовое распространение во всем мире и создает угрозу безопасности двух стран, приводит к тяжелым социально-экономическим и демографическим последствиям; 2) особая социальная значимость проблемы в условиях безвизового режима между Россией и Украиной и активных миграционных процессов; 3) необходимость применения своевременных эффективных мер комплексной профилактики ВИЧ-инфекции и принятия согласованных мер для обеспечения защиты прав и интересов населения. Отдельные государства принимают программы по развитию сотрудничества с сопредельными странами. Так, в Российской Федерации Министерством здравоохранения и социального развития намечены программы действий в рамках двустороннего сотрудничества, в т. ч. с некоторыми странами постсоветского пространства <8>, направленные на: -------------------------------- <8> URL: http:// www. minzdravsoc. ru/ ministry/ inter.

- выполнение мероприятий, предусмотренных межправительственными и межминистерскими соглашениями и совместными программами действий по вопросам здравоохранения, медицинской науки и в социально-трудовой сфере; - проведение двусторонних переговоров на высоком уровне, на уровне департаментов Министерства, заинтересованных федеральных служб и агентств по вопросам здравоохранения, медицинской науки и в социально-трудовой сфере; - реализацию совместных проектов в Москве и российских регионах, в частности по СПИД и туберкулезу, по созданию лаборатории контроля качества лекарственных препаратов и др.; - проведение совместных исследований по следующим направлениям: развитие службы скорой медицинской помощи, медицинские аспекты оказания помощи при катастрофах, стихийных и экологических бедствиях, разработка и создание фармацевтических препаратов, борьба с вирусными и другими инфекционными заболеваниями, охрана здоровья матери и ребенка, профилактика сердечно-сосудистых, онкологических и других неинфекционных заболеваний, а также по другим направлениям здравоохранения; - выполнение программ совместной деятельности по дальнейшему сближению законодательств в области здравоохранения и в социально-трудовой сфере России и Белоруссии, России и Украины. Сотрудничество между государствами - бывшими союзными республиками касается и новых сфер медицинской деятельности. Так, 19 ноября 2010 г. со стороны Российской Федерации было подписано Соглашение о сотрудничестве государств - участников Содружества Независимых Государств в создании совместимых национальных телемедицинских систем и дальнейшем их развитии и использовании <9>. В данном Соглашении под "телемедицинскими услугами" понимаются дистанционные отсроченные медицинские консультации, консультации в реальном времени, контроль физиологических параметров организма пациента, проведение диагностических и лечебных манипуляций, обмен результатами обследования пациента, прочие медицинские услуги, а также медицинские видеоконференции, телеконсилиумы, телесеминары, телелекции, осуществляемые с использованием информационно-коммуникационных технологий. -------------------------------- <9> Собрание законодательства РФ. 2010. N 49. Ст. 6538 (опубликован без приложений).

Взаимодействие государств осуществляется также в рамках деятельности региональных международных организаций: СНГ, Евразийского экономического сообщества и др. Находят свое решение и отдельные вопросы по обмену научным и практическим опытом в медицинской сфере. Таким образом, развитие сотрудничества между государствами на постсоветском пространстве идет в разных направлениях, в целом охватывая наиболее проблемные области охраны жизни и здоровья граждан. Проблемы, препятствующие более эффективному правовому взаимодействию государств на постсоветском пространстве в сфере здравоохранения, можно разделить на две категории. К первой относятся проблемы политического, экономического и социального характера. Рассматривая взаимосвязь состояния экономики в указанных странах и регионального международного сотрудничества, можно отметить следующее. Право есть наиболее адекватная форма экономических отношений. Последние могут нормально функционировать только и исключительно в правовой форме <10>. Сфера здравоохранения не является исключением. Развитие национального законодательства о здравоохранении тесно связано с состоянием экономики соответствующего государства. В нормативных правовых актах отражаются те виды медицинской деятельности, которые востребованы и возможны в экономических условиях конкретной страны. В целом законодательная база всех государств постсоветского пространства имеет сходные черты. Но сложившаяся экономическая система, целевые установки правительств этих стран приводят к различиям в содержании нормативных правовых актов. -------------------------------- <10> Теория государства и права: Учеб. для вузов / Под ред. В. М. Корельского и В. Д. Перевалова. 2-е изд. М.: Норма, 2002. С. 62.

Государственная политика в области здравоохранения в части, например, организации самой системы, видов медицинских услуг как на возмездной, так и безвозмездной основе, определения направлений и программ для финансирования и т. п. зависит от расставления приоритетов правительствами соответствующих стран <11>. Достижение поставленной цели может быть опосредовано конкретными способами и методами, которые могут не совпадать в различных странах. Это требует дополнительных усилий в координации совместных действий. -------------------------------- <11> Примером таких нормативных правовых актов, преследующих цель регулирования отношений в специфической сфере, может послужить Закон Республики Узбекистан от 25 ноября 2009 г. "О профилактике микронутриентной недостаточности среди населения" и Постановление Кабинета Министров Республики Узбекистан от 22 июля 2010 г. "О дополнительных мерах по укреплению репродуктивного здоровья матерей и детей в сельских районах Республики".

Существовавшие или возникшие в последние годы различия в социально-экономическом положении стран постсоветского пространства, в наличии или отсутствии миграционных потоков привели к появлению новых, ранее неизвестных в этом регионе, или к вспышке, казалось бы, искорененных заболеваний. В своей статье, посвященной деятельности Всемирной организации здравоохранения, А. В. Беляков констатирует: "В течение многих лет инфекционные болезни казались самой серьезной угрозой человечеству, и ВОЗ, как и ее предшественники, создавалась прежде всего для борьбы с ними. В конце XX в. была констатирована победа над такими грозными заболеваниями, как чума и оспа. Тем не менее в последние годы появились новые, еще более жестокие инфекции. Эксперты установили появление по крайней мере 29 новых и возвращение 20 прежних инфекций. В условиях глобализации инфекционные болезни остаются главной причиной смерти людей во всем мире" <12>. -------------------------------- <12> Беляков А. В. Деятельность ВОЗ в отдельных областях обеспечения права на здоровье // Медицинское право. 2009. N 3.

На эти процессы накладываются экологические проблемы, которые перестали носить региональный характер. С одной стороны, данные явления приводят к действию центростремительных сил, потому что для решения возникших проблем требуется объединение усилий ряда стран. С другой стороны, не для всех государств они будут актуальны, поэтому их разрешение будет целесообразно в рамках соглашений только двух или нескольких стран. Следует также учитывать, что не только состояние экономики, стратегические направления деятельности государства, но и сложившиеся в последние 20 лет политические режимы на постсоветском пространстве влияют на перспективы сотрудничества. Примером, когда политические разногласия активно противодействуют сотрудничеству, являются отношения между Россией и Грузией. В Копенгагене 14 сентября 1994 г. было достигнуто Соглашение о сотрудничестве между Министерством здравоохранения и медицинской промышленности Российской Федерации и Министерством здравоохранения Республики Грузия в области медицины и здравоохранения <13>. В этом Соглашении были определены направления и принципы сотрудничества: оказание первичной и специализированной медицинской помощи взрослому и детскому населению; санаторно-курортное лечение и реабилитация; подготовка научных и медицинских кадров; совместное проведение научных разработок и др. События последних лет, осложнившие взаимоотношения обеих стран, создали серьезные препятствия в реализации намеченного в вышеуказанном Соглашении. Политическое противостояние правительств стран постсоветского пространства приводит к возникновению барьеров в сотрудничестве этих стран, к невозможности надлежащим образом гражданам защитить свое право на жизнь и здоровье. -------------------------------- <13> СПС "КонсультантПлюс".

Ориентация некоторых стран постсоветского пространства на Евросоюз, США также препятствует интеграционным процессам, т. к. заставляет эти страны искать решение проблем в объединении с государствами, имеющими иной уровень экономического, социального развития. Достигнутые договоренности в сфере здравоохранения получили закрепление в ряде соглашений: Соглашении о сотрудничестве в области охраны здоровья населения (Минск, 26 июня 1992 г.) <14>, Концепции сотрудничества государств - участников Содружества Независимых Государств в области охраны здоровья населения от 18 сентября 2003 г. <15> и др. Проблема заключается в том, что данные соглашения имеют рамочный характер, т. е. декларативно заявляют об основных принципах, целях, задачах и направлениях взаимодействия государств - участников СНГ в решении проблем охраны здоровья населения, не уточняя формата сотрудничества. По сути, подписавшие подобного рода документы государства не принимают на себя конкретных обязательств по сотрудничеству в сфере здравоохранения. -------------------------------- <14> Содружество: Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. 1992. N 6. <15> СПС "КонсультантПлюс".

Нельзя не согласиться с мнением Г. М. Вельяминова о том, что "...интеграция должна быть не декларативна, а основываться на строгих правовых обязательствах. Непродуктивно и вовлечение в интеграционное объединение стран, по тем или иным причинам еще не готовых к сотрудничеству. Воля государств, действительно созревших для этого, должна четко подкрепляться юридически" <16>. -------------------------------- <16> Вельяминов Г. М. Международное экономическое право и процесс (Академический курс): Учебник. М.: Волтерс Клувер, 2004. С. 138.

Второй комплекс проблем базируется на соотношении международного, регионального международного и внутригосударственного (национального) права. Характеризуя взаимовлияние международного и национального права как естественный процесс, авторы отмечают следующее: "Принимая на себя международные обязательства, государство обязано обеспечить его фактическое выполнение на всей своей территории, всеми органами и лицами, находящимися под его юрисдикцией" <17>. -------------------------------- <17> Международное право: Учебник / Отв. ред. А. Н. Вылегжанин. М.: Высшее образование; Юрайт-Издат, 2009. С. 33.

Согласно распространенной точке зрения примат международного права означает его главенствующую роль в сопоставлении с национальными системами. Вместе с тем нельзя не признать, что у каждого государства имеются свои национальные интересы, которые объективно могут быть конкурентными. Поэтому задача заключается в том, чтобы, не нарушая международного права, поставить его в основу гармонизации разных национальных интересов государств <18>. -------------------------------- <18> Там же. С. 34.

Непростым для правоприменительной практики является вопрос о соотношении принципов международного, регионального международного права и отраслевых принципов. Сотрудничество между странами может иметь разные форматы, в т. ч. взаимодействие в рамках международных организаций. В Российской Федерации принимаются программы обеспечения сотрудничества путем участия в различных интеграционных организациях. В Министерстве здравоохранения и социального развития намечены следующие направления такого взаимодействия <19>: -------------------------------- <19> URL: http:// www. minzdravsoc. ru/ ministry/ inter.

1) в рамках сотрудничества с государствами - участниками Содружества Независимых Государств (СНГ): - завершение подготовки пакета документов к ратификации Соглашения о сотрудничестве в решении проблем ВИЧ-инфекции, Соглашения об оказании медицинской помощи гражданам государств - участников СНГ и Протокола о механизме реализации этого Соглашения в части порядка предоставления медицинских услуг; - участие российских представителей в работе Консультативного совета по труду, миграции и социальной защите населения государств - участников СНГ и совета по сотрудничеству в области здравоохранения СНГ и выполнение их решений (в 2005 г. - свыше 20); 2) в рамках Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭС) (Республика Беларусь, Республика Казахстан, Кыргызская Республика, Российская Федерация, Республика Таджикистан) ставятся задачи в основном социального характера; 3) в рамках Единого экономического пространства (ЕЭП) (Республика Беларусь, Республика Казахстан, Российская Федерация и Украина) обеспечить: - участие в разработке проекта Соглашения о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей государств - участников ЕЭП; 4) сотрудничество в рамках Союзного государства Россия - Белоруссия предполагает: - подготовку проекта Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь о порядке оказания медицинской помощи гражданам Республики Беларусь в учреждениях здравоохранения Российской Федерации и гражданам Российской Федерации в учреждениях здравоохранения Республики Беларусь. Для повышения эффективности интеграции стран постсоветского пространства в целях охраны жизни и здоровья граждан представляется недостаточным такой формат сотрудничества. На наш взгляд, следует в большей степени использовать возможности международных организаций для координации действий в области здравоохранения, тем более существование рядом комитетов иной направленности позволяет решить проблемы комплексно. Было бы также целесообразно создание региональной международной организации по типу Всемирной организации здравоохранения, целенаправленно решающей задачи охраны жизни и здоровья граждан, свободной от политических пристрастий и узконациональных интересов. Региональные международные связи необходимо выстраивать, ориентируясь прежде всего на общепризнанные принципы международного права, закрепленные в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций от 24 октября 1970 г. Основные принципы международного права, будучи императивными нормами jus cogens, очевидно, являются базовыми и отправными также и в европейском праве. Во всяком случае, в преамбуле Договора о Европейском сообществе указывается на приверженность "принципам Организации Объединенных Наций" <20>. -------------------------------- <20> Международное право: Учебник / Отв. ред. Г. В. Игнатенко и О. И. Тиунов. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2009. С. 46 - 47.

Так, еще в Конвенции о защите прав человека и основных свобод утверждалось <21>, что правительства, подписавшие Конвенцию, являющиеся членами Совета Европы, принимают во внимание Всеобщую декларацию прав человека, провозглашенную Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций 10 декабря 1948 г. -------------------------------- <21> Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 ноября 1950 г.) (с изменениями от 21 сентября 1970 г., 20 декабря 1971 г., 1 января, 6 ноября 1990 г., 11 мая 1994 г.) ETS N 005.

В этой связи, как представляется, общепризнанные принципы международного права, а также положения главных международных договоров универсального характера (прежде всего Устава ООН) должны иметь приоритет над нормами права стран СНГ и других бывших союзных республик. Включение в сферу действия норм и принципов международного права не препятствует внесению своего понимания в реализацию этих принципов на территории отдельных стран. Это прежде всего касается такого принципа, как невмешательство во внутренние дела государств. Сущность этого принципа заключается в следующем. Ни одно государство или группа государств не имеет права вмешиваться прямо или косвенно по какой бы то ни было причине во внутренние и внешние дела другого государства. Каждое государство имеет неотъемлемое право выбирать свою политическую, экономическую, социальную и культурную систему без вмешательства в какой-либо форме со стороны какого бы то ни было другого государства <22>. -------------------------------- <22> Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций от 24 октября 1970 г.

В отличие от принципов международного права в целом отраслевые принципы являются основополагающими нормами, правовой основой деятельности субъектов в определенной области регулирования <23>. -------------------------------- <23> Международное право: Учебник / Отв. ред. Г. В. Игнатенко и О. И. Тиунов. С. 131.

Создавая систему взаимодействия и сотрудничества, страны постсоветского пространства должны учитывать опыт таких интеграционно ориентированных систем, как Евросоюз. Это касается прежде всего формата участия стран - бывших союзных республик в заключаемых соглашениях, правового статуса региональных международных организаций в области здравоохранения, юридической силы принимаемых ими решений. Так как многие существующие региональные международные соглашения носят "рамочный" характер, что делает неопределенными права и обязанности участников, формы их взаимодействия, необходимо конкретизировать содержание документов, регламентирующих сотрудничество стран постсоветского пространства. Не умаляя положительной роли уже существующих интеграционных систем, государствам необходимо более рационально подходить к решению насущных задач в сфере охраны жизни и здоровья граждан, определяя наиболее оптимальные варианты сотрудничества для достижения поставленных целей. Если признать высшей ценностью жизнь и здоровье человека, то очевидно, что достичь положительного эффекта в сфере охраны этих нематериальных благ возможно только совместными усилиями. В этом случае странам постсоветского пространства следует деполитизировать сотрудничество в сфере здравоохранения, сохраняя договоренности и контакты даже при существенных политических разногласиях. Процессы глобализации приводят в числе прочего к унификации законодательства разных стран. Однако в области здравоохранения не следует стремиться к установлению тотального единообразия в правовой сфере. Преследуя цель охраны жизни и здоровья граждан, можно идти разными путями, каждый из которых дает бесценный опыт по диагностике, лечению и т. п. Межгосударственное сотрудничество во всех сферах все же не должно приводить к безоглядной унификации законодательства, игнорированию национальных интересов. Важно найти баланс между установлением общих правил для всех стран и регламентацией специфических способов и методов охраны жизни и здоровья, характерных для отдельных государств и регионов. В этих условиях актуальным является вопрос о тождественности понимания отдельных правовых категорий "здоровье", "медицинская помощь", "медицинская услуга", "лечение", "диагностика", "качество медицинской услуги" и т. п. Без решения этой проблемы нельзя добиться взаимопонимания и единой стратегии в области охраны жизни и здоровья гражданина.

Название документа