Международно-правовая практика предоставления статуса беженца

МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВАЯ ПРАКТИКА ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ СТАТУСА БЕЖЕНЦА

Н. Н. ЗИНЧЕНКО

Зинченко Н. Н., доцент кафедры конституционного и муниципального права Российского государственного торгово-экономического университета, кандидат юридических наук, магистр права Университета Осло (Норвегия).

Проблема оказания действенной помощи беженцам является одним из актуальных вопросов, стоящих перед международным сообществом на современном этапе. Многочисленные противоречия экономического, политического, национального и религиозного характера, сопровождающие развитие человеческой цивилизации, природные и техногенные катаклизмы - все это время от времени вынуждает людей покидать страну происхождения и искать убежища за ее пределами. В соответствии с определением, содержащимся в Конвенции о статусе беженцев 1951 г. (далее - Конвенция 1951 г.), беженцем является лицо, находящееся вне страны гражданской принадлежности в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений и которое не может или не желает пользоваться защитой этой страны или вернуться в нее вследствие опасений стать жертвой преследований; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства, в результате подобных событий не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений <1>. Ключевым элементом указанного определения является фраза "вполне обоснованные опасения стать жертвой преследований". В свою очередь, в данной фразе можно выделить такие компоненты, как "вполне обоснованные опасения" и "преследования". Понятие "опасения" в контексте излагаемого материала означает душевное состояние лица, ищущего убежища. Опасения ходатайствующего должны быть "вполне обоснованными". Таким образом, при рассмотрении дела, связанного с предоставлением статуса беженца, компетентными властями принимаются во внимание не только субъективные переживания просителя, но и объективная ситуация, подкрепляющая его опасения. Иными словами, понятие "вполне обоснованные опасения" содержит как субъективный, так и объективный элементы. По этой причине при определении того, действительно ли вполне обоснованные опасения имеют место, оба элемента принимаются во внимание. На практике при оценке субъективных переживаний просителя учитываются также его личностные характеристики <2>. Иногда возникает необходимость в выяснении особенностей жизненного опыта просителя, его семейного положения, а также фактов его принадлежности к политическим или религиозным организациям, каким-либо социальным группам. Нередко эти нюансы помогают определить степень подлинности опасений ходатайствующего. Затем компетентные власти, рассматривающие обращения, оценивают субъективные утверждения просителя с учетом объективной информации об обстановке в стране его происхождения. -------------------------------- <1> См.: ст. 1 (A) 2 Конвенции о статусе беженцев от 28 июля 1951 г. <2> Психологические реакции разных людей в сходных условиях могут отличаться. Одно лицо может иметь сильные политические и религиозные убеждения, пересмотр которых делает его жизнь невыносимой, другое лицо может не иметь столь сильных убеждений. См.: Руководство по процедурам и критериям определения статуса беженцев / УВКБ ООН. Женева, 1992 (далее - Руководство УВКБ ООН).

Как правило, опасения просителя считаются вполне обоснованными, если он может доказать в пределах разумного, что его продолжительное пребывание в стране происхождения стало невыносимым для него по причинам, указанным в определении, или по тем же причинам было бы невыносимым его возвращение назад <3>. -------------------------------- <3> Руководство УВКБ ООН, п. 42.

Как правило, статус беженца определяется на индивидуальной основе, однако на практике возникают случаи, когда по вынужденным обстоятельствам бегством спасаются целые группы людей, каждый из которых может индивидуально рассматриваться как беженец. В таких ситуациях возникает необходимость оказания им чрезвычайной помощи. При этом, как правило, бывает очень сложно вынести индивидуальное решение по определению статуса беженца для каждого члена такой группы. В связи с этим был найден выход в виде так называемого группового определения статуса беженца, в соответствии с которым каждый член группы рассматривается prima facie (т. е. при отсутствии очевидности обратного) как беженец. Возвращаясь к анализу ранее обозначенных терминов, следует уделить особое внимание понятию "преследование". В международных документах нет определения названного термина. Вместе с тем, исходя из содержания ст. 31 и 33 Конвенции 1951 г., можно сделать вывод о том, что угроза жизни и свободе по признаку расы, религии, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений является преследованием. На практике толкование понятия "преследование" варьируется в зависимости от индивидуальных характеристик ходатайствующего и обстоятельств каждого дела. По мнению Гая С. Гудвина-Гилла, государства пользуются широкой свободой действий, толкуя этот "фундаментальный термин", и практика не обнаруживает последовательности в его применении <4>. -------------------------------- <4> Гудвин-Гилл Г. С. Статус беженца в международном праве / Пер. с англ.; Под ред. М. И. Левиной. М.: ЮНИТИ, 1997. С. 88.

Что касается источников преследований, то они никак не определены в Конвенции 1951 г. Не существует также формального требования к наличию обязательной связи между преследованиями и органами государственной власти. Вместе с тем в Конвенции 1951 г. признается взаимосвязь между государственной защитой и опасениями преследований. В связи с этим Гай С. Гудвин-Гилл отмечает, что беженец, являющийся таковым согласно Конвенции 1951 г., по определению должен не иметь возможности или не желать пользоваться защитой государства и правительства. По мнению А. Грахла-Мадсена, преследования могут быть увязаны с "действиями или обстоятельствами, за которые несет ответственность государство (или правящая партия), т. е. ...действия, совершенные правительством (или партией) или органами, находящимися в его распоряжении, или поведение, которое правительство терпит, оставляя жертв практически без защиты со стороны государственных учреждений" <5>. -------------------------------- <5> Grahl-Madsen A. Status of Refugees. Vol. 1. Цит. по: Гудвин-Гилл Г. С. Указ. соч. С. 93.

Если же обратиться к Руководству УВКБ ООН, то в нем указывается на то, что преследования обычно относятся к действиям властей страны, хотя они могут также исходить от части населения, не уважающей порядок, установленный законами данной страны. В случае если серьезные дискриминационные или унижающие достоинство действия осуществляются местным населением и власти относятся к этому терпимо либо отказываются или неспособны обеспечить эффективную защиту, названные действия могут рассматриваться как преследования. Следует заметить, что отдельные страны, в частности некоторые страны Европейского союза, придерживаются позиции, согласно которой статус беженца следует предоставлять лицам, опасающимся преследований со стороны исключительно государственных органов власти. При этом считается, что в случаях, когда государство не способно обеспечить эффективную защиту, оно не несет ответственности за происходящие в нем беспорядки, которые, таким образом, не могут расцениваться как преследования. Одним из важных моментов при изучении обстоятельств дела, связанного с предоставлением статуса беженца, является установление причины или причин преследований в отношении обратившегося лица и принятие решения о соответствии таковых определению Конвенции 1951 г. Согласно этому определению лицо может претендовать на статус беженца в случае вполне обоснованных опасений преследований "по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений". При этом опасения преследования могут возникать на основании как одного, так и двух или нескольких названных признаков. Остановимся на кратком анализе каждого из них. Раса. В соответствии с позицией УВКБ ООН понятие "раса" должно рассматриваться в самом широком смысле, включая все виды этнических групп, именуемых расами в общепринятом значении. Нередко это связано с принадлежностью к какой-либо специфической социальной группе общего происхождения, образующей меньшинство среди данного населения. Дискриминация по признаку расы подвергнута всемирному осуждению как одно из грубейших нарушений прав человека. В связи с этим расовая дискриминация представляет собой важный элемент в установлении факта наличия преследований. Напомним, что расовой дискриминацией, согласно Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г., является "любое различие, исключение, ограничение или предпочтение, основанное на признаках расы, цвета кожи, родового, национального или этнического происхождения, имеющие целью или следствием уничтожение или умаление признания, использования или осуществления на равных началах прав человека и основных свобод в политической, экономической, социальной, культурной или любых других областях общественной жизни" <6>. -------------------------------- <6> Ст. 1 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г.

Позицию УВКБ ООН в отношении широкого толкования понятия "раса" разделяют некоторые западные ученые. Например, Гай С. Гудвин-Гилл отмечает, что при определении расы как причины дискриминации следует учитывать процитированное выше положение Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г., которое объявляет такой практикой, в частности, различение, проводимое по признакам "расы, цвета кожи, родового, национального или этнического происхождения". При этом ученый считает, что подобное "широкое" толкование может считаться приемлемым и для целей Конвенции 1951 г. <7>. -------------------------------- <7> См.: Гудвин-Гилл Г. С. Указ. соч. С. 60.

Вероисповедание. С давних времен последователи той или иной веры подвергались преследованиям. Право на свободу мысли, совести и религии представляет собой одну из основных духовных потребностей человека. Оно дает возможность поступать согласно собственной совести, выносить независимые суждения и исповедовать свободно избранную религию. Названное право, первоначально провозглашенное во Всеобщей декларации прав человека 1948 г., в дальнейшем получило закрепление в Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 г. В соответствии со ст. 18 Международного пакта каждый человек имеет право на свободу мысли, совести и религии, которое включает свободу иметь или принимать религию либо убеждения по своему выбору и свободу исповедовать свою религию или убеждения. Более того, никто не должен подвергаться принуждению, умаляющему его свободу иметь или принимать религию или убеждения по своему выбору. При установлении факта преследований по признаку вероисповедания следует учитывать, что такие преследования могут принимать различные формы, например в виде запрета участвовать в религиозных общинах, исповедовать религию тайно или публично, отправлять религиозные обряды или же в виде принятия серьезных дискриминационных мер по отношению к лицам, исповедующим свою религию или принадлежащим к определенной религиозной общине <8>. -------------------------------- <8> См.: Руководство УВКБ ООН, п. 72.

Гражданство. В английском варианте определения термина "беженец" одна из причин преследований определена словом nationality, которое имеет несколько значений. Среди этих значений можно выделить такие, как национальность, национальная принадлежность, а также гражданство и подданство <9>. -------------------------------- <9> См.: Новый большой англо-русский словарь / Под общ. ред. Ю. Д. Апресяна. М., 1993. Т. 2. С. 498.

Зарубежные ученые придерживаются разных подходов к оценке преследований по признаку гражданства. Так, Гай С. Гудвин-Гилл считает, что упоминание о преследованиях по причине гражданства выглядит несколько странно, поскольку преследование государством собственных граждан "за их принадлежность к этому политическому сообществу абсурдно" <10>. Лица же, имеющие гражданство другого государства, при нормальных обстоятельствах должны иметь право на его защиту и, таким образом, не подпадают под определение беженцев. -------------------------------- <10> См.: Гудвин-Гилл Г. С. Указ. соч. С. 62.

По мнению А. Грахла-Мадсена, под преследованием по признаку гражданства понимаются также преследования по признаку отсутствия гражданства, т. е. именно в силу отсутствия такового <11>. -------------------------------- <11> Grahl-Madsen A. Status of Refugees. Vol. 1. Цит. по: Гудвин-Гилл Г. С. Указ. соч. С. 63.

Если же обратиться к Руководству УВКБ ООН, то в нем делается акцент на преследования по признаку "национальности", нежели "гражданства". Так, в п. 74 Руководства УВКБ ООН говорится о том, что понятие "национальность" не должно пониматься только как "гражданство". Оно включает в себя принадлежность к этнической или языковой группе и может иногда совпадать с понятием "раса". Преследования по национальному признаку могут проявляться во враждебном отношении и действиях, направленных против национального (этнического, языкового) меньшинства. При определенных обстоятельствах факт принадлежности к такому меньшинству может сам по себе служить основанием для опасений преследования. Принадлежность к определенной социальной группе. Если обратиться к определению понятия "беженец", содержащемуся в Уставе УВКБ ООН 1950 г., то в нем обозначены преследования "по признаку расы, вероисповедания, гражданства или политических убеждений". Принадлежность к определенной социальной группе как причина преследований в названном определении не зафиксирована. В процессе подготовки текста Конвенции 1951 г., на Конференции, созванной Организацией Объединенных Наций, представитель Швеции г-н Петрен заявил, что на практике имеют место случаи преследований лиц в силу их принадлежности к определенным социальным группам. В связи с этим делегат предложил указать в определении Конвенции и эту причину преследований, что и было сделано. Что же понимается под термином "определенная социальная группа"? Абстрагируемся от Конвенции 1951 г. и обратимся к мнению социологов. Отечественные социологи характеризуют социальную группу как группу, все члены которой объединены общей деятельностью и находятся в личном общении друг с другом <12>. -------------------------------- <12> См.: Социологическая энциклопедия / Под общ. ред. А. Н. Данилова. Минск, 2003. С. 71 - 72.

Отдельные западные социологи относят к социальной группе коллектив или множество индивидов, объединенных неформальными или формальными критериями членства. По их мнению, социальная группа существует тогда, когда ее члены вовлечены в социальные интеракции, включающие взаимные роли и связи <13>. Как видим, в предлагаемых социологами определениях социальной группы делается акцент на такие связующие элементы, как: "общая деятельность", "личное общение", "социальные интеракции". -------------------------------- <13> См., напр.: Большой толковый социологический словарь / Под ред. Д. Джери. М.: Вече-АСТ, 1999. Т. 1. С. 147 - 148.

При рассмотрении дел, связанных с предоставлением статуса беженца, термин "определенная социальная группа" интерпретируется несколько иначе. Так, согласно позиции УВКБ ООН, определенная социальная группа обычно включает в себя лиц одинакового происхождения, привычек и социального статуса <14>. -------------------------------- <14> См.: Руководство УВКБ ООН, п. 77.

По мнению Гая С. Гудвина-Гилла, исчерпывающее определение анализируемому термину дать довольно сложно. На практике встречались весьма оригинальные подходы к толкованию понятия "определенная социальная группа". Так, Иммиграционная апелляционная коллегия США при рассмотрении дела Acosta, Int. Dec. No. 2986(1985) заявила, что "социальная группа" отражает общую, неизменную характеристику, т. е. такую, изменить которую отдельное лицо не властно либо которая столь значима для личной индивидуальности или сознания, что нельзя требовать ее изменения. К таким характеристикам могут относиться, например, пол, класс, родство или даже общий прошлый опыт. Вместе с тем, с точки зрения названного ученого, под "социальной группой" можно подразумевать людей, "которые имеют некоторые общие черты или находятся в особенных отношениях, либо совокупность людей со сходными классовыми или родственными отношениями". При этом рекомендуется, определяя ту или иную группу людей как "социальную группу" по смыслу Конвенции 1951 г., обращать внимание на наличие таких "связующих и объединяющих факторов", как этническое, культурное и языковое происхождение, образование, семейное положение, экономическая деятельность, общие ценности и взгляды. Кроме того, при рассмотрении конкретного дела также следует учитывать отношение к выделяемой социальной группе со стороны других групп того же общества, в частности органов государственной власти. Политические убеждения. Право каждого человека на свободу убеждений и свободное выражение их получило закрепление во многих международных документах как универсального, так и регионального уровня. Таковыми являются, в частности, Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г., Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека 1995 г. Лицо, преследуемое органами государственной власти за его убеждения, представляющие реальную или предполагаемую угрозу для соответствующего государства, определяется как "политический беженец" <15>. -------------------------------- <15> См.: Гудвин-Гилл Г. С. Указ. соч. С. 67.

Наличие иных политических убеждений, отличных от тех, которые разделяются правительством, само по себе не является достаточным доказательством обоснованных опасений преследований. Ходатайствуя о предоставлении статуса беженца вследствие преследований за политические убеждения, проситель должен доказать, что он является носителем убеждений, неприемлемых для властей, поскольку критикует их политику и методы ее реализации. При этом требуется подтверждение того, что эти взгляды известны властям или приписываются ими ходатайствующему. Иными словами, наличие преследований за политические убеждения предполагает, что проситель имеет убеждения, которые либо были выражены, либо привлекли внимание властей. Вместе с тем бывают ситуации, когда ходатайствующий не выражал своих убеждений, однако твердость его идейной позиции позволяет предположить, что эти убеждения рано или поздно будут выражены, вследствие чего он вступит в конфликт с властями. В такой ситуации проситель может рассматриваться как лицо, испытывающее опасения преследований за политические убеждения. В случаях, когда лицо является жертвой преследований или наказания за политические правонарушения, следует определить, преследуется ли оно за политические убеждения или за вызванные этими убеждениями поступки. Если преследование является следствием наказуемого акта, совершенного по политическим мотивам, и предполагаемое наказание соответствует основному закону данной страны, то опасения в отношении такого преследования не являются основанием для предоставления статуса беженца. Однако преследование за правонарушение может быть предлогом для наказания лица за его политические убеждения. Если имеются предпосылки к тому, что политический правонарушитель подвергнется чрезмерному или произвольному наказанию за совершенное правонарушение, то такое наказание может рассматриваться как преследование <16>. -------------------------------- <16> См.: Руководство УВКБ ООН, п. 84, 85.

Итак, в завершение проведенного анализа основных терминов, содержащихся в ст. 1 (A) 2 Конвенции 1951 г., следует еще раз подчеркнуть, что эти термины являются элементами, формирующими критерий того, может ли проситель считаться беженцем по смыслу Конвенции или нет. Безусловно, при рассмотрении конкретных дел возникает немало трудностей, связанных с интерпретацией того или иного термина. В связи с этим следует уделять особое внимание изучению и осмыслению международно-правовой практики предоставления статуса беженца, в частности соответствующей практики УВКБ ООН.

Название документа