Вопросы организационно-правового регулирования управления миграционной политикой в кризисных ситуациях (опыт ЕС)

(Трыканова С. А.)

("Миграционное право", 2011, N 3)

Текст документа

ВОПРОСЫ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ УПРАВЛЕНИЯ

МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКОЙ В КРИЗИСНЫХ СИТУАЦИЯХ (ОПЫТ ЕС)

С. А. ТРЫКАНОВА

Трыканова С. А., доцент кафедры конституционного и муниципального права факультета юриспруденции и политологии РГУ имени С. А. Есенина, кандидат исторических наук.

Анализ последних событий в Европе показывает, что на современном этапе миграционная политика ЕС нуждается в антикризисном управлении. Небывалый поток беженцев, обрушившийся на Средиземноморье в связи с событиями в Тунисе и Ливии, стал серьезным испытанием функционирования сложившихся моделей и подходов к управлению миграционными потоками в Европе. По данным ЕС, с начала операции "Гермес" 20 февраля 2011 г. более 25 тыс. человек прибыли в европейский регион, в основном в Италию и Мальту. Всего, спасаясь от насилия, территорию Ливии покинули 650 тыс. человек.

В настоящее время в Европе можно выделить четыре модели миграционной политики.

Имперская модель предполагает, что все члены нации являются объектами единой власти или единого правителя. Ни одно из современных либеральных государств не относится к этому типу, за исключением, возможно, Великобритании, которая до принятия Национального акта 1981 г. формально руководствовалась данным принципом. Российская, Австро-Венгерская и Оттоманская империи - исторические представители этого типа.

Этническая модель национальную принадлежность основывает на общности исторических корней или общности судьбы, проявляющейся в едином языке, культуре и в принадлежности к единой этнической общности. По определению этот тип исключает иммигрантов с самобытной культурой и иными родовыми корнями из числа полноправных членов нации. Германия, по крайней мере до последнего времени, была самым характерным представителем этого типа. Это проявлялось в отказе немцев наделять гражданским статусом тех, кто не имел хотя бы одного родителя с немецким происхождением ("закон крови", или "закон происхождения", определял подобного рода политику). Принятие в гражданство предполагало здесь абсолютную ассимиляцию, не допускающую никаких уступок. И тем не менее большое количество иммигрантов получило статус граждан прямо во время пересечения немецкой границы. Это так называемые Aussiedler, потомки немецких переселенцев, отправившихся в свое время на восток Европы в поисках счастья. Отношение к ним немецких властей особенно ярко иллюстрирует важность "закона происхождения" в этой стране.

Республиканская модель определяет статус преимущественно принадлежностью к политическому сообществу. Переселенцы становятся полноправными гражданами страны, если они принимают ее политические установления. К гражданству здесь относятся как к предпосылке, способствующей интеграции в сообщество, а не как к результату этого процесса (как это происходит в этнической модели). С некоторыми оговорками к этому типу можно отнести, прежде всего, Францию. Республиканский принцип наиболее заметно отражен в "законе почвы", который дарует гражданство любому младенцу, родившемуся на французской земле. Благодаря этому же закону иммигранты иностранного происхождения могут получить гражданство относительно легко.

Подобная политика основана на убеждении о том, что французская национальная культура обладает безграничными способностями ассимилировать мигрантов. Под ассимиляцией подразумевается ситуация, когда иностранное происхождение граждан невозможно определить, разве только по каким-либо антропологическим признакам или по фамилии, и эти граждане не должны причислять себя к каким-либо этнонациональным сообществам за пределами страны проживания. Именно поэтому во Франции долгое время отсутствовала какая-либо политика по отношению к меньшинствам, как, собственно, и правам меньшинств. Однако события последних лет показали, что у данной модели существуют существенные сложности.

Мультикультурная модель основана на идее о том, что культурные различия внутри обществ - допустимое явление. Иммигранты здесь являются полноправными пользователями системы образования, участниками рынка труда и жилья, а также полноправными участниками демократического процесса принятия решений. Для этой модели приоритетной задачей является достижение равенства перед законом, и здесь практически все средства хороши. Во многом это обеспечивается с помощью несложных законов о гражданстве, но государства, придерживающиеся этой модели, могут и непосредственно уравнивать приезжих иностранцев и местное население в политических и гражданских правах.

В Нидерландах, например, наделяют местным избирательным правом неевропейских граждан, которые легально проживают в стране более пяти лет. Однако право голосовать и выставлять себя в качестве кандидата на национальных выборах остается все-таки исключительной привилегией граждан этой страны. Здесь проводится, кроме того, конкретная политика, нацеленная на интеграцию иммигрантов и их детей, где под интеграцией понимается обеспечение равного доступа к ресурсной и институциональной системе.

Эта политика не имеет ничего общего с ассимиляцией, напротив, создаются все условия для институционализации иммигрантской культуры и религии. Эту политику и можно назвать политикой интеграции (состояние интеграции можно определить как ситуацию, когда иммигранты и их потомки занимают в обществе те же позиции, что и коренное гражданское население, учитывая такие параметры сравнения, как возраст, пол, уровень образования и т. п.). В реформировании нуждаются не только сложившиеся национальные модели управления миграционной политикой, но и общий наднациональный подход к управлению вопросами миграции в ЕС. Весной 2011 г. Евросоюз выступил с инициативой восстановить приграничный контроль в Шенгенской зоне в случае миграционного кризиса. Свои ограничительные планы представители Еврокомиссии закрепили в специальном Послании, определяющем общую миграционную политику и предоставление убежища в странах-участницах. В настоящий момент в соответствии с Шенгенским кодексом возможно временное восстановление контроля на границах. Специалисты в области права Европейского союза отмечают, что согласно шенгенским соглашениям контроль может быть введен в чрезвычайных ситуациях сроком на один месяц. Этот срок может быть продлен при условии согласия Еврокомиссии. Между тем меры, предлагаемые в Послании, весьма радикальны. Так, планируется разработка общеевропейской системы предоставления убежища к 2012 г. Кроме того, будет усилен контроль в Шенгенской зоне для решения проблемы нелегальной миграции, чтобы каждое государство - член ЕС эффективно контролировало свои внешние границы и укрепляло доверие к миграционной политике в Европе. Таким образом, антикризисное управление миграционной политикой ЕС требует комплексного и взвешенного подхода с учетом интересов всех заинтересованных сторон.

Название документа