Европейская социальная хартия (пересмотренная) 1996 г. и обязательства России по ее выполнению

ЕВРОПЕЙСКАЯ СОЦИАЛЬНАЯ ХАРТИЯ (ПЕРЕСМОТРЕННАЯ) 1996 Г. И ОБЯЗАТЕЛЬСТВА РОССИИ ПО ЕЕ ВЫПОЛНЕНИЮ <*>

Е. Е. МАЧУЛЬСКАЯ

Мачульская Елена Евгеньевна, профессор кафедры трудового права юридического факультета Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова, член Комитета по социальным правам Совета Европы, доктор юридических наук.

В статье рассматриваются обязательства России по Европейской социальной хартии (пересмотренной) 1996 г., приводятся толкования различных статей ЕСХ, сформулированные в решениях Комитета по социальным правам Совета Европы.

Ключевые слова: Европейская социальная хартия, дискриминация в сфере труда, принудительный труд.

The article considers obligations of the Russian Federation under the European Social Charter (revised) 1996, contains interpretations of article 1 made by the European Committee of Social Rights.

Key words: European Social Charter (revised) 1996, discrimination, forced labour.

Третьего июня 2009 г. Федеральным законом N 101-ФЗ Российская Федерация ратифицировала Европейскую социальную хартию (пересмотренную) 1996 г. (ЕСХ). Свой первый доклад о выполнении принятых на себя обязательств она должна представить в Комитет по социальным правам Совета Европы (СЕ) к 31 октября 2011 г. Копии доклада направляются национальным организациям профсоюзов и работодателей. Комитет по социальным правам дает юридическую оценку того, насколько национальное законодательство и практика его реализации соответствуют ЕСХ и Дополнительному протоколу к ней 1988 г. В качестве законодательства Комитет рассматривает все источники права, признаваемые правовой системой страны, - нормативные правовые акты, коллективные договоры и иные социально-партнерские соглашения, судебные и административные прецеденты. К мерам, способствующим реализации законодательства, относятся правительственные программы и планы, а степень фактической реализации определяется на основе показателей статистики. Комитет анализирует статистические данные, представляемые не только правительством страны, но и различными международными и неправительственными организациями. Особое значение имеют документы ООН, Международной организации труда (МОТ), Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ), Международной организации миграции (МОМ), Европейского союза, решения Европейского суда по правам человека и др. Если Комитет придет к выводу, что национальное законодательство и практика не соответствуют ЕСХ, а государство не предпримет необходимых мер для ее исправления, то материалы передаются в Правительственный комитет, а затем в Комитет министров СЕ для принятия резолюции и рекомендаций в отношении такого государства. Для удобства осуществления контрольных функций положения ЕСХ объединены в четыре группы: - трудоустройство, обучение и равные возможности (ст. ст. 1, 9, 10, 15, 18, 20, 24, 25); - здравоохранение, социальное страхование и социальная защита (ст. ст. 3, 11, 12, 13, 14, 23, 30); - трудовые права (ст. ст. 2, 4, 5, 6, 21, 22, 26, 28, 29); - дети, семья, мигранты (ст. ст. 7, 8, 16, 17, 19, 27, 31). Первый отчет России будет посвящен первой группе норм. Из входящих в нее статей Россия не ратифицировала полностью только ст. 25, устанавливающую право работников на защиту своих претензий в случае неплатежеспособности работодателя. Кроме того, в ст. 15, закрепляющей право инвалидов на независимость, социальную интеграцию и участие в жизни общества, не ратифицирован параграф 3, а в ст. 19, касающейся мигрантов, - параграфы 1 - 3. Для того чтобы адекватно понимать содержание ЕСХ и оценить ситуацию в России, необходимо учитывать практику толкования указанных статей, выработанную Комитетом по социальным правам за многолетний период его деятельности. Статья 1 ЕСХ гласит: "В целях обеспечения эффективного осуществления права на труд Стороны обязуются: - признать одной из своих первоочередных целей и обязанностей достижение и поддержание как можно более высокого и стабильного уровня занятости в целях достижения полной занятости; - обеспечить эффективную защиту права работников зарабатывать себе на жизнь свободно выбираемым трудом; - создать или развивать для всех работников бесплатные службы по трудоустройству; - обеспечить или содействовать развитию соответствующей профессиональной ориентации, профессиональной подготовки и переподготовки". При рассмотрении первого параграфа во внимание принимается общая экономическая ситуация в стране, рост валового внутреннего продукта (ВВП), уровень инфляции и безработицы, сложившиеся модели занятости - неполная, временная занятость и др. Учитывается наличие утвержденных государственных программ содействия занятости и специальные меры, адресованные социально уязвимым группам населения (молодежи, лицам с семейными обязанностями, с физическими и умственными недостатками, длительно безработным и др.). К статистическим показателям их выполнения относятся: общий объем средств, выделенных на осуществление государственных программ содействия занятости и трудоустройству, средняя продолжительность периода безработицы, количество безработных, прошедших профессиональное обучение, переобучение, повышение квалификации, участников общественных и других субсидируемых работ. В качестве примера можно привести решение Комитета 2004 г. в отношении Болгарии. В соответствии с докладом Правительства Болгарии в 2002 г. количество зарегистрированных безработных составляло 16,3% от общего количества лиц трудоспособного возраста, среди которых 65,4% являлись длительно безработными, а на создание новых рабочих мест расходовалось 0,35% от ВВП, что значительно ниже европейских стандартов. В 2001 г. было трудоустроено 106789 человек, тогда как общее число безработных достигало 684 тыс. человек. Исходя из приведенных в докладе Правительства Болгарии статистических данных, Комитет пришел к заключению, что ситуация в стране не соответствует параграфу 1 ст. 1 ЕСХ по следующим причинам: - высокий общий уровень безработицы; - высокая численность длительно безработных граждан; - недостаточное финансирование программы создания новых рабочих мест <1>. -------------------------------- <1> Conclusions 2004, Bulgaria, p. 12. Digest of the Case Law of the European Committee of Social Rights. Strasbourg. 2008. P. 187 - 188.

При принятии решения за основу берутся относительные статистические показатели, преобладающие в странах - членах СЕ. Параграф 2 ст. 1 ЕСХ в толковании Комитета по социальным правам касается трех основных вопросов: - запрета всех форм дискриминации; - запрета принудительного или обязательного труда; - запрета любых практик, служащих препятствием для реализации права на труд по свободно избранной специальности. Общий запрет дискриминации содержится в ст. Е и распространяется на все права, установленные ЕСХ. Статья 1 рассматривается во взаимосвязи со ст. 20 ЕСХ, закрепляющей право на равные возможности и равное обращение в сфере занятости и профессиональной деятельности без дискриминации по признаку пола, и со ст. 15, посвященной трудоустройству и занятости инвалидов. Национальное законодательство должно устанавливать запрет как прямой, так и косвенной дискриминации в трудовых отношениях. В толковании Комитета прямой дискриминацией признается "разница в отношении к лицам в сравнимой ситуации, если она не связана с достижением законной цели, не базируется на объективных и обоснованных основаниях или непропорциональна преследуемой цели" <2>. Именно сравнение, по мнению международных экспертов, является основным способом доказывания дискриминации. Так, чтобы доказать дискриминацию в оплате труда, работник должен сравнить себя с другими работниками, выполняющими такую же работу, но получающими более высокое вознаграждение. Такое сравнение будет законным, если работники находятся в аналогичных ситуациях, но отношение к ним различно. -------------------------------- <2> Национальный синдикат туристических агентов против Франции. Иск N 6/1999. Решение от 10.10.2000, параграфы 24 - 25.

Кроме того, в международном трудовом праве под дискриминацией понимается не только ограничение прав или предоставление дополнительных прав, но и создание более благоприятных возможностей для определенных групп работников (при трудоустройстве, повышении квалификации, продвижении по работе и т. п.). Косвенная дискриминация имеет место в случаях, когда меры, формально применяемые по отношению ко всем, оказывают непропорциональное воздействие на лиц определенного пола, вероисповедания, национальности, политических взглядов и т. п. Например, требование об обязательном знании национального языка при приеме на работу может фактически дискриминировать лиц определенной национальности; требование прохождения обязательного предварительного медицинского осмотра и сдачи анализов на практике может ограничивать права лиц, страдающих определенными заболеваниями (ВИЧ-инфицированных и др.). Попытаемся определить, насколько российское законодательство и практика соответствуют параграфу 2 ст. 1 ЕСХ. Общий запрет дискриминации в трудовых отношениях содержится в ст. 3 ТК РФ. Этот основополагающий принцип российского трудового права конкретизируется в ст. 64 ТК РФ, устанавливающей запрет прямой и косвенной дискриминации при приеме на работу. Формулировка ст. 132 ТК РФ, запрещающей "какую бы то ни было дискриминацию при установлении и изменении условий оплаты труда", также дает основания считать, что в ней подразумевается и косвенная дискриминация. Согласно ТК РФ при приеме на работу основным критерием для разграничения между дискриминацией и правомерными действиями работодателя являются "деловые качества работника". Не считаются дискриминацией различия, исключения, предпочтения: - обусловленные характером трудовой деятельности и установленные федеральным законом; - связанные с особой заботой государства о лицах, нуждающихся в повышенной социальной и правовой защите (инвалидах, несовершеннолетних и др.). О том, насколько фактическая ситуация в стране в сфере труда соответствует Конституции РФ, международным нормам и национальному законодательству, наглядно свидетельствуют материалы исследований, проводимых неправительственными организациями. Так, Центр социально-трудовых прав в 2007 - 2008 гг. провел комплексное исследование по проекту "Дискриминация в сфере труда: практическая помощь пострадавшим и разработка механизмов защиты". В ходе его были проанализированы объявления о найме на работу в трех городах - Москве, Самаре и Кемерово и выявлены следующие факты: в 29% случаев работодатель сформулировал свои предпочтения по полу работников; в 43% случаев были определены приоритеты возраста для кандидата, 53% вакансий имели ограничения по возрасту и по полу, 8% - по месту проживания. В Москве требования к гражданству встречались в 21% случаев <3>. -------------------------------- <3> Гвоздицких А. Дискриминация в сфере труда. URL: http://www. hrights. ru/.

В целях борьбы с дискриминацией при приеме на работу в 2010 г. в Государственную Думу был внесен законопроект, запрещающий предъявлять к потенциальным работникам требования по полу, возрасту, национальности, гражданству, в том числе и в объявлениях о наличии вакансий. Нарушителей, включая средства массовой информации, предлагалось штрафовать в размере от 2 тыс. до 50 тыс. руб. Однако указанный законопроект до сих пор не принят. Российская судебная практика по искам о компенсациях в связи с отказом в приеме на работу по дискриминационным основаниям базируется на п. 10 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 17.03.2004 N 2 <4>. В нем говорится о равных возможностях при заключении трудового договора без какой-либо дискриминации, т. е. какого бы то ни было прямого или косвенного ограничения прав или установления преимуществ в зависимости от пола, расы, цвета кожи и других обстоятельств, не связанных с деловыми качествами работников. -------------------------------- <4> Бюллетень Верховного Суда. 2004. N 6.

Вместе с тем указывается, что ТК РФ не содержит норм, обязывающих работодателя заполнять вакантные должности или работы немедленно по мере их возникновения. Работодатель в целях эффективной экономической деятельности самостоятельно, под свою ответственность принимает необходимые кадровые решения (подбор, расстановка, увольнение персонала), поэтому заключение трудового договора с конкретным лицом, ищущим работу, является правом, а не обязанностью работодателя. К сожалению, в судебной практике право работодателя на подбор кадров абсолютизируется, а позиция Верховного Суда РФ искажается, что приводит к принятию судебных решений, вызывающих недоумение. Так, служба занятости г. Воронежа выдала обратившемуся мужчине направление на работу на должность главного бухгалтера. В приеме на работу ему отказано, поскольку в "бухгалтерии работают только женщины". Суд первой инстанции отказал ему в удовлетворении исковых требований полностью, так как прием на работу главным бухгалтером женщины в возрасте 35 лет "отвечает интересам эффективной организации деятельности бухгалтерии предприятия, и считает данные доводы заслуживающими внимания". Суд апелляционной инстанции отменил решение суда первой инстанции. Вместе с тем в постановлении суда апелляционной инстанции указано: "Из материалов дела и в ходе судебного разбирательства установлено, что работодатель желал видеть на должности главного бухгалтера своей организации женщину в возрасте до 35 лет, что подтверждается его заявками в Центр занятости населения. Данное обстоятельство нельзя расценивать как дискриминацию всех мужчин, в том числе и истца, по половому признаку. Установление данных требований к своему будущему работнику продиктовано исключительно интересами работодателя, что... является его правом" <5>. -------------------------------- <5> Гвоздицких А. Указ. соч.

Аналогичное дело рассматривалось в г. Казани, но иск мужчины, пытавшегося трудоустроиться главным бухгалтером в производственное объединение "Сельский хлеб", сразу был удовлетворен. Ему была назначена компенсация морального вреда в размере 1000 руб. за необоснованный отказ в приеме на работу <6>. -------------------------------- <6> Сенников Н. М. Отказ в приеме на работу: уроки судебной практики // Трудовое право. 2009. N 5.

Имеются судебные решения по делам, связанным с дискриминацией при установлении и изменении условий оплаты труда <7>. Однако в нормативных документах по ведению судебной статистики отсутствует строка, обязывающая суды вести отдельный учет споров, касающихся дискриминации, поэтому количественная оценка нарушений принципа запрета дискриминации в трудовых отношениях вызывает затруднения. -------------------------------- <7> Определение Верховного Суда РФ от 22.12.2010 N 69-Г10-14; Определение Верховного Суда РФ от 14.10.2005 N 5-В05-120.

В толковании Комитета по социальным правам национальные правовые системы должны предусматривать следующее: - право на отмену, аннулирование, объявление недействительными дискриминационных положений в любых источниках права и трудовых договорах; - запрет на увольнение работника, подавшего иск на работодателя или обратившегося в правоохранительные органы с жалобой на работодателя; - эффективную защиту жертв дискриминации путем восстановления их прав и выплаты компенсаций. Не допускается установление верхних пределов размеров таких компенсаций; - адекватную ответственность работодателей, нарушивших принцип запрета дискриминации. Любые ограничения трудовых прав иностранцев, получивших разрешение на работу, могут устанавливаться только в целях защиты государственных интересов, национальной безопасности, здоровья населения или общественной нравственности (ст. G ЕСХ). Так, в заключении по докладу Латвии 2006 г. указывалось, что ограничения трудовых прав бывших служащих органов безопасности СССР (НКВД, НКГБ, МГБ, КГБ) были чрезмерно широкими, не обусловленными исключительно интересами национальной безопасности <8>. -------------------------------- <8> Conclusions 2006. Lithuania. P. 488.

Дискриминируемые группы работников должны иметь право на подачу в суд коллективного иска. Принудительный (обязательный) труд - это выполнение работы под угрозой применения какого-либо наказания или выполняемый недобровольно. Принцип запрета принудительного труда закреплен в ст. 37 Конституции РФ и в ст. 4 ТК РФ. Однако в ст. 4 ТК РФ не упоминается второй признак принудительного труда - недобровольный (вынужденный) характер труда, что на практике приводит к существенной недооценке масштабов распространения принудительного труда в России. В частности, принудительный труд может проявляться в виде необоснованного расширения трудовых функций и видов работ без соответствующей оплаты и письменного согласия работника, привлечения к сверхурочной работе без письменного согласия работника, введения необоснованных мер дисциплинарной ответственности и др. Указанные нарушения трудовых прав работника вообще не рассматриваются в аспекте принудительного труда. Эксперты МОТ отмечают, что "принудительный труд нельзя просто приравнять к низкой заработной плате или плохим условиям труда. Это понятие не охватывает также ситуации чистой экономической необходимости, когда работник считает, что он не может покинуть рабочее место из-за реального или мнимого отсутствия альтернативной занятости" <9>. -------------------------------- <9> Глобальный альянс против принудительного труда: Международная конференция труда. 93-я сессия. 2005 г. Доклад I (B); Международное бюро труда. Женева. С. 5. URL: http://www. ilo. org/declaration.

В Глобальном докладе МОТ 2001 г. "Положить конец принудительному труду" <10> выделены восемь форм принудительного труда: -------------------------------- <10> Там же.

- рабство и похищение; - принудительное участие в общественных работах; - принудительный труд в сельском хозяйстве и отдаленных районах (насильственные системы найма/вербовки); - принудительный труд домашней прислуги; - долговая кабала; - принудительный труд в армии; - принудительный труд как результат торговли людьми; - труд заключенных (в том числе в целях реабилитации). В 2003 г. Россия внесла в УК две новые статьи - 127.1 (торговля людьми) и 127.2 (использование рабского труда). Под торговлей людьми понимается купля-продажа человека либо его вербовка, перевозка, передача, укрывательство или получение с целью его эксплуатации. Эксплуатация представляет собой "использование занятия проституцией другими лицами и иные формы сексуальной эксплуатации, рабский труд (услуги), подневольное состояние, а равно изъятие его органов или тканей". Указанные действия с учетом тяжести последствий наказываются лишением свободы на срок до 15 лет. Использование труда человека, в отношении которого осуществляются полномочия, присущие праву собственности, в случае если лицо по независящим от него причинам не может отказаться от выполнения работ (услуг), наказывается лишением свободы на срок до 15 лет. За период с 2004 по 2008 г. по указанным статьям в России было зарегистрировано 436 преступлений и выявлены 263 лица, их совершившие <11>. Что же касается ст. 127.2 УК РФ, то с момента ее введения до 2008 г. в производстве следователей органов внутренних дел находилось всего 6 уголовных дел. Из них 3 было направлено в суд, 2 - переданы для дальнейшего расследования в органы прокуратуры, а 1 - прекращено <12>. -------------------------------- <11> Ф. 1-Г ГИАЦ МВД России за 2004 - 2008 гг. <12> Пресс-релиз СК при МВД России к брифингу на тему "Противодействие торговле людьми на современном этапе". 2008. 20 мая.

Международная организация миграции (МОМ) приводит более высокие цифры. По данным МОМ, за период с 2002 по 2006 г. на территории РФ была выявлена 1331 жертва торговли людьми. Из них 50% подвергались трудовой эксплуатации <13>. -------------------------------- <13> Отчет МОМ "Оказание помощи пострадавшим от торговли людьми". М., 2009.

Не относится к принудительному труду военная и альтернативная гражданская служба, работа в местах отбывания наказания по приговору суда, работа, обусловленная введением военного или чрезвычайного положения, ликвидацией стихийного бедствия и в других случаях, угрожающих жизни и здоровью всего населения или его части. В процессе осуществления контрольных функций Комитет рассматривал в качестве нарушений параграфа 2 ст. 1 следующие случаи, касающиеся военной и альтернативной гражданской службы. Отказ военнослужащему, прошедшему государственную подготовку, в досрочном (до истечения 25 лет) увольнении со службы. Недопустимо ставить возможность увольнения с военной службы и требованием частичного возмещения стоимости обучения <14>. -------------------------------- <14> Conclusions 2004. Ireland. P. 260.

Что касается альтернативной гражданской службы, то, по мнению Комитета, она не должна превышать продолжительность военной службы более чем в 1,5 раза. В Эстонии продолжительность альтернативной гражданской службы составляла 16 месяцев, тогда как срок военной службы - от 8 до 11 месяцев. Указанная норма эстонского законодательства была признана противоречащей ЕСХ <15>. -------------------------------- <15> Conclusions 2006. Estonia. P. 178.

Российское законодательство полностью соответствует этому требованию. В соответствии с Федеральным законом от 25.07.2002 N 113-ФЗ "Об альтернативной гражданской службе" ее срок с 01.01.2008 составляет 18 месяцев, т. е. 1,5 раза срочной военной службы по Федеральному закону от 28.03.1998 N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" (ред. от 28.12.2010). При толковании ЕСХ Комитет по социальным правам ориентируется на решения Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ). В связи с этим представляет интерес решение ЕСПЧ по делу "Николенко Л. Н. против Российской Федерации" <16>. Истица утверждала, что она была вынуждена продолжать службу в Вооруженных Силах против своей воли, чтобы получить жилье, обещанное непосредственным начальником. ЕСЧП отказал ей в удовлетворении исковых требований, мотивировав тем, что она добровольно поступила на военную службу и предпочла ее продолжить в целях получения жилья. Поэтому ее служба не может расцениваться как принудительный труд. -------------------------------- <16> Постановление ЕСЧП от 26.03.2009 по жалобе N 38103/04.

Использование труда заключенных в частных организациях разрешается только при наличии их письменного добровольного согласия и на тех же условиях, что и других работников <17>. -------------------------------- <17> Conclusions. XVI-1. P. 283.

В апреле 2003 г. МОТ в рамках Специальной программы действий по борьбе с принудительным трудом провела первое в России исследование, посвященное вопросам распространенности современных форм принудительного труда, связанных с нелегальной миграцией и торговлей людьми <18>. Почву для его распространения в России создают нелегальная миграция, маргинальные группы общества (бомжи, беспризорные дети, проститутки, алкоголики и др.). По оценкам экспертов, численность нелегальных мигрантов составляет от 3,5 до 5 млн. человек, в основном из стран СНГ и Юго-Восточной Азии <19>. Наиболее распространенными являются следующие трудовые формы эксплуатации: принуждение работать сверх положенного времени без оплаты (62%); с повышенной интенсивностью (44%); длительные задержки заработной платы (39%); принуждение выполнять работу без согласия (38%); принуждение работать без оплаты (24%); принуждение к сексуальным услугам (22% от числа опрошенных женщин); психологическое насилие, угрозы, шантаж (21%); ограничение свободы перемещения - полное или частичное содержание взаперти (20%) <20>. -------------------------------- <18> Тюрюканова Е. Принудительный труд в современной России: нерегулируемая миграция и торговля людьми. МОТ. Женева. 2-е изд. 2006. <19> Там же. С. 134. <20> Там же. С. 151.

Хотя приведенные данные социологических опросов не могут использоваться Комитетом по социальным правам при оценке масштабов распространения принудительного труда в России, поскольку охватывают период, предшествующий ратификации Россией ЕСХ, они наглядно свидетельствуют о наличии проблемы. Таким образом, содержание ст. 1 ЕСХ имеет комплексный характер. Выводы Комитета по социальным правам по докладу России будут базироваться не только на трудовом законодательстве, но и на административном, уголовном, уголовно-исполнительном, миграционном и другом законодательстве в сравнении с международными нормами, а также на представленных Правительством РФ статистических данных за 2009 - 2011 гг.

Название документа