Разграничение предмета регулирования законов и делегированных актов в зарубежных странах и Республике Беларусь

(Кирякова И. Н.) ("Государственная власть и местное самоуправление", 2011, N 8) Текст документа

РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПРЕДМЕТА РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗАКОНОВ И ДЕЛЕГИРОВАННЫХ АКТОВ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ И РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ <*>

И. Н. КИРЯКОВА

Кирякова Ирина Николаевна, соискатель кафедры конституционного права юридического факультета Белорусского государственного университета.

Определение предмета правового регулирования актов, издаваемых на основании делегирования законодательных полномочий, в первую очередь необходимо для установления границ компетенции в сфере законодательного регулирования между парламентом и исполнительными органами государственной власти. В большинстве зарубежных стран установлен круг вопросов, относящихся к исключительной компетенции парламента. В результате анализа текстов конституций зарубежных стран в статье исследуются способы ограничения сферы регламентации актов, издаваемых на основании делегирования законодательных полномочий, анализируется перечень вопросов, относящихся к исключительной компетенции парламента. В работе проводится сравнительный анализ норм конституций зарубежных стран и Конституции Республики Беларусь, регулирующих указанные вопросы. Автором предлагаются методы разграничения предмета правового регулирования законов и декретов, издаваемых на основе делегированных полномочий, в Республике Беларусь.

Ключевые слова: закон, парламент, правительство, президент, разделение властей, акты, издаваемые на основании делегирования законодательных полномочий, декрет, верховенство закона, делегирование законодательных полномочий, законодательные полномочия, предмет правового регулирования, ограничения сферы правовой регламентации, исключительная компетенция парламента.

Determination of the subject of legal regulation of acts issued on the basis of legislative powers firstly is necessary for establishment of borders of competence in the sphere of legislative regulation between the parliament and executive agencies of state power. In the majority of foreign countries there established a range of questions related to the exclusive competence of parliament. As a result of analysis of texts of constitutions of foreign countries the article researches the means of limitation of the sphere of regulation of acts issued on the basis of delegation of legislative powers, analyses the list of questions related to exclusive competence of parliament. The article makes comparative analysis of norms of constitutions of foreign countries and the Constitution of the Republic of Belarus regulating various issues. The author proposes the methods of delimitation of the subject of legal regulation and decrees issued on the basis of delegated powers in the Republic of Belarus.

Key words: law, parliament, government, president, division of powers, acts issued on the basis of delegation of legislative powers, decree, supremacy of law, delegation of legislative powers, legislative powers, subject of legal regulation, exclusive competence of parliament.

В теории в отношении решения вопроса, связанного с определением предмета регулирования закона и актов, издаваемых в порядке делегирования законодательных полномочий, имеется несколько подходов: 1) относительно способа закрепления полномочий парламента. Одни авторы считают, что вопросы, относящиеся исключительно к предмету регулирования закона, должны быть закреплены в конституции, другие авторы полагают, что - в специальном законе; 2) относительно объема закрепленных полномочий парламента. Одни авторы предлагают закрепить весь перечень вопросов, которые составляют предмет регулирования законов, другие - "базовый перечень", третьи - сферы и принципы, с помощью которых решается вопрос об отнесении вопросов к предмету законов <1>. -------------------------------- <1> Марченко М. Н. Источники права: Учебное пособие для вузов. М.: Проспект; Велби, 2008. С. 121 - 126.

Однако опыт зарубежных стран позволяет утверждать о том, что почти невозможно предусмотреть все случаи жизни, которые могут быть отражены в законе. Поэтому в конституциях по-разному решен вопрос, связанный с определением предмета регулирования закона и актов, издаваемых в порядке делегирования законодательных полномочий. При разграничении предмета регулирования закона и актов, издаваемых в порядке делегирования законодательных полномочий, следует учитывать, что одним из главных признаков закона является то, что он регулирует наиболее типичные и устойчивые, основополагающие общественные отношения. "Ни теоретически, ни практически в государстве не может быть двух центров, которые бы строили правовую систему на прямо противоположных принципах", - пишет Н. В. Сильченко <2>. -------------------------------- <2> Проблемы законотворчества и развития правовых систем / Под ред. Н. В. Сильченко. Гродно, 1997. С. 15.

По мнению Н. М. Коркунова, "более важные юридические нормы, касающиеся наиболее существенных интересов граждан, должны быть установлены не иначе как с их согласия или, по крайней мере, с согласия их представителей. Определение же второстепенных подробностей может быть предоставлено одностороннему усмотрению правительства, более компетентного в вопросах технических подробностей" <3>. -------------------------------- <3> Коркунов Н. М. Лекции по общей теории права (по изд. 1914 г.). Редактирование и комментарии. URL: http://www. allpravo. ru/library/doc108p0/instrum112.

Таким образом, наиболее важные общественные отношения должны быть урегулированы только законом. Анализ конституционных норм зарубежных стран, применяющих институт делегированного законодательства, позволяет выделить следующие способы ограничения сферы регламентации делегированных актов: 1) прямое перечисление тех вопросов, по которым запрещено делегирование законодательных полномочий исполнительной власти (Испания, Хорватия, Беларусь); 2) косвенное установление исключений из сферы правового регулирования делегированным законодательством (Греция, Португалия, Румыния). Так, в ст. 43 Конституции Греции указывается, что вопросы, которые относятся к исключительной компетенции парламента, не могут являться объектом полномочий, делегированных исполнительной власти. В Конституции Португалии (ст. 164 - 165) определены вопросы, входящие в исключительную компетенцию парламента, а также те вопросы, регулирование которых является исключительным правом Ассамблеи Республики, кроме случаев, когда она передает свои законодательные полномочия Правительству <4>. -------------------------------- <4> Конституция Португалии // Конституции государств Европы. М.: НОРМА, 2001; Конституция Российской Федерации [Электронный ресурс]. 2003. URL: http://www. constitution. garant. ru/DOC_3864859.php (дата посещения: 15.09.2010).

В Румынии правительство в рамках делегированных полномочий может издавать ордонансы "в области, не являющейся предметом органических законов" <5>. -------------------------------- <5> Конституция Румынии // Конституции зарубежных государств: Учебное пособие / Сост. проф. В. В. Маклаков. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Волтерс Клувер, 2003; Конституция Российской Федерации [Электронный ресурс]. 2003. URL: http://www. constitution. garant. ru/DOC_3864899.php (дата посещения: 15.09.2010).

В большинстве зарубежных стран к исключительной компетенции парламента относят следующие вопросы: 1) деятельность государственных органов; 2) права и обязанности человека; 3) вопросы избирательного права и процесса; 4) чрезвычайное положение; 5) границы государства; 6) местное самоуправление; 7) вопросы, касающиеся изменения конституции. Что касается содержательной стороны предмета регулирования делегированных актов, то в большинстве зарубежных стран предмет регулирования таких актов устанавливается в законе о делегировании законодательных полномочий. Например, для правовой практики Англии характерна не ограниченная никакими предметными рамками возможность делегирования законодательных полномочий органам исполнительной власти. Ни законы, ни конституционная практика не определяют круг вопросов, которые могут регулироваться только парламентом. Законы могут быть дополнены или изменены актами исполнительной власти <6>. -------------------------------- <6> Зивс С. Л. Развитие формы права в современных империалистических государствах. М.: Издательство Академии наук СССР, 1960. С. 62 - 63.

По Конституции Республики Казахстан президент сам определяет круг вопросов, по которым будет принимать законы, сам устанавливает процедуру их принятия, и все это протекает вне контроля парламента <7>. -------------------------------- <7> Окушева Р. Т. Законы и акты исполнительной власти, имеющие силу закона, в Республике Казахстан (теоретический анализ) // Журнал российского права. 2000. N 9. С. 111 - 124.

Наиболее четкое определение предмета регулирования делегированных актов существует во Франции. Конституция Франции 1958 г. специально выделила вопросы, входящие в область законодательства. Согласно ст. 34 и 37 Конституции выделяются три группы вопросов: 1) вопросы, которые входят в область законодательства, какова бы ни была форма их разрешения; 2) вопросы, которые никогда не входят в область законодательства, какова бы ни была их важность; 3) вопросы, по которым законодатель компетентен лишь в пределах "основных гарантий" или "основных принципов". Статья 37 Конституция Франции 1958 г. гласит: "Области, иные, чем область закона, имеют регламентарный характер. Законодательные тексты, принятые в этих областях, могут быть изменены декретом, принятым после заслушивания Государственного совета. Те из этих текстов, которые последуют после вступления в силу настоящей Конституции, могут быть изменены декретом лишь в случае, если Конституционный Совет объявит, что они имеют регламентарный характер..." <8>. -------------------------------- <8> Крутоголов М. А. Конституционный Совет Французской Республики. М.: Наука, 1993. С. 111 - 115.

Таким образом, парламент V Республики вправе законодательствовать лишь по определенному кругу вопросов, ограниченному ст. 34 Конституции Франции. Все иные вопросы, не указанные в ст. 34, - регламентарная область <9>. -------------------------------- <9> Керимов Д. А. Парламентское право Франции. М.: НОРМА, 1998. С. 4 - 5.

Таким образом, процесс разграничения областей закона и регламента по Конституции Франции 1958 г. выглядел следующим образом: закон - исключение, а регламент - правило. Но процедура ст. 37 Конституции Франции 1958 г. позволяет правительству, если оно пожелает, потребовать у Конституционного Совета признания области, в которой уже принят закон, регламентарной и соответственно изменить его своим декретом. В настоящее время остается неразрешенным вопрос об объеме передаваемых парламентом законодательных полномочий, а точнее - передаются ли все законодательные полномочия или только их часть. Например, по мнению С. З. Зиманова, "Парламент может делегировать Президенту право издавать законы и по тем вопросам, которые относятся к компетенции самого Парламента" <10>. -------------------------------- <10> Окушева Р. Т. Законы и акты исполнительной власти, имеющие силу закона, в Республике Казахстан (теоретический анализ) // Журнал российского права. 2000. N 9. С. 111 - 124.

Еще Монтескье в работе "О духе законов" указывал, что "должна быть четко отмечена область, которую законодательная власть не должна и не может выпускать из своих рук. Если это случится, то исполнительная власть превратится в законодательную" <11>. -------------------------------- <11> Разделение властей: Учебное пособие. 2-е изд., перераб. и доп. / Отв. ред. проф. М. Н. Марченко. М.: Изд-во МГУ; Юрайт-Издат, 2004. С. 28 - 31.

Вместе с тем признание того, что абсолютная независимость "трех властей" в действительности не может существовать, способствовало закреплению участия исполнительной власти в законотворчестве. Несмотря на вышеуказанные взгляды, в некоторых своих трудах Монтескье подчеркивал, что законодательная власть должна быть в руках монарха, так как она требует быстрого действия, которое эффективнее выполнять единолично <12>. -------------------------------- <12> Чебуранова С. Е. Французский опыт закрепления института делегированного законодательства // Проблемы современного белорусского права и законодательства: Сб. научн. тр. (к 25-летию юрид. фак. Гродно, 2003). С. 44 - 49.

По мнению Г. А. Василевича, "основная идея разделения властей заключается не в том, чтобы обеспечить равенство властей, а в том, чтобы выстроить таким образом систему государственной власти, чтобы ни одна из ветвей не существовала без двух других" <13>. -------------------------------- <13> Василевич Г. А. Источники белорусского права: принципы, нормативные акты, обычаи, прецеденты, доктрина. Минск: Тесей, 2008. С. 159.

По отношению к теории разделения властей делегирование законодательных полномочий некоторые авторы называют основной причиной нарушения баланса между законодательной и исполнительной ветвями власти. Другие считают, что отсутствие нормы об актах, издаваемых в порядке делегирования законодательных полномочий, в системе разделения властей может иметь следующие последствия: законодатель получит возможность обойти свои конституционные задачи; исполнительная власть сможет занять место законодательной власти, не неся при этом ответственности за свои решения; право потеряет предсказуемость <14>. -------------------------------- <14> Семашко Е. В. Юридическая природа нормативных актов государственных органов Республики Беларусь: Дис. ... к. ю.н.: 12.00.02. Минск, 2003. С. 58 - 60.

Анализ механизма делегирования законодательных полномочий позволяет выявить ряд факторов, позволяющих исключить нарушение принципа разделения властей и беззаконное вторжение в сферу законотворчества. Например, при осуществлении прямой делегации полномочий законодательная деятельность исполнительного органа или главы государства осуществляется под контролем парламента или судебным контролем. В законе о делегировании устанавливается предмет регулирования акта, издаваемого в порядке делегирования законодательных полномочий, и время на его издание. Существует запрет на делегирование законодательных полномочий по определенным вопросам, на придание актам, издаваемым в порядке делегирования законодательных полномочий, обратной силы, отмену субъектом законодательной делегации самого базового закона. Например, в Дании считается, что при делегировании законодательных полномочий принцип единства законодательной власти сохраняется. В Конституции Дании закреплено, что законодательная власть принадлежит королю и фолькетингу совместно. Исполнительная власть реализовывает свои нормотворческие полномочия через делегирование полномочий со стороны фолькетинга, которое рассматривается лишь как промежуточная ступень формирования нормы. Юридическую силу данная норма получает за счет акта делегации, принятого парламентом, поэтому считается, что и исходит она от парламента <15>. -------------------------------- <15> Исаев М. А. Основы конституционного права Дании. М.: Муравей, 2002. С. 199 - 200.

В данном случае уместно привести утверждение Л. И. Петражицкого: "Существенно не то, от кого исходит закон: от государства, его органов или от какого-либо другого, а то, что соответствующий акт получает в данном государстве силу нормативного факта, то есть вызывает соответствующее императивно-атрибутивное сознание" <16>. -------------------------------- <16> Марченко М. Н. Источники права: Учебное пособие для вузов. М.: Проспект; Велби, 2008. С. 115.

Необходимо указать и на то обстоятельство, что ни в одной конституции зарубежных стран не предусмотрено положения о том, что парламент может делегировать все свои полномочия в полном объеме. Если бы такое случилось, то парламент как законодательный орган перестал бы юридически существовать <17>. -------------------------------- <17> Маклаков В. В. Конституционное право зарубежных стран. Общая часть: Учебное пособие для юридических вузов. М.: Волтерс Клувер, 2006. С. 661 - 662.

В конституциях Франции и Испании содержатся нормы, укрепляющие позиции правительства во время действия уполномочивающих законов. Например, в соответствии со ст. 41 Конституции Франции, если во время законодательной процедуры выявляется, что какое-либо предложение противоречит делегированным полномочиям, Правительство может заявить о его неприемлемости <18>. -------------------------------- <18> Конституционные акты Франции // Конституции зарубежных государств: Учебное пособие / Сост. проф. В. В. Маклаков. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Волтерс Клувер, 2003; Конституция Российской Федерации [Электронный ресурс]. 2003. URL: http://www. constitution. garant. ru/DOC_3864895.php (дата посещения: 15.09.2010).

С. В. Поленина считает, что "четкое определение компетенции государственных органов должно сочетаться с "эластичностью" в разграничении их сфер деятельности, так как они должны иметь возможность быстро и своевременно реагировать на новые задачи государства" <19>. -------------------------------- <19> Поленина С. В. Научные основы типологии нормативных правовых актов в СССР. М.: Наука, 1987. С. 32 - 37.

В странах СНГ вопрос о разграничении законодательных полномочий между парламентом и исполнительной ветвью власти решается следующими способами: 1) закреплено положение о парламенте как о единственном законодательном органе (Украина); 2) акты главы государства и исполнительной власти издаются на основании конституции и законов, т. е. не допускается делегирование законодательных полномочий; 3) применяется делегирование законодательных полномочий (Казахстан) <20>. -------------------------------- <20> Семашко Е. В. Юридическая природа нормативных актов государственных органов Республики Беларусь: Дис. ... к. ю.н.: 12.00.02. Минск, 2003. С. 82.

Разграничение законодательной компетенции между исполнительной и законодательной ветвями государственной власти возможно с помощью специального закона, в котором определялся бы предмет нормотворческой компетенции данных ветвей власти. В данный акт целесообразно включить нормы коллизионного характера, призванные указывать на критерии выбора одного из конкурирующих актов парламента и исполнительной ветви власти <21>. -------------------------------- <21> Егоров А. В. Конституционные аспекты отечественного нормотворчества // Конституционно-правовые проблемы формирования социального правового государства: Материалы междунар. научн.-практ. конф. (Минск, Бел. гос. ун-т, 2000). С. 59 - 61.

В Конституции Республики Беларусь закреплено право президента на издание декрета на основании делегированных ему парламентом полномочий. При разграничении предмета регулирования декретов, издаваемых Президентом Республики Беларусь в порядке делегирования законодательных полномочий, и законов автором предлагается применять схему разграничения сфер общественных отношений, которая разработана И. В. Вегерой. Данные сферы обосновывают выбор того или иного вида законодательного акта для регулирования вопросов, входящих в данные сферы. И. В. Вегера выделяет три такие сферы: исключительная компетенция парламента, исключительная компетенция президента, преимущественная компетенция парламента. Сфера исключительной компетенции парламента и Президента Республики Беларусь включает установленный в Конституции Республики Беларусь перечень вопросов, регулирование которых является исключительной компетенцией парламента или Президента Республики Беларусь. Правом издавать нормативные правовые акты обладает только парламент Республики Беларусь (законы) либо только Президент Республики Беларусь (указы) <22>. -------------------------------- <22> Вегера И. В. Законодательные акты как источник конституционного права: Республика Беларусь и романо-германская юридическая традиция: Дис. ... к. ю.н.: 12.00.02. Минск, 2006. С. 88 - 89.

Автор согласен с позицией И. В. Вегеры о том, что правильным является к исключительной компетенции парламента либо президента относить также те полномочия, которые хотя и указываются в иных статьях Конституции Республики Беларусь, но они конкретно отнесены к ведению либо Национального собрания, либо главы государства. К преимущественной компетенции парламента И. В. Вегера относит право Национального собрания принимать законы по другим вопросам, не входящим в исключительную компетенцию Президента. Г. А. Василевич вопросы, правом на регулирование которых обладает парламент Республики Беларусь, если они не отнесены Конституцией Республики Беларусь к ведению других органов государственной власти, относит к "предполагаемым полномочиям Парламента" <23>. -------------------------------- <23> Василевич Г. А. Источники белорусского права: принципы, нормативные акты, обычаи, прецеденты, доктрина. Минск: Тесей, 2008. С. 67.

Автор придерживается точки зрения Г. А. Василевича и предлагает к данной сфере общественных отношений применять термин "предполагаемые полномочия", поскольку понятие "преимущество" означает приоритетное право парламента на издание закона в данной сфере общественных отношений. Однако только тот факт, что вопросы, составляющие данную сферу, не относятся к исключительной компетенции президента, не исключает их регулирование актом президента (предполагаемые полномочия президента). Поэтому, соглашаясь в целом с позицией И. В. Вегеры о трех сферах общественных отношений, автор предлагает дополнить их сферой предполагаемых полномочий президента, которую составляют вопросы, не относящиеся к исключительной компетенции парламента. В данной сфере парламент Республики Беларусь издает законы, а Президент Республики Беларусь - временные декреты либо декреты, издаваемые в порядке делегирования законодательных полномочий. Представляется возможным дополнить указанные сферы также сферой конкурирующих полномочий парламента и Президента Республики Беларусь. Объясняется это тем, что полномочия на издание декрета Президента Республики Беларусь в порядке делегирования законодательных полномочий в зависимости от усмотрения парламента Республики Беларусь могут составлять как сферу предполагаемых полномочий последнего, так и сферу его исключительных полномочий. Однако передаваемые парламентом Республики Беларусь законодательные полномочия составляют не весь объем исключительных полномочий парламента Республики Беларусь. Вопросы, относящиеся к исключительным полномочиям парламента, за исключением вопросов, делегирование в отношении которых запрещено в Конституции Республики Беларусь, и составляют сферу конкурирующих полномочий парламента и Президента Республики Беларусь. Те же вопросы, по которым не могут быть изданы декреты Президента Республики Беларусь, издаваемые в порядке делегирования законодательных полномочий, видится правильным отнести к абсолютным исключительным полномочиям парламента Республики Беларусь. Таким образом, при разграничении предмета регулирования декрета, издаваемого Президентом Республики Беларусь на основании делегированных ему парламентом Республики Беларусь полномочий, и закона предлагается разделить всю сферу общественных отношений на три области: 1) исключительная сфера полномочий; 2) предполагаемая сфера полномочий; 3) конкурирующая сфера полномочий. Содержание данных сфер определяется соответствующими видами полномочий парламента и Президента Республики Беларусь, которых насчитывается шесть: 1) исключительные полномочия парламента; 2) исключительные полномочия Президента; 3) предполагаемые полномочия парламента; 4) предполагаемые полномочия Президента; 5) конкурирующие полномочия парламента; 6) конкурирующие полномочия Президента. Каждая из этих сфер обосновывает выбор того или иного вида законодательного акта (закона или декрета, издаваемого в порядке делегирования законодательных полномочий) для регулирования вопросов, входящих в данные сферы.

Название документа