Федеративная территориальная структура Германии: от прошлого к настоящему (часть 1)

ФЕДЕРАТИВНАЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ СТРУКТУРА ГЕРМАНИИ: ОТ ПРОШЛОГО К НАСТОЯЩЕМУ (ЧАСТЬ 1) <*>

К. Н. КНЯГИНИН

Княгинин Константин Николаевич, заведующий кафедрой конституционного, административного и муниципального права Сибирского федерального университета, кандидат юридических наук, доцент (г. Красноярск).

В статье исследуется история формирования и развития территориального устройства Германии за последние несколько сотен лет; оцениваются факторы, предопределявшие это территориальное устройство; анализируются условия и причины, сдерживающие и стимулирующие территориальные реформы.

Ключевые слова: территориальное устройство; территориальные реформы; федеративное устройство; история территориального деления Германии; немецкий федерализм; Федеративная Республика Германия.

The article deals with history of formation and development of German territorial organization during several centuries. It evaluates the factors that predetermine this territorial structure and analyses conditions and reasons that prevent or encourage territorial reforms.

Key words: territorial organization; territorial reforms; federative structure; history of territorial division of Germany; German federalism; the Federal Republic of Germany.

Описываемое в самом общем виде предназначение федеративного устройства современного цивилизованного государства заключается в передаче большего объема полномочий государственной власти, в том числе тех, которые принято именовать политическими, на субнациональный уровень. Это делается, во-первых, в целях обеспечения более эффективного и более рационального осуществления этой государственной власти (в конкретных условиях некоторых государств сами размеры этих государств и другие обстоятельства делают излишне централизованное государственное управление неоперативным и негибким); во-вторых, в целях придания этой власти большей демократичности и усиления ее подконтрольности (полноценный субнациональный уровень демократической государственной власти самим фактом своего существования создает дополнительные каналы для участия граждан в ее осуществлении, а также выступает важным элементом "сдержек и противовесов", встроенных в систему отношений "центр - территории"); в-третьих, в целях сглаживания возможных этнических, религиозных, историко-культурных и подобных противоречий между частями территорий страны (эти части в рамках федеративного государства получают дополнительные возможности самостоятельного решения вопросов собственного развития с учетом той самой территориальной специфики). Однако все перечисленные цели окажутся достижимыми, если территориальная структура федерации не будет, по крайней мере, мешать их осуществлению. Ведь неудачно определенное количество и размер субъектов конкретной федерации, ошибочно прочерченные между ними границы могут сыграть и против того, что можно назвать "эффектом федерации (или федерализации)". Так, слишком мелкие субъекты федерации не способны качественно выполнять объемные задачи и не вполне эффективны как институт ограничения прерогатив федерального центра. Слишком крупные субъекты федерации сами могут превратиться в плохо управляемые громоздкие образования, в которых к тому же не будут должным образом учитываться те самые особенности отдельных территорий. Впрочем, эти особенности могут быть проигнорированы и в случае, когда границы формально некрупных субъектов федерации будут определяться без учета объективно сложившегося экономического, этнического и т. д. территориального разграничения. Далее. Чрезмерная "разнокалиберность" субъектов федерации с точки зрения размеров, добавим, и с точки зрения критериев определения их территорий, породит свои дополнительные проблемы: ее следствием будут неизбежные межсубъектные противоречия, поскольку субъекты разных типоразмеров окажутся заинтересованы в проведении в отношении себя существенно отличающейся федеральной политики, прежде всего в налогово-бюджетной сфере. Как показывает опыт, в этой ситуации сбалансировать эту политику так, чтобы все субъекты федерации не чувствовали себя "проигравшими", очень сложно. Эти моменты хорошо осознаются немецкими политиками и учеными. Тема определения обоснованного "калибра" и, соответственно, числа немецких земель и прочерчивания между ними оптимальных границ обсуждается на протяжении всей истории существования ФРГ. Истоки же возникающих в связи с этим дискуссий уходят своими корнями в проблемы территориальной организации Германии, которые оформились едва ли не во времена Священной Римской империи <1>. В такой ситуации использование "строго обязательного к применению" во всех немецких научных юридических исследованиях методологического посыла, согласно которому изучение любого явления надо начинать с его предыстории, не выглядит натянутым. Углубимся в историю и мы, но только в пределах, позволяющих точнее понять существо проблем федеративной территориальной структуры современной Германии, прежде всего проблем оптимизации размеров и количества немецких земель, и ход дискуссии вокруг этих проблем. -------------------------------- <1> В силу особенностей процесса эволюции и современного состояния территориальной структуры государства, как замечает К. Меккинг, Германия на фоне других государств исторически является своеобразным экспериментальным полем территориального деления; вопрос о необходимости территориальных преобразований вновь и вновь обострялся и продолжает обостряться по разным мотивам и в старой империи, и в современной ФРГ (см.: Mecking Christoph. Die raumliche Neugliederung der Bundesrepublik Deutschland als Gegenstand der Verfassungsreform. In: Verfassungsreform und Grundgesetz / 32. Tagung der Wissenschaftlichen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Fachrichtung "Offentliches Recht" Regensburg 1992. Hrsg. von Klaus Borgmann... Stuttgart; Munchen; Hannover; Berlin; Weimar; Boorberg. 1992. S. 97).

Германия достаточно долгое время пребывала в состоянии территориальной раздробленности. Общеизвестным является тот факт, что во второй половине XVII в. в Регенсбурге на заседания рейхстага являвшейся эклектичным образованием (в целом конфедерации, но с некоторыми чертами федерации) Священной Римской империи германской нации, территория которой, правда, включала территории современных Германии, Австрии, Чехии, частично некоторых иных государств, собирались представители свыше трехсот разнотипных светских и духовных, скажем так, государственных образований - курфюрств, герцогств, графств, епископств, аббатств, нескольких десятков имперских и свободных городов и т. д. Но для того чтобы определить общее количество суверенных, пусть и с некоторыми оговорками, немецких территорий, к территориям, имевшим представительство в рейхстаге, надо прибавить территории, находившиеся во владении не представленных в рейхстаге так называемых имперских рыцарей, число которых доходило до полутора тысяч. Более мелкие территориальные образования часто представляли собой анклавы внутри территорий более крупных образований. Но и немалое число крупных территориальных образований не имело единой территории. Какие-то части их территорий были оторваны от "метрополий" и имели форму эксклавов, а иногда и анклавов. Свой знаменитый труд-памфлет 1667 г. "De statu imperii Germanici" ("Конституция немецкого Рейха") известнейший юрист и философ Самуэль фон Пуфендорф (1632 - 1694) начинает словами, которые приводятся едва ли не в каждой немецкой работе, посвященной вопросам территориальной организации Германии: "Если захотеть классифицировать немецкую империю по правилам политической науки, то нам не остается ничего иного, как называть ее нерегулируемым и монстроподобным телом" <2>. "Нерегулируемость" территориальной структуры или, другими словами, стихийность территориальных преобразований в империи объяснялась своими причинами. Как указывал Самуэль фон Пуфендорф, такая организация сложилась в течение времени "неосторожной любезностью императоров, честолюбием князей и махинациями священнослужителей" <3>. Процесс появления, ликвидации и реорганизации территориальных образований и в Новое время в Германии имел характер, сложившийся в Средневековье. Преобладающие в составе империи территориальные образования юридически рассматривались как "вотчина" соответствующего монарха (феодала), подчиняющаяся, как сказали бы сегодня, режиму не только публичного, но и частного права. Дробление и укрупнение территорий, по крайней мере, организованных в форме монархий, а таковых было подавляющее большинство, было итогом дарений, покупок, мены, передач по наследству, заключений династических браков, других форм "дробления и соединения" династий монархов. Публично-частные суверенные права монархов на свои "наделы" конституционно гарантировались. Центральной власти только и оставалось, что "неосторожно любезничать", ибо она не имела реальных полномочий на ограничение этих прав <4>. -------------------------------- <2> См.: Pufendorf Samuel von. Die Verfassung des deutschen Reiches // URL: http:// germanhistorydocs. ghi-dc. org/ sub_ document. cfm? document_ id= 3517&language= german (дата обращения: 10.02.2011). <3> Там же. <4> Особенности строения немецкого государства (объединения немецких государств) того времени наложили исторический отпечаток на все аспекты последующего развития государственного устройства Германии, а не только на порядок решения территориальных вопросов. Как указывал Ф. Хуфен, полнота внутренней власти абсолютистских государств старой империи была принципом конституции этой империи, и автономия этих государств была исторической предпосылкой немецкой федерации и оставалась таковой вплоть до обсуждения государственной природы германских земель в современный период (см.: Hufen, Friedhelm. Die Bedeutung gliedstaatlichen Verfassungsrechts in der Gegenwart. In: Bayerische Verwaltungsblatter (BayVBI.). Zeitschrift fur offentliches Recht und offentliche Verwaltung. Stuttgart Munchen: Richard Boorberg Verlag. 1987. (H. 17). S. 513).

Теоретически существовала возможность использования такого средства, как вооруженный передел границ территорий немецких государств. Но это средство в Германии на последнем этапе существования Священной Римской империи, в отличие от предшествующего периода, имело уже ограниченное применение. Конфликты в связи с претензиями одного государства на территорию другого периодически возникали, в основном как раз из-за запутанности "династических" отношений, но разрешались они преимущественно дипломатическим путем. В Германии сложилась система некоего арбитража, на суд которого выносились государственно-территориальные споры. Часто монарх, который лишался по каким-то причинам права на определенную территорию, в виде отступного получал иную территорию <5>. Малые и средние немецкие государства фактически не имели возможности самостоятельно прибегать к силе для разрешения территориальных конфликтов, в которые они периодически втягивались. Они в той или иной степени находились под патронажем таких доминирующих государств, как Пруссия и Австрия (иногда и под патронажем иностранных держав), в союзе с которыми малым государствам и приходилось участвовать в общегерманском "территориальном" процессе как в мирных, так иногда и военных формах. -------------------------------- <5> Территориальные изменения в Германии в тот период происходили вследствие решений не только собственно немецких монархов. Монархи других европейских государств, связанные династическими узами с немецкими монаршими дворами, также принимали решения по вопросам территориального деления Германии. Любопытно, что и российские монархи иногда вовлекались в этот процесс. Павел I, будучи еще великим князем, как представитель династии герцогов Гольштейн-Готторпских получил в наследство Гольштейн. По просьбе короля Дании право на Гольштейн было передано датской короне в обмен на право на другое немецкое государство - княжество Ольденбург. Право на Ольденбург тут же было уступлено Павлом двоюродному деду из "боковой" ветви Гольштейн-Готторпских герцогов. Совершались эти действия Павлом по указанию матери - Екатерины II (об этом см.: Ельянов Е. Романовы и Ольденбурги // URL: http:// his.1september. ru/ articlef. php? ID= 200303104 (дата обращения: 15.05.2011)). Периодически получали в наследство немецкие государственные образования и Екатерина I, и Александр I. Но и они предпочитали сразу отдавать их во владение своим немецким дальним родственникам (об этом см., например, Уникальные геральдические символы России // URL: http:// gerodot. ru/ viewtopic. php? f= 8&t=13883 (дата обращения: 15.03.2011)).

Разве что Пруссия и в этот период пыталась силой расширять свои владения за счет прилегающих к ней территорий. Но, во-первых, война и для Пруссии не была единственным способом увеличения территории. Применительно к Пруссии главный шаг по созданию "ядра" ее территории, превосходящего по территории и населению любое немецкое государство, кроме Австрии (объединение собственно Пруссии и Бранденбурга), был сделан в результате не военных действий, а "династического" перехода Прусского герцогства к курфюрсту Бранденбурга. Во-вторых, большая часть "территориальных" войн, которые вела Пруссия, были войнами не с немецкими государствами как таковыми, а, например, со Швецией или Польшей (за счет территорий последней и происходило значительное расширение территории Пруссии). В-третьих, те войны, которые все-таки велись формально за немецкие территории между Пруссией и той же Австрией и привлекаемыми ими в качестве союзников немецкими государствами в XVIII в., также не были сугубо германскими. Они были частью "европейских" или даже "мировых" войн того времени. Несмотря на длительность и ожесточенность этих прусско-австрийских войн в тот период, существенных последствий для территориального устройства Германии в целом они не имели. Вряд ли таковым можно определить "окончательный" переход по итогам нескольких таких войн провинции Силезия от Австрии к Пруссии. По крайней мере, на протяжении последнего столетия существования Священной Римской империи вплоть до ее роспуска в 1806 г. не возникала ситуация, благоприятная для силового реформирования территориальной организации Германии в целом. В результате действия совокупности "мирных" и "военных" факторов число суверенных территориальных образований, входивших в Священную Римскую империю, в XVII - XVIII вв. сокращалось, но этот процесс протекал очень медленно. Достаточно радикальные действия по консолидации территорий немецких государств оказалось возможно предпринять в ситуации влияния "внешних" обстоятельств, а именно: в итоге так называемых наполеоновских войн в начале XIX в. В это время, в частности в период образования и существования патронируемого Францией Рейнского союза, стало возможно, проведя так называемую медиатизацию, включить в более крупные государства несколько сотен мелких феодальных монархий, принудительно секуляризировать несколько десятков церковных территориальных единиц и включить их в те же самые более крупные государства, наконец, присоединить к этим государствам несколько десятков имперских городов. По завершении формирования Рейнского союза он включал в свой состав около сорока государств. При этом Австрия и Пруссия, формально сохранившие суверенитет, и некоторые другие немецкие территориальные образования, напротив, низведенные до статуса, близкого к статусу провинций Франции, в Рейнский союз - объединение полунезависимых от Франции государств - не входили. Наполеоновская политика консолидации немецких государств была вызвана стремлением создать из укрупненных образований своего рода противовес Австрии, а затем и Пруссии. Поэтому Франция укрупняла в первую очередь государства южной Германии, санкционируя включение в их территории территорий мелких государств, традиционно ориентирующихся на Австрию. Поначалу в ходе наполеоновских территориальных реформ антиавстрийской направленности была увеличена и территория Пруссии. Но в последующем Пруссия вступила в конфронтацию с Францией, потерпела военное поражение, и значительная часть ее территории была "уступлена" под давлением Франции в пользу других немецких территориальных образований. В большинстве своем государства, созданные в рамках процесса наполеоновской консолидации, были "историческими" в том смысле, что они существовали и ранее. Вот только территории многих из них были "новообразованными": к их исторически сложившимся территориям были "прирезаны" территории, ранее являвшиеся самостоятельными государствами. Образованный под эгидой Австрии в 1815 г. после окончания наполеоновских войн Германский союз, охватывавший большинство немецких территорий, был построен с учетом прошедших в течение предшествующего десятилетия "волн" консолидации территорий. Территориально-структурные последствия "наполеоновского" передела Германии частично были устранены. Так, были восстановлены некоторые утратившие самостоятельность в период французской оккупации государства, возведены на их трон представители свергнутых Наполеоном династий. Но полномасштабная территориальная контрреформа, которая гипотетически могла бы возвратить территорию Германии в состояние предшествующей раздробленности, уже не проводилась <6>. В ходе подведения итогов наполеоновских войн произошла даже некоторая консолидация немецких территорий в форме "укрупнения" Пруссии. Последней были возвращены отторгнутые у нее вследствие поражения от Франции территории на западе Германии, но, кроме того, к Пруссии отошли часть Саксонии и дополнительные территории, ранее "опекаемые" Францией наиболее плотно, - Рейнская область и Вестфалия. Частично восстановила контроль над утраченными после поражений от Наполеона и его союзников территориями и Австрия. Границы территорий немецких государств, установленные с учетом процесса консолидации в наполеоновский и посленаполеоновский периоды в начале XIX в., в целом сохранялись на протяжении длительного времени, да и сегодня, если и не повторяются прямо в виде границ современных немецких земель, то, скажем так, оказывают на границы этих земель ощутимое влияние. -------------------------------- <6> Территориальная проблема Германии была предметом обсуждений на Венском конгрессе - собрании представителей всех европейских государств, призванном установить правопорядок в "постнаполеоновской" Европе. Фактически именно решениями данного конгресса была определена территориальная структура будущей Германии. "Конституция" Германского союза - так называемые Германские союзные акты от 8 июня 1815 г. - в части, касающейся этой структуры, как и во многих иных частях, являлась переложением статей Акта Венского конгресса (см.: Deutsche Bundesakte vom 8. Juni 1815 // URL: http:// www. verfassungen. de/ de/ deO6-66/ bundesaktel5-i. htm (дата обращения: 10.03.2011)). Высказывается мнение, что, сохраняя германские государства в состоянии консолидации, достигнутой в "наполеоновской" Германии, европейские державы преследовали цели, во-первых, воспрепятствовать дальнейшему германскому объединению, чтобы не иметь в лице единого немецкого государства или, скажем, двух немецких государств, созданных на базе соответственно Пруссии и Австрии, сильных соперников, но, во-вторых, исключить чрезмерную раздробленность германской территории, поскольку слабость прежних малых государств провоцировала экспансию соседних стран, прежде всего "агрессора" - Франции (см.: Монина Л. В. Германия в 1789 - 1870 гг. // История Германии: Учеб. пособие для вузов: В 3 т. / Под общ. ред. Б. Бонвеча, Ю. В. Галактионова. Т. 1. Кемерово: Кузбассвузиздат, 2005. С. 377 - 378).

Между полученными Пруссией обширными территориями на западе Германии и "исторической" частью Пруссии на востоке располагался массив малых немецких государств, территория которых на карте была похожа на своеобразный "пояс астероидов". Пруссия имела планы поглощения какой-то части из этих государств. Однако позиция Австрии, оказывавшей поддержку этим государствам в усилиях по сохранению самостоятельности, и "связанность" решениями Венского конгресса препятствовала реализации этих планов. В конечном итоге в Германский союз вошли приблизительно сорок государств. Немалая часть этих государств насчитывала лишь десятки тысяч жителей и имела малые территории, но это были все-таки не государства-деревни или государства - городские кварталы, которые были характерны для Священной Римской империи. В то же время состав Германского союза оказался более диспропорциональным, чем состав Рейнского союза. "Возвратившиеся" в число составных частей объединения немецких государств не входившие в Рейнский союз Пруссия и особенно Австрия превосходили малые государства площадью и населением в сотни раз и могли доминировать в Германском союзе, как ранее в Священной Римской империи <7>. -------------------------------- <7> Пруссия в момент образования Германского союза выступала за его построение на принципах федерализма. Но возобладала точка зрения Австрии, которая настаивала на том, что этот союз должен быть основан на принципе "союза государств" (конфедерализма). Однако степень единства немецких государств в Германском союзе была все-таки выше, чем в Священной Римской империи. Например, члены этого союза были лишены международной правосубъектности. Но это не касалось Пруссии и Австрии, которые занимали в этом союзе привилегированное положение и могли проводить собственную внешнюю политику (см.: Brenk, Franziska. Der Reformbedarf des deutschen Foderalismus. Die Landerneugliederung als Reformoption - am Beispiel der Fusion Berlin-Brandenburg // URL: http:// www. uni-potsdarn. de/ u/ PolWi_Dittb/ tips/ arbeiten/ brenk. pdf (дата обращения: 15.02.2011)).

Вопросы территориальной реорганизации в Германском союзе решались в прежнем порядке: на основе "династических" актов и событий, затрагивающих монархов входящих в него государств. За те приблизительно пятьдесят лет, которые были отведены историей Германскому союзу, в нем произошло немного территориально-структурных преобразований. Достаточно сказать, что общее число образующих его государств сокращалось темпом "около одного государства в десятилетие". Очередной переход территориальной организации Германии в изменившееся состояние опять-таки формально связан с фиксацией итогов войны, точнее - серии войн, затронувших так или иначе всю Германию. После поражения Австрии от Пруссии в Австро-прусской войне 1866 г. был образован построенный уже на выраженных федеративных началах пропрусский Северо-Германский союз, территория которого охватывала немецкие земли севернее реки Майн. Пруссия "попутно" ликвидировала и включила в свой состав некоторое число мелких государств, которые выступили в ее конфликте с Австрией на стороне последней (в состав Пруссии вошла также какая-то часть "северных" территорий, относящихся к не вошедшим в Северо-Германский союз южно-германским государствам - союзникам Австрии). В 1870 г. в ходе прусско-французской (немецко-французской) войны к Северо-Германскому союзу присоединились и южно-германские государства (Бавария, Баден, Вюртемберг, Гессен). Этот союз был преобразован в новую Германскую империю (так называемый Кайзеровский Рейх), сохранившую в целом территориальное устройство Северо-Германского союза. Составляли Северо-Германский союз и Германскую империю соответственно чуть менее двадцати и чуть более двадцати разнокалиберных монархий, среди которых численно преобладали мелкие герцогства и княжества, а также три "свободных" (в российских источниках их часто называют еще "вольными") города. С 1871 г. в составе Германской империи оказалась и особая "имперская земля" - Эльзас-Лотарингия. Главными чертами, которые характеризуют территориальную организацию немецкой федерации времен Германской империи, являются, во-первых, диспропорциональность ее структурных частей, во-вторых, хаотичность, если не сказать, запутанность внутренних границ, в-третьих, стабильность сложившегося территориального деления. В Германской империи оказался единственный "гегемон" - Пруссия. Австрия, являвшаяся ранее своеобразным внутригерманским противовесом Пруссии, что делало предшествующие объединения немецких государств, скажем так, дуалистичными и препятствовало их "федерализации", оказалась "за бортом" собственно немецкого государства (государств) <8>. Площадь и население Пруссии, которая и ранее была самым крупным немецким государством после Австрии, а в ходе объединения Германии дополнительно выросла в размерах, составляли без малого 2/3 от площади и населения империи. При этом на 1910 г. (в этом году в Германии проводилась последняя перед Первой мировой войной перепись населения) Пруссия имела свыше 40 млн. жителей, наименьшее же по населению государство - княжество Шаумбург-Липпе - имело меньше 47 тыс. жителей. Лишь восемь немецких государств имели население свыше 1 млн. жителей, при этом три из них имели население меньше 2 млн. жителей, еще два - чуть больше 2 млн., только Саксония и Бавария имели соответственно почти 5 и 7 млн. жителей. В том же 1910 г. следующая по площади за Пруссией (почти 349 тыс. кв. км) Бавария имела площадь меньше 76 тыс. кв. км, наименьшее же по площади княжество Ройсс старшей линии (Ройсс-Грейц) располагалось на площади меньше 317 кв. км (города-государства Бремен и Любек имели площади чуть больше 256 кв. км и чуть меньше 298 кв. км соответственно) <9>. -------------------------------- <8> С учетом опыта Германской империи в немецкой доктрине уделяется серьезное внимание проблеме так называемого равновесия федеративного государства. Как пишет К. Фонденхофф, немецкая Федерация с момента основания Северо-Германского союза в 1867 г. до "заката" империи в 1933 г. страдала от "груза" Пруссии. "Равновесие" указанный автор рассматривает в качестве общеправового принципа организации всех государственных институтов, отступление от которого порождает монополию власти и ведет к дисбалансу и разрушению соответствующей государственной системы, в частности федеративного государства. В качестве примеров непрочных "неравновесных" федераций он приводит распавшийся ко времени написания статьи СССР, с непропорционально большой РСФСР, и существовавшую в это время, но распавшуюся позднее Югославию в составе крупной Сербии и маленькой Черногории (см.: Vondenhoff, Christoph. Grundgesetzliche Begrundung und Voraussetzung eines gleichgewichtigen Foderalismus. In: Die offentliche Verwaltung (DOV). Zeitschrift fur offentliches Recht und Verwaltungswissenschaft. Stuttgart: Kohlhamrner-Verlag. 2000. (H. 22). S. 949 - 952). <9> См.: Gemeindeverzeichnis Deutschland 1900 // URL: http:// www. gemeindeverzeichnis. de/ gem1900/ gem1900.php? gem1900_2.php (дата обращения: 11.02.2011).

Пребывание немецкой федерации в таком диспропорциональном виде объясняется комплексом причин. С одной стороны, малые немецкие государства достаточно решительно боролись за сохранение своей самостоятельности и "идентичности". Лишь небольшая их часть появилась на исторической арене в предшествующие десятилетия. Причем и эти государства нельзя было назвать появившимися ниоткуда. Они возникали в том виде, в котором вошли в империю, в результате того же деления или объединения предшествующих государств по так называемым "династическим" причинам с учетом исторически сложившихся границ. История же многих из вошедших в состав империи государств к тому моменту насчитывала 200 - 300 лет, а большей части этих государств - 600 - 800 лет. Причем за сохранение самостоятельности мелких государств высказывались не только их монархи и чиновники (что в принципе понятно), но и население <10>. -------------------------------- <10> Как указывает Р. Хрбек, разделяя высказываемую в немецкой литературе точку зрения, территориальным изменениям в империи того времени препятствовали в том числе "традиционное чувство принадлежности (Zugehorigkeitsgefuhl)" населения к соответствующему государству и в большинстве случаев также чувство "привязанности к соответствующим князьям" (см.: Hrbek, Rudolf. Neugliederung: Ein (fast) folgenloses Dauerthema deutscher Politik. In: Jahrbuch des Foderalismus. Foderalismus, Subsidiaritat und Regionen in Europa. Band 10. Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft. 2009. S. 175).

С другой стороны, Пруссию сложившееся положение в целом устраивало потому, что она и неформально, и формально (с помощью конституционных механизмов) доминировала в такой империи и имперские органы проводили угодную ей политику. Обстоятельства сложились так, что Пруссия не была заинтересована ни в политике укрупнения других образующих империю государств ("подтягивания" их размеров до размеров Пруссии), поскольку эти укрупнившиеся государства могли бы создавать известные проблемы для самой Пруссии, ни тем более в политике дробления Пруссии с целью создания на базе ее провинций государств, сопоставимых размерами с прочими государствами Германской империи. Можно было бы гипотетически поставить вопрос о том, что Пруссия имела возможность поглотить территории всех (большинства) вошедших в империю государств. Но здесь нужно учесть тот момент, что объединение Германии Пруссией во второй половине XIX в., вопреки утверждениям, которые получили хождение в связи с известным выражением канцлера-объединителя Отто фон Бисмарка, происходило отнюдь не только и не столько "железом и кровью". Воевала в тот период Пруссия с противниками объединения страны под ее началом (сначала с союзе с Австрией с Данией за Гольштейн, Шлезвиг и Лауенбург, затем с Австрией, которая также претендовала на руководящую роль на немецкой территории и сопротивлялась объединению Германии по прусскому плану, а впоследствии и с Францией, которая препятствовала вхождению в новую Германию (Северо-Германский союз) южно-германских государств, считая их зоной своих интересов), но отнюдь не с немецкими государствами, которые вливались в союз. В отношении государств, следовавших в русле прусской политики, для того чтобы получить их поддержку, Пруссия занимала лояльную позицию, гарантируя сохранение этим государствам какой-то самостоятельности и в новой Германии. Да и от планов поглощения многих средних и мелких государств - союзников Австрии Пруссия отказалась. Монархи же тех выступивших против Пруссии государств, территории которых все-таки утратили государственность, получили достаточную материальную компенсацию. Кстати, некоторые территории прекративших свое существование государств были включены не в состав Пруссии, а переданы ею своим союзникам - малым государствам. Попытка принудительного поглощения, по крайней мере, самых крупных и "исторически сложившихся" немецких государств, таких как Бавария, Саксония, Вюртемберг и Баден, могла бы дорого обойтись Пруссии и поставила бы под вопрос реализацию всего проекта образования Германской империи. Начала регионализма, или, если угодно, федерализма, в Германии к тому моменту прочно укоренились. Тактика принудительной "пруссизации" всей Германии не соответствовала бы не только условиям текущего момента, но и складывавшимся столетиями традициям проведения спровоцированных внутренними факторами внутригерманских территориальных изменений преимущественно на основе согласия соответствующих территорий в формах, принятых для своего времени <11>. -------------------------------- <11> В Германии высказывается мнение, что согласие Пруссии на провозглашение Германской империи федерацией было непременным условием присоединения к империи настороженно относящихся к Пруссии и достаточно крупных для того, чтобы быть безболезненно поглощенными ею, южно-германских государств. Правда, Германскую империю предлагается рассматривать как псевдофедеративное образование в силу ее того самого "неравновесия" - безраздельного фактического и юридического господства Пруссии (см.: Brenk, Franziska. Указ. соч. Последнее суждение Ф. Бренк формулирует, ссылаясь на утверждение Ф. Шарпфа: (Scharpf, Fritz. Optionen des Foderalismus in Deutschland und Europa. Frankfurt; New York: Campus, 1994. S. 46)). Не правда ли, напрашиваются параллели с "прозорливым" решением теоретиков и практиков большевизма провозгласить формой будущего государственного устройства Советской России федерацию, что, как утверждалось в отечественной доктрине, и позволило обеспечить вхождение в СССР так называемых национальных республик. Распространенной в нашей современной теории является и точка зрения, согласно которой СССР также был псевдофедерацией. Вот только это не принято считать следствием диспропорциональности его состава. РСФСР доминировала по размерам территории и численности населения, но не имела в связи с этим в СССР, в отличие от Пруссии в Германской империи, никаких политических и конституционных преференций.

Поскольку территории монархий, образующих Германскую империю, являлись результатом во многом стихийного процесса территориальных преобразований предшествующих столетий, границы этих монархий образовывали достаточно причудливую сеть на карте тогдашней Германии. Территория Пруссии, составлявшая, напомним, преобладающую часть территории империи, только в восточной своей части была "сплошной". На западе же территория Германии представляла собой территорию Пруссии с многочисленными "вкраплениями", образуемыми территориями тех самых малых монархий и городов-государств. Эти территории часто являли собой единичные или групповые (состоящие из нескольких малых государств) анклавы внутри прусской территории. Только юг (юго-запад) Германии был в какой-то мере обособленным территориально от Пруссии обширным регионом в составе королевств Бавария, Вюртемберг, великих герцогств Баден и Гессен, "имперской земли" Эльзас-Лотарингия (Бавария в северо-восточной своей части имела непротяженную общую границу с еще одним относительно большим государством - Королевством Саксонией). Наконец, почти половина немецких государств того времени, в том числе мелких и особо мелких, единой территории не имели. Отдельные территории таких государств были удалены от "основной" их территории на десятки и сотни километров <12>. -------------------------------- <12> Можно привести в качестве примера состав территории расположенного на побережье Северного моря Великого герцогства Ольденбург. По итогам территориального размежевания после наполеоновских войн к нему было присоединено небольшое княжество Биркенфельд, находящееся на юго-западе немецкой территории, можно сказать, в противоположном "углу" Германии. Территория данного княжества принадлежала Великому герцогству, а затем земле ("свободному государству") Ольденбург до 1937 г.

В Конституции Германской империи 1870 г. порядок изменения территориальной структуры империи специально не регламентировался. Поскольку статья 1 этой Конституции содержала перечень государств, образующих империю <13>, очевидно, что изменение этой структуры, касающееся, по крайней мере, образования или упразднения какого-то субъекта федерации, должно было повлечь изменение данной статьи Конституции. Юридико-идеологическое обоснование территориальной целостности членов новой федерации оставалось прежним: эту целостность "выводили" из суверенных прав продолжавших сохранять какие-то элементы своего статуса "региональных" монархов. В этой ситуации продолжали оставаться действующими традиционные для более раннего периода механизмы территориальных изменений: наследование престола, заключение монархами договоров (уний) и т. д. С учетом сложившегося в империи расклада сил территориальные реформы в Германской империи 1871 - 1918 гг. были маловероятны. Территориальная организация империи при всей ее бросающейся в глаза неоптимальности, когда состав империи образовывали одно гигантское государство (в масштабах империи в целом), несколько средних и множество малых и особо малых государств <14>, оставалась стабильной. -------------------------------- <13> Текст Конституции Германской империи см.: Verfassung des Deutschen Bundes // URL: http:// www. verfassungen. de/ de/ de67-18/ verfassung70-i. htm (дата обращения: 09.03.2011). В заголовке цитируемого ресурса Конституция названа с учетом наименования нового немецкого государства, предшествовавшего заключению договоров с Баденом, Баварией, Вюртембергом и Гессеном в конце 1870 г. Только после этого государство изменило конституционное наименование "Германский союз" на наименование "Германская империя (Германский рейх)". <14> В немецкой доктрине государственного права огромное внимание уделяется изучению такого конституционного института, как "государственные задачи". Эти "задачи", что весьма логично, предопределяют функции государства, его полномочия, ресурсы, строение аппарата и т. д. В русле этих рассуждений допустимость сохранения в составе немецкой федерации времен Кайзеровского рейха "маломощных" государств предлагается объяснять и тем, что и в конце XIX в. эти государства могли надлежаще выполнять сравнительно скромные государственные задачи, стоящие перед субъектами немецкой федерации того времени (см.: Rudolf, Walter. Foderalismus und Neugliederung. In: Die Offentliche Verwaltung (DOV). Zeitschrift fur offentliches Recht und Verwaltungswissenschaft. Stuttgart: Kohlhamrner-Verlag. 1971. (H. 1/2). S. 28).

Название документа