Внесудебная защита прав человека: пост-омбудсмен институты

ВНЕСУДЕБНАЯ ЗАЩИТА ПРАВ ЧЕЛОВЕКА: ПОСТ-ОМБУДСМЕН ИНСТИТУТЫ <*>

В. В. ЧУКСИНА

Чуксина Валентина Валерьевна, доцент кафедры конституционного и административного права Байкальского государственного университета экономики и права (г. Иркутск), кандидат юридических наук.

Статья посвящена исследованию трансформации классического омбудсмена из органа контроля за законностью и справедливостью публичной администрации в пост-омбудсмен институт; раскрытию правовой сущности пост-омбудсмен института как специализированного института по содействию и защите прав человека.

Ключевые слова: права человека; классический омбудсмен; пост-омбудсмен; специализированный институт по содействию и защите прав человека.

The article is dedicated to research of "classic" ombudsman transformation from test authority for legality and justice of public administration to postombudsman institute; to disclosure of legal essence of postombudsman institute as specialized institution for the promotion and protection of human rights.

Key words: human rights; institution for the promotion and protection of human rights; classic ombudsman; post-ombudsman.

Общепризнано, что модель классического омбудсмена и специфический омбудсмен-механизм берут начало в Скандинавских странах (наиболее распространенным в мире стал датский вариант омбудсмена) <1>. В сферу компетенции классического омбудсмена входит рассмотрение жалоб граждан на действие/бездействие должностных лиц, а также расследование по собственной инициативе случаев ненадлежащего администрирования, представление докладов и др. <2>. Другими словами, традиционная цель учреждения института омбудсмена как формы контроля публичной администрации, "используя арсенал средств, специфичных только для него, - методы убеждения, критику, гласность" <3>, состояла преимущественно в улучшении административного управления. -------------------------------- <1> Характерные черты института классического омбудсмена - посредника по жалобам как независимого публичного органа, учреждаемого (как правило) законодательной властью для контроля законности и справедливости административных действий исполнительной власти; и омбудсмен-механизм как процесс (внесудебного) "альтернативного урегулирования споров" между гражданами и публичной администрацией обстоятельно исследованы в зарубежной и отечественной юридической литературе: D. C. The Ombudsman Plan: Essays on the Worldwide Spread of an Idea. Lanham, Maryland, USA: University Press of America, 1985; The Ombudsman: Diversity and Development / Reif L., Marshall M. A., Ferris C., eds. / Edmonton, Alberta: International Ombudsman Institute, 1993; Marshall M. A., L. C. Reif. The Ombudsman: Maladministration and Alternative Dispute Resolution // Alberta Law Review, 1995. Vol. 34; Бойцова В. В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. М.: БЕК, 1996 и др. <2> В 1974 г. Ларри Хилл выделил 10 структурных и процедурных атрибутов института классического омбудсмена. См.: Hill L. B. Institutionalization, the Ombudsman, and Bureaucracy // American Political Science Review, 1974. V. 68(3). P. 1077. <3> Хаманева Н. Ю. Уполномоченный по правам человека - защитник прав граждан. М.: Институт государства и права РАН. Серия "Новое в юридической науке и практике", 1998. С. 49.

Начиная с середины XX в. институт омбудсмена стал рассматриваться как непременный атрибут демократического государственного (в некоторых странах и субнационального уровня) управления, что привело к его массовому распространению в самых разных правовых системах на всех континентах. Однако анализ правоустанавливающих документов (конституций и законов) института омбудсмена в зарубежных странах показывает, что вплоть до третьей волны демократизации (по Хантингтону) ни один классический омбудсмен не имел прямой компетенции защиты прав человека. Поэтому рассмотрение жалоб граждан традиционно проводилось в контексте ненадлежащего администрирования <4>, а не в рамках национальных (и тем более международных) стандартов прав человека. Хотя понятно, что с точки зрения современной доктрины прав человека государственное управление на основе принципа верховенства права (the rule of law) является обязательным условием функционирования органов государственной власти и должно обеспечивать правовое тождество ценностей прав человека и эффективного государственного управления. -------------------------------- <4> Единой концепции ненадлежащего администрирования не существует, в разных странах в законодательстве под этим понимается: нарушение законности, злоупотребление правом, недобросовестное поведение чиновников и т. д.

Тем не менее тенденциозное отношение к данному институту (своего рода мода на омбудсменов) привело к тому, что создаваемые в странах развитой и развивающейся демократии внесудебные институты по содействию и защите прав человека, учреждаемые дополнительно или вместо классического омбудсмена (некоторые из них заимствовали в своем названии термин "омбудсмен"), стали рассматриваться в контексте расширения функций классического омбудсмена <5>, хотя изначально их учреждение преследовало другие цели. -------------------------------- <5> Например, А. Б. Зеленцов считает, что комиссии по правам человека - коллегиальные органы при президенте как главе исполнительной власти, наряду с органами, действующими при национальном парламенте, наделенные функциями внесудебной защиты прав человека, относятся к смешанным системам службы омбудсмена. См.: Зеленцов А. Б. Контроль за деятельностью исполнительной власти в зарубежных странах. М.: РУДН, 2002. С. 54.

На наш взгляд, под воздействием глобализации прав человека произошла трансформация первоначально заложенного юридического смысла концепции омбудсмена, которая привела к изменению элементов правового статуса данного института. Из органа контроля за администрацией он все больше превращается в пост-омбудсмен институт - специализированный институт защиты прав человека, понимаемой в широком смысле (как ретроспективная и проспективная защита), в институт внутригосударственного контроля за соблюдением национальных и международных стандартов прав человека, в своеобразного промоутера прав человека. В данном случае мы используем приставку "пост", чтобы подчеркнуть, что речь идет не о какой-то диахронической последовательности периодов становления института омбудсмена. "Пост" - в смысле своеобразного "комбинаторного" отрицания классического омбудсмена, которое не преодолевает предшествующую правовую форму (независимого государственного органа, сохраняющего специфические методы функционирования), а ограничивает ее значение, придает приоритет новому содержанию (целей, функций, компетенций) над формой. Как и другие понятия с приставкой "пост", термин "пост-омбудсмен" может быть определен с помощью оборотов речи: "с одной стороны", орган надзора за администрацией (и, как следствие, защита прав человека), "с другой стороны", субсидиарный правозащитный институт (и, как следствие, контроль администрации). Тем не менее очевидно, что современный дискурс прав человека акцентирует правозащитный аспект деятельности этого института. Поэтому закономерно, что некоторые институты из числа пост-омбудсменов получают официальный статус (национальных) институтов, специализированных на продвижении и защите прав человека. Такие институты имеют дополнительные каналы взаимодействия с гражданским обществом (создают экспертные советы, общественные приемные, привлекают научных консультантов и др.), а также наряду с процедурами "альтернативного урегулирования споров" наделяются широкими полномочиями (включая правовое просвещение) в области защиты прав человека. В качестве примера пост-омбудсмена можно назвать нового шведского Омбудсмена по вопросам равенства (с 1 января 2009 г. должности четырех прежних омбудсменов по борьбе с дискриминацией сведены в единый институт), большинство омбудсменов в странах Латинской Америки, Восточной и Центральной Европы. К их типу относится и Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, которому в 2009 г. Международный координационный комитет национальных институтов по содействию и защите прав человека ООН присвоил высший аккредитационный статус, означающий полное соответствие принципам (национальных) специализированных институтов по содействию и защите прав человека <6>. Фактически можно сказать, что пост-омбудсмен институт выступает как комбинированный институт с функциями комиссии по правам человека и классического омбудсмена. -------------------------------- <6> Chart of the status of national institutions for the promotion and protection of human rights // URL: http:// www. ohchr. org/ EN/ Countries/ NHRI/ Pages/ NHRIMain. aspx (дата обращения: 19.01.2011).

Несмотря на имеющиеся различия между пост-омбудсменами (имеющими свои особенности в различных демократиях), они, в отличие от института классического омбудсмена, являются многофункциональными правозащитными государственными органами, играют профилактическую роль в предотвращении нарушений конституционных прав, содействуют реализации общепризнанных принципов и норм по правам человека на внутригосударственном уровне, развитию международного и регионального сотрудничества по правам человека. К этому следует добавить, что пост-омбудсмен институты, аккредитованные Международным комитетом национальных институтов по содействию и защите прав человека, получают право участвовать в работе Совета по правам человека ООН. Резюмируя, можно сказать, что усиливающаяся тенденция к трансформации классического омбудсмена <7> в пост-омбудсмен институт - институт омбудсмена по правам человека связана с тем, что современные реалии требуют отхода от классической модели омбудсмена, но с учетом специфики национальной системы прав человека и международных стандартов прав человека. -------------------------------- <7> Например, в соответствии с редакцией (2009 г.) Закона "Об Омбудсмене Фолькетинга" датский Омбудсмен должен выполнять функцию государственного превентивного механизма согласно ратифицированному Данией дополнительному протоколу к Конвенции ООН против пыток и жестокого обращения.

Название документа