Опыт и проблемы правового регулирования адаптации иностранных граждан в муниципальных образованиях (на примере Тюменской области)

ОПЫТ И ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ АДАПТАЦИИ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН В МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЯХ (НА ПРИМЕРЕ ТЮМЕНСКОЙ ОБЛАСТИ) <*>

А. А. МИШУНИНА, А. Д. ИЛЬИН

Мишунина Алена Александровна, доцент кафедры конституционного и муниципального права Тюменского государственного университета, доктор юридических наук.

Ильин Александр Дмитриевич, аспирант кафедры конституционного и муниципального права Тюменского государственного университета.

В статье обосновывается комплексный подход к внешней миграции населения, к необходимости правового регулирования общественных отношений, связанных не только с территориальным перемещением иностранных граждан, но и с проблемами их адаптации в муниципальных образованиях.

Ключевые слова: юриспруденция; миграция; адаптация; иностранные граждане; миграционное право; законодательство; ответственность; муниципальные образования; совершенствование.

The article considers the comprehensive approach to external migration, the need for legal regulation of social relations connected not only with the territorial movement of foreign nationals, but also with the problems of their adaptation in the municipalities.

Key words: jurisprudence; migration; adaptation; foreign nationals; migration law; legislation; liability; municipalities; improvement.

Стремление к наибольшему демографическому эффекту от внешней миграции населения и необходимость сохранения межнационального мира и межнационального согласия, обеспечение которых в нашей стране обсуждается в последнее время на высшем государственном уровне <1>, побуждают к поиску комплексного подхода в правовом регулировании иммиграционных процессов и разработке на его основе предложений по совершенствованию федерального и регионального законодательства. В этой связи представляют интерес изучение опыта муниципальных образований по содействию добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом (далее - соотечественники). -------------------------------- <1> Так, 11 февраля 2011 г. в Уфе под председательством Президента РФ Д. А. Медведева состоялось заседание президиума Государственного совета России, на котором обсуждались вопросы межнационального и межконфессионального согласия, развития национальных культур.

Такой опыт накоплен в трех городских округах (Тюмень, Тобольск, Ишим) и пяти муниципальных районах (Викуловский, Ишимский, Сладковский, Уватский, Ялуторовский) Тюменской области, территории которых в соответствии с Указом Президента России от 22 июня 2006 г. N 637 "О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом" <2> и Областной целевой программой по оказанию содействия добровольному переселению соотечественников, проживающих за рубежом, в Тюменскую область на 2007 - 2012 гг. <3> определены для вселения соотечественников. В развитие указанных правовых документов в Тюменской области приняты первоочередные нормативные акты областного и муниципального уровней. -------------------------------- <2> Указ Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 г. N 637 "О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 26. Ст. 2820. <3> Распоряжение Правительства Тюменской области от 6 августа 2007 г. N 603-рп "Об утверждении Областной целевой программы по оказанию содействия добровольному переселению соотечественников, проживающих за рубежом, в Тюменскую область на 2007 - 2012 годы" // URL: http:// pereselenie. admtyumen. ru/ files/ eg/ archive/ 111/ rasporyazh_603-rp_ot_06.08.2007.jpg.

Так, для координации деятельности, организации работы, осуществления межведомственного взаимодействия и контроля за ходом реализации Программы распоряжением Правительства Тюменской области от 20 февраля 2007 г. N 122-рп "О создании Межведомственной комиссии" <4> создана Межведомственная комиссия. В ее состав включены представители Управления Федеральной миграционной службы России по Тюменской области, Регионального управления Федеральной службы безопасности по Тюменской области, Главного управления внутренних дел по Тюменской области, Тюменской таможни Федеральной таможенной службы России, органов исполнительной власти Тюменской области и органов местного самоуправления территорий вселения. -------------------------------- <4> Распоряжение Правительства Тюменской области от 20 февраля 2007 г. N 122-рп "О создании Межведомственной комиссии" // СПС "КонсультантПлюс".

На 2010 г. в Тюменскую область поступила 891 анкета соотечественников. Наибольшее их количество поступило из Казахстана (430 анкет, или 48%), Украины (176 анкет, или 20%), Узбекистана, Молдовы (48 анкет, или 6%), Киргизии. Из стран дальнего зарубежья интерес к Программе проявили в Германии (10 анкет), Израиле (2 анкеты), Болгарии (1 анкета) <5>. -------------------------------- <5> Информация Департамента экономики Тюменской области о реализации Программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом. Тюмень: Тюменская областная Дума, 2010.

Допущенные для участия в Программе лица имеют высокую квалификацию: 50% из них - специалисты с высшим профессиональным образованием, 36% имеют среднее профессиональное (специальное, техническое) образование. Это инженеры, врачи, учителя, ветеринарные врачи, зооинженеры, агрономы, а также обладатели востребованных рабочих специальностей: электросварщики, машинисты-трактористы, механизаторы, слесари, токари, технологи (по воспроизводству стада и изготовлению молочной продукции). В таких условиях, как показывает проведенное исследование, возрастает роль органов местного самоуправления в создании условий для социально-культурной и экономической адаптации мигрантов. Адаптация как вид взаимодействия личности или социальной группы с социальной средой позволяет мигрантам включиться в полнокровную жизнь принимающего общества, выработать четкие социальные ориентации, сформировать возможности их собственной самореализации, в том числе через обретение определенного правового статуса в различных сферах жизнедеятельности <6>. -------------------------------- <6> Мишунина А. А., Чеботарев Г. Н. Проблемы социально-культурной и экономической адаптации иностранных граждан в Российской Федерации // Политика и общество. 2010. N 5(71). С. 49.

Вместе с тем проблемы адаптации касаются не только мигрантов, но и жителей сельского или городского поселения. Это процесс двусторонний и взаимозависимый. Важными составляющими такой адаптации являются: - правовое регулирование и защита социальных прав и обязанностей мигрантов; - оптимизация процедур получения законного статуса мигранта и разрешения на работу; - тесное сотрудничество с потенциальными работодателями; - внедрение современных технологий социальной работы с мигрантами; - развитие сети социальных служб, адресованных мигрантам. Правовая неподготовленность значительного числа молодых людей к тому, что в России существует объективная необходимость в пополнении трудовых ресурсов за счет внешних мигрантов, а также безразличие соответствующих общественных объединений, например национально-культурных автономий и диаспор, к судьбе прибывающих соотечественников в конечном счете проявились в стихийных националистических выступлениях радикальных молодежных групп. Все эти обстоятельства детерминируют необходимость создания комплексной программы социально-культурной и экономической адаптации, в рамках которой возможна координация усилий субъектов, заинтересованных в решении проблем интеграции мигрантов в принимающее сообщество <7>. -------------------------------- <7> Мукомель В. И. Ксенофобия и насилие в России: современные и грядущие вызовы // Вестник Института Кеннана в России. 2009. Вып. 16. С. 34.

В Постановлении Тюменской областной Думы, принятом по итогам Дня депутата, состоявшегося 11 марта 2009 г., на тему: "Вопросы совершенствования деятельности национально-культурных автономий в Тюменской области" <8>, установлено, что основными целями деятельности местных национально-культурных автономий являются: -------------------------------- <8> Постановление Тюменской областной Думы от 9 апреля 2009 г. N 1409 "О рекомендациях Дня депутата по теме: "Вопросы совершенствования деятельности национально-культурных автономий в Тюменской области" // Тюменские известия. 2009. N 70. 21 апреля.

- интеграционная - выражается в объединении людей одной национальности и установлении культурных контактов; - творческая - призвана активизировать художественную деятельность людей в процессе освоения, развития и пропаганды национальной культуры; - просветительская - направлена на развитие познавательных и творческих интересов личности в освоении родного языка, истории, традиций и обычаев своего народа; - воспитательно-опекунская - заключается в преодолении отчуждения личности от национальной культуры и этноса, усилении социализирующих факторов, повышающих морально-нравственный уровень членов этнической общности. Вместе с тем в соответствии с Федеральным законом от 17 июня 1996 г. N 74-ФЗ "О национально-культурной автономии" <9> (в ред. от 9 февраля 2009 г.) ее членами могут быть только граждане Российской Федерации (статья 1). Между тем согласно части 2 статьи 1 Федерального закона N 74-ФЗ национально-культурная автономия является видом общественного объединения, а в соответствии с конституционным правом каждого на объединение (часть 1 статьи 30 Конституции Российской Федерации) и положениями Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" <10> (в ред. от 22 июля 2010 г.) членами общественных объединений наравне с гражданами Российской Федерации могут быть иностранные граждане и лица без гражданства (статья 19). Следовательно, более точным представляется использование в части 1 статьи 1 Федерального закона N 74-ФЗ вместо понятия "граждане Российской Федерации" общей категории "граждане". -------------------------------- <9> Федеральный закон от 17 июня 1996 г. N 74-ФЗ "О национально-культурной автономии" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 25. Ст. 2965. <10> Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 21. Ст. 1930.

Также считаем необходимым решение на законодательном уровне еще одной существующей проблемы, характерной для национально-культурной автономии. Речь идет о приеме в ее состав новых членов. Сегодня этот порядок определяется национально-культурной автономией самостоятельно в соответствии с ее уставом (часть 6 статьи 6 Федерального закона N 74-ФЗ). Проведенное исследование соответствующих положений уставов региональных национально-культурных автономий показывает, что национально-культурные автономии не заинтересованы в приеме новых членов. Такая практика, как нам представляется, не в полной мере соответствует требованиям, предъявляемым федеральным законодательством к общественным организациям, так как существенно ограничивает конституционное право граждан на объединение. Как было отмечено выше, это право вытекает из Конституции Российской Федерации и, так как национально-культурные автономии относятся к общественным объединениям, вполне обоснованно может быть закреплено на уровне конституции (устава) субъекта Российской Федерации. Кроме того, в законах субъектов Российской Федерации необходимо установить в качестве одного из оснований осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по поддержке региональных и местных национально-культурных автономий (подпункт 20 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ <11>) эффективность проведенных ими мероприятий по приему новых членов. -------------------------------- <11> Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 42. Ст. 5005.

Еще одна форма успешной интеграции мигрантов в принимающее общество - это диаспора, т. е. общность людей единого этнического происхождения, проживающих за пределами своей исторической родины (или вне ареала расселения своего народа). Она призвана способствовать более успешной социализации членов общности в принимающем обществе, создает своеобразную этнокультурную атмосферу для комфортного существования и взаимообогащения культурными традициями с другими этносами, формирует основы межкультурного диалога <12>. -------------------------------- <12> Чеботарев Г. Н., Мишунина А. А. Система правового регулирования внешней миграции населения в России: Вопросы теории и практики. Тюмень: Тюменский государственный университет; ООО "Вектор Бук", 2010. С. 270.

Таким образом, к регулированию иммиграционных процессов в России необходимо подходить комплексно, так как достижение демографического эффекта от миграции не может ограничиваться только регулированием отношений, связанных собственно с процессами перемещения иностранных граждан и лиц без гражданства. Более важными являются вопросы приживаемости высокопрофессиональных трудовых мигрантов в Российской Федерации и толерантного отношения к ним местного населения.

Название документа