Зарубежный опыт формирования административно-правового статуса органов, обеспечивающих контроль и надзор за деятельностью в морских портах, и возможность его использования в российских условиях

ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ФОРМИРОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО СТАТУСА ОРГАНОВ, ОБЕСПЕЧИВАЮЩИХ КОНТРОЛЬ И НАДЗОР ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ В МОРСКИХ ПОРТАХ, И ВОЗМОЖНОСТЬ ЕГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ В РОССИЙСКИХ УСЛОВИЯХ <*>

А. В. СКУТИНА

Скутина Алла Валериевна, аспирантка кафедры государственного и международного права Санкт-Петербургской академии управления и экономики, помощник директора по административным и правовым вопросам Учреждения Российской академии наук Петербургский институт ядерной физики имени Б. П. Константинова.

В данной статье обобщен опыт организации и осуществления полномочий органами, уполномоченными осуществлять контроль и надзор за деятельностью в морских портах различных стран. Анализ проводится по основным положениям нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы развития портов и управления ими. Делается вывод о возможности применения в российском праве правил, закрепленных в законодательстве исследуемых государств.

Ключевые слова: морской порт, транспорт, управление, контроль, надзор, государственный орган, портовые власти.

The present article summarizes the experience of organization and effectuation of powers by agencies empowered to effectuate control and supervision of activity in sea ports of various countries. The analysis deals with the main provisions of normative-law acts regulating the issues of development of ports and management thereof. The author makes a conclusion with regard to possibility of application of the rules consolidated in the legislation of these foreign countries in the Russian legislation.

Key words: sea port, transport, management, control, supervision, state agency, port authorities.

В настоящее время в мире насчитывается свыше двух тысяч морских портов, используемых для торгового судоходства. В различных странах и даже внутри стран организация деятельности портов и их управление отличаются друг от друга, однако все их многообразие сводится к четырем основным типам портовых администраций: автономные порты, муниципальные порты, частновладельческие и национализированные. В автономных - портовые власти действуют независимо от правительства и управляются советом, члены которого избираются и назначаются <1>. В этих советах обеспечивается значительное представительство пользователей порта. Основная задача - организация предоставления услуг, а не извлечение прибыли. Согласно французскому Акту от 8 ноября 1965 г. "Об автономных портах" они являются юридическими лицами, однако находятся под экономическим контролем государства. Наблюдательный контроль за их деятельностью осуществляет Министерство оборудования. Непосредственное управление возложено на исполнительного директора порта, который координирует деятельность санитарных, таможенных и полицейских властей. -------------------------------- <1> См.: Иванов Г. Г. Правовой режим морских портов. М., 1988. С. 26.

Муниципальные порты контролируются советами или муниципальной корпорацией, подвержены влиянию местной политики и планированию, наличию дополнительных сборов. Управление в частновладельческих портах осуществляется на коммерческой основе и ориентировано на извлечение прибыли. В США основным органом федерального управления является Department of Transportation (DOT) - министерство транспорта. В Германии на федеральном уровне руководство транспортом осуществляет министерство транспорта. Во Франции с 1974 г. государственное регулирование транспортной системы сосредоточено в Министерстве оборудования территорий, оснащения, гражданского строительства и транспорта. Аналогичные органы управления имеются и в других странах. В странах Европейского союза государственное управление в морских портах имеет существенные различия: для Франции характерно наличие мощного государственного контроля, а в Великобритании, наоборот, государственное влияние играет менее значительную роль. В Великобритании ранее существующее министерство транспорта входит в состав Министерства по вопросам окружающей среды. Особые подразделения того же министерства ведают дорожной сетью, морскими портами, сетью внутренних водных путей. В Швеции почти все порты принадлежат муниципалитетам. Согласно закону о портовых тарифах все деньги, полученные в результате портовой деятельности, должны оставаться у порта и использоваться для реконструкции старого оборудования, нового строительства или покрытия убытков. Обычно муниципалитет управляет портом через Портовый совет, при этом Генеральный директор порта подчинен непосредственно Портовому совету. Особенностью японских портов как объектов управления является то, что сами морские порты не являются таковыми в традиционном понимании этого слова в силу особенностей выполняемых ими функций. Так, в Японии единому министерству подчинены государственные компании по железнодорожному строительству, национальные авиакомпании, морские порты, дорожная сеть. Морской транспорт США играет важнейшую роль во внешнеэкономических связях страны, что может предполагать наличие централизованного управления этой отрасли. Однако для организационной структуры управления характерна высокая степень разобщенности и децентрализации. Функции государственного руководства морским транспортом рассредоточены между многочисленными органами. Помимо министерств транспорта регулирование транспортного комплекса и его отраслей может осуществляться специализированными комиссиями, которые в рамках установленной компетенции регулируют отдельные направления деятельности. Так, в США существует специальный орган государственного надзора за соблюдением законодательства о международном судоходстве и регулировании деятельности линейных судоходных компаний и фрахтовых конференций во внешнеторговых перевозках США - Федеральная морская комиссия. Законодательство большинства штатов определяет портовые власти как "политический орган" (Чикаго), "политические подразделения государства" (Огайо) или орган, выполняющий правительственные обязанности. Многие американские порты наделены правом издавать соответствующие правила, регулирующие их деятельность. В одних штатах портовые власти имеют право назначать капитана порта, в других он назначается губернатором. Капитан порта в США, Великобритании и Франции занимает особое положение: он является не просто служащим города или штата, но и представителем публичных властей <2>. -------------------------------- <2> См.: Там же. С. 28.

В Германии на федеральном уровне действуют федеральное ведомство по охране окружающей среды, федеральное верховное морское ведомство <3>. -------------------------------- <3> См.: Административное право зарубежных стран / Под ред. А. Н. Козырина и М. А. Штатиной. М., 2003. С. 159.

Во Франции практически каждое министерство располагает своими собственными контрольными подразделениями. Руководство деятельностью органов инспекций и контроля осуществляет сам министр, от имени которого выступают контролеры. Основным нормативным документом Франции, регулирующим вопросы развития портов и управления ими, является Кодекс морских портов. Он состоит из семи частей, касающихся: создания, организации и развития морских портов, портовых и судоходных сборов, портового надзора, портовых железнодорожных подъездных путей, организации работы в морских портах, национального совета портовых объединений. Этот кодекс дополняется Общим положением о портовом надзоре в торговых и рыбных портах. Франция. Согласно Конституции основные крупные морские порты являются государственной собственностью и находятся под контролем государственных административных органов. При этом семь крупнейших портов Франции (на их долю приходится 90% суммарного грузооборота) являются автономными и имеют особый юридический статус. Они являются государственными учреждениями, имеющими государственный статус и финансовую независимость, финансовый и экономический контроль осуществляется со стороны государства. Управление портом осуществляет Административный совет во главе с директором. Директор порта назначается директором Совета министров. Вместе с тем государство несет расходы в размере 60 - 80% по содержанию и эксплуатации шлюзов, фарватеров, защитных сооружений, использованию дноуглубительной и дноочистительной техники. Роль государства в деятельности морских портов значительна, более того, в большинстве стран земельные участки, гидротехнические сооружения, основные коммуникации, системы обеспечения безопасности мореплавания и некоторые другие объекты являются государственной или муниципальной собственностью и управляются государственными органами. Таким образом, несмотря на разнообразие органов, уполномоченных осуществлять надзор и контроль за деятельностью в морских портах зарубежных стран, капитан порта осуществляет административный надзор в каждом иностранном порту. Вместе с тем портовые власти являются самостоятельным субъектом, существуют наряду с капитаном порта и обеспечивают контроль за его деятельностью. Тем самым обеспечивается разделение надзорных и контрольных функций в морских портах. В то время как в Российской Федерации согласно Федеральному закону от 8 ноября 2007 г. N 261-ФЗ "О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" капитан порта возглавляет портовую власть - администрацию морского порта. С тем чтобы разграничить функции надзора и контроля в морских портах, целесообразным представляется, по нашему мнению, ввести самостоятельный орган контроля за деятельностью капитана порта. Большой интерес представляет негативный опыт государственного управления транспортом за рубежом. Так, например, США отличаются от всех других рассмотренных стран множеством органов, объединений, комиссий, регулирующих деятельность транспорта. Только под эгидой Министерства транспорта действует более 30 таких образований. Основными органами управления в правительственном аппарате являются Морская администрация (МАРАД) и Федеральная морская комиссия (ФМК). Министерству транспорта США подчиняется Береговая охрана, которая выполняет функции обеспечения безопасности мореплавания, надзора за состоянием морских путей и навигационного оборудования, руководства спасательной и лоцманской службами. Береговой охране США подчинены службы регулирования судоходства в районах крупных портов и интенсивного движения судов. Кроме вышеуказанных органов управлением морским транспортом занимаются различные комиссии при Конгрессе США, выражающие интересы различных общественных групп частного капитала. В США существует еще один орган - Национальный морской совет, основная задача которого - обеспечить более высокое участие судов под флагом США во внешнеторговых перевозках. Именно это объясняет тот факт, что в состав Совета входят как правительственные чиновники высшего ранга, так и руководители судоходных компаний. Координация и обеспечение приоритетных государственных интересов в работе портов могут осуществляться различными способами. Порт может управляться единым правительственным органом или частной фирмой, которая арендует средства и ресурсы порта (причалы, склады и т. п.). В последнем случае защита национальных интересов реализуется через контракты на аренду. Чем больше число частных фирм и чем больше административный статус порта, тем большей полнотой власти должен быть наделен координирующий орган для защиты национальных интересов. Это две крайности в управлении портами. Надзор - этап процесса организации и координации деятельности порта, в том числе видов операций в акватории и на территории порта <4>. В разных странах такие требования могут содержаться в различных документах: правилах надзора, правилах эксплуатации, кодексе морских портов или кодексе торгового мореплавания, в решениях портовых властей или иных административных органов. В Кот-д'Ивуаре, как и в других странах Западной и Центральной Африки, основным документом, регулирующим вопросы развития портов и управления ими, является Положение о портовом надзоре <5>. -------------------------------- <4> См.: Карась А. А. Управление портом: организационно-правовой аспект. Киев, 1993. С. 103. <5> См.: Попов В. В. Правовые аспекты создания портов третьего поколения и управления ими. М., 2001. С. 15.

В настоящее время в государствах - участниках СНГ, имеющих выход в море, действуют новые кодексы торгового мореплавания. По структуре и содержанию указанные нормативные правовые акты во многом идентичны <6>. Это связано прежде всего с тем, что в них учтены нормы международного торгового мореплавания - международные конвенции, как, например, Гаагско-Висбийские правила - Международная конвенция об унификации некоторых правил о коносаменте (1924 г.), измененная Протоколом 1968 г. и Протоколом 1979 г.; Гамбургские правила - Конвенция ООН о морской перевозке грузов (1978 г.); Конвенция ООН по морскому праву (1982 г.) и т. д. -------------------------------- <6> См.: Егиазаров В. А. Транспортное законодательство государств - участников СНГ. М., 2007. С. 281.

В указанных нормативных правовых актах государств - участников СНГ специальные статьи посвящены государственному управлению (контролю) за торговым судоходством. Важное значение при осуществлении перевозок грузов морским транспортом имеет технический контроль (надзор) за судами, осуществляющими эти перевозки. Технический контроль (надзор) за судами - обеспечение государственного контроля за выполнением судами, плавающими под флагом государства, требований международных договоров государства, в которых содержатся международные нормы и стандарты, а также требований, относящихся к проектированию, конструкции и оборудованию судов для обеспечения безопасного плавания судов, охраны окружающей среды, сохранности грузов. Специальный надзор в зарубежных странах осуществляется сотрудниками порта либо в его акватории, либо на его территории для обеспечения нормальной работы порта. В Кот-д'Ивуаре такой надзор осуществляется портовыми инспекторами, в портах Антверпен и Роттердам - канцелярией начальника порта. В Марокко и Испании существует три вида различных портовых органов по надзору. Законодательство большинства стран регулирует только порядок захода и режим пребывания судов в порту. Даже если в портах существуют органы специального портового надзора, могут осуществляться также другие виды надзора, поскольку порты не обладают экстерриториальным статусом. Во многих европейских странах порты не являются закрытой зоной, и основные автодороги на их территории открыты для общего пользования. Иногда местные должностные лица (например, во Франции) берут на себя контроль над обеспечением общественной безопасности и соблюдением санитарных условий на всей территории, за которую они несут ответственность, включая участки территории порта <7>. -------------------------------- <7> См.: Попов В. В. Правовые аспекты создания портов третьего поколения и управления ими. М., 2007. С. 201.

Органы надзора обладают также регламентационными полномочиями. В Нидерландах, например, капитан порта издает инструкции и правила о пресечении правонарушений. В Украине капитан морского торгового порта осуществляет административный надзор за соблюдением в порту законов и распоряжений, касающихся безопасности торгового мореплавания и режима морских портов в целях предотвращения аварий и аварийных происшествий на морском транспорте. Совершенно очевидно, что в тех случаях, когда надзор эффективен, он способствует повышению эффективности работы порта и безопасности мореплавания. Анализ опыта иностранных государств позволяет заметить большую роль законодательных основ компетенции, обеспечение более самостоятельных полномочий органов и меньшую степень их смежных действий друг с другом. В каждой стране концепция контроля и надзора в морских портах, их роль, цели, субъекты и способы осуществления в значительной мере зависят от государственного и общественного строя, соответствующей правовой системы, юридических традиций. Как справедливо отмечает Г. В. Атаманчук, "любое копирование без адаптации к собственным объективным условиям не обеспечивает должной эффективности организационной структуры государственного управления" <8>. -------------------------------- <8> Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. М., 2006. С. 200.

Для развития судоходства и для роста привлекательности и конкурентоспособности портов существуют огромные организационные резервы. Прежде всего это касается взаимодействия всех федеральных структур, вовлеченных в процесс контроля за перемещением грузов, пассажиров и оформлением судов - пограничного, таможенного, санитарного и портового контроля. По сравнению с портами иных стран (Англии, Франции, Италии, Германии) процедуры оформления судов в морских портах России значительно сложнее, а контроль за судами и экипажами - избыточный <9>. -------------------------------- <9> См.: Беляев В. О философии государственного контроля в морских портах России // Морской флот. 2008. N 5. С. 41.

Название документа