Система гражданско-правовых договоров в целях обеспечения государственных нужд

СИСТЕМА ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВЫХ ДОГОВОРОВ В ЦЕЛЯХ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД

Г. Н. МАКАРЕНКО

Макаренко Г. Н., помощник начальника военного представительства по правовой работе.

Система гражданских договоров построена на основе различных классификационных признаков, которые обусловливают соответствующее правовое регулирование. Это особенности предмета договора, субъектного состава его участников и т. д. Выделение договоров, предусмотренных Гражданским кодексом РФ, в отдельную систему договоров, предназначенных для удовлетворения потребностей государства, вызвано рядом причин: во-первых, наличием в их правовом режиме публично-правовых элементов; во-вторых, специальных целей; в-третьих, многообразием действующих законов и подзаконных актов, порой вступающих в противоречия друг с другом; в-четвертых, их нельзя рассматривать как обычные предпринимательские договоры. Предметом правового регулирования в данных договорах выступает целенаправленная управленческая деятельность государства в сфере обеспечения федеральных государственных нужд. Налицо сочетание гражданско-правовых и административно-правовых начал для данной системы договорного регулирования. Связующим и главным звеном данной системы призван стать Гражданский кодекс РФ, который условно выделяет эти договоры в отдельные виды: 1. Опосредующие передачу имущества. К ним относятся: государственный контракт и договор поставки товаров для государственных нужд (пар. 4 гл. 30 ГК РФ); договор поставки сельскохозяйственной продукции для государственных нужд (отношения, возникающие в связи с закупками и поставками сельскохозяйственной продукции и продовольствия для федеральных государственных нужд, регулируются специальным Законом) <1>. -------------------------------- <1> Федеральный закон от 2 декабря 1994 г. N 53 "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд" (в ред. ФЗ от 02.02.2006 N 19-ФЗ).

2. Договоры о выполнении работ. Это договоры выполнения подрядных работ для государственных нужд (пар. 5 гл. 37 ГК РФ); договоры выполнения научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ для государственных нужд (ст. 778 ГК РФ). 3. Договоры оказания услуг. К ним можно отнести договоры, предусмотренные главами: 37, 38, 39, 40, 41, 44, 45, 46, 47, 49, 51, 53 ГК РФ. Данная структура наглядно просматривается в Федеральных законах "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" <2> и "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" <3>, которые регулируют отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд. -------------------------------- <2> Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. N 60-ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" (в ред. ФЗ от 19.06.1995 N 89-ФЗ, от 17.03.1997 N 58-ФЗ, от 06.05.1999 N 97-ФЗ, от 22.08.2004 N 122-ФЗ, от 02.02.2006 N 19-ФЗ). <3> Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ (в ред. ФЗ от 31.12.2005 N 207-ФЗ, от 27.07.2006 N 142-ФЗ) "О размещении заказов по поставки товаров, выполнение работ, оказания услуг для государственных и муниципальных нужд".

Договоры, обеспечивающие государственные нужды, именуются государственными контрактами (ст. 526, 768 ГК РФ). Это подчеркивает наличие в их правовом режиме публично-правовых элементов, затрагивающих нормативную базу, цели, предмет, субъективный состав, процедурные вопросы заключения и изменения контрактных условий, односторонний отказ от обстоятельств, ответственность сторон. В целом государственный контракт представляет собой комплексный правовой акт, содержащий одновременно и гражданско-правовые, и административно-правовые элементы. Государственный контракт выступает средством реализации государственных задач и функций. Бюджетным кодексом РФ (ст. 71) предусматривается: "Все закупки товаров, работ и услуг на сумму свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда осуществляются исключительно на основе государственных или муниципальных контрактов". Государственный или муниципальный контракт на выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд может быть заключен на срок более одного года, если предметом такого контракта являются выполнение работ, оказание услуг, длительность производственного цикла выполнения, оказания которых составляет более одного года. Перечень таких работ, услуг устанавливается Правительством Российской Федерации. Бюджетные учреждения, органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, государственные и муниципальные заказчики обязаны вести реестры закупок, осуществленных без заключения государственных или муниципальных контрактов. Нормативная определенность целей государственных контрактов проявляется в их прямом перечислении в тексте законодательных актов. Так, поставки продукции для федеральных государственных нужд осуществляются в целях: - создания и поддержания государственных материальных резервов Российской Федерации (регулируется специальным Законом о государственном материальном резерве <4>); -------------------------------- <4> Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. N 79-ФЗ "О государственном материальном резерве" (в ред. ФЗ от 17.03.1997 N 58-ФЗ, от 12.02.1998 N 27-ФЗ, от 22.08.2004 N 122-ФЗ, от 02.11.2004 N 127-ФЗ, от 02.02.2006 N 19-ФЗ).

- поддержания необходимого уровня обороноспособности и безопасности Российской Федерации (реализуется на основании Федерального закона о государственном оборонном заказе <5>); -------------------------------- <5> Федеральный закон от 27 декабря 1995 г. N 213-ФЗ "О государственном оборонном заказе" (в ред. ФЗ от 06.05.1999 N 97-ФЗ, от 02.02.2006 N 19-ФЗ).

- обеспечения экспортных поставок продукции для выполнения международных экономических, в том числе валютно-кредитных, обязательств России (Федеральный закон "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" (п. 4 ст. 3) не допускает приобретения (импорт) при выполнении государственного контракта продукции иностранного производства, за исключением случаев, когда производство аналогичных видов продукции в Российской Федерации невозможно или экономически нецелесообразно); - реализации федеральных целевых программ (например, в соответствии со ст. 14 Закона Российской Федерации от 20 августа 1993 г. N 5663-1 "О космической деятельности" государственный заказ на разработку, производство и поставки космической техники и объектов космической инфраструктуры различного назначения формируется и размещается на основании федеральных космических программ в порядке, установленном для государственного оборонного заказа, и т. д.). Необходимо отметить, что этот перечень не является исчерпывающим. Для государственных контрактов характерно финансирование из государственных бюджетов и привлекаемых для этих целей внебюджетных источников. Поэтому главным принципом правового режима государственного контракта является принцип экономичности и эффективности использования государственных бюджетных средств. Наличие материальной заинтересованности как единственного стимула к заключению государственного контракта обусловливает широкое применение правовых и экономических средств для обеспечения государственных нужд. В качестве таких мер, подлежащих включению в конкретные государственные контракты, могут выступать льготы по налогообложению, целевые дотации и субсидии, кредиты на льготных условиях, специальные квоты (государственное бронирование) по обязательной продаже определенных ресурсов государственным заказчикам, валютные средства, оставляемые на льготных условиях, ассигнования из федерального бюджета, необходимые для обеспечения прироста объемов производства, гарантированный уровень закупочных цен. Коротко остановимся на рассмотрении отдельных видов договоров, используемых для обеспечения государственных нужд. К первой группе договоров, как отмечено выше, относятся договоры поставки для государственных нужд. Договором поставки для государственных нужд называется договор о передаче покупателю товаров, предназначенных для государственных нужд, заключаемый поставщиком на основе и во исполнение государственного контракта. Как следует из ст. 528 - 529 ГК, госконтракт и договор поставки для государственных нужд обычно заключаются путем подписания сторонами одного документа (протокол разногласий является его составной частью). Процедура поставки для государственных нужд состоит из нескольких этапов: - определение потребностей (нужд) государства в тех или иных товарах завершается выдачей государственного заказа на его поставку. Этот заказ обычно определяет номенклатуру товаров, перечень поставщиков, примерные сроки и цены, а также другие условия поставок; - размещение государственного заказа может происходить как открытым способом (путем проведения открытых или закрытых торгов, конкурсов, аукционов), так и закрытым (путем непосредственного выбора конкретного поставщика). В последнем случае поставщик, как правило, принимает заказ добровольно. Однако для поставщиков, занимающих доминирующее положение на рынке соответствующих товаров (монополистов), принятие государственного заказа обязательно, если только это не влечет для поставщиков убытков. В этом случае за необоснованное уклонение от принятия заказа (т. е. заключения государственного заказа) поставщик уплачивает государственному заказчику законную исключительную неустойку в размере стоимости продукции, определенной в заказе; - принятие государственного заказа поставщиком порождает обязанность заключить соответствующий государственный контракт, проект которого обычно разрабатывается государственным заказчиком. В ст. 527 ГК установлено, что в основе государственного контракта лежит заказ государственного заказчика на поставку товаров для государственных нужд. Принятие заказа и заключение на его основе государственного контракта является обязательным для поставщика (исполнителя) лишь в случаях, установленных законом. Если иное прямо не предусмотрено федеральным законом, заказы на закупку товаров, работ и услуг для государственных нужд размещаются на конкурсах и торгах в соответствии с Законом о конкурсах и Указом Президента РФ "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд". При поставке товаров для государственных нужд могут использоваться две структуры договорных связей. В первом случае поставка осуществляется поставщиком (исполнителем) в соответствии с условиями государственного контракта на поставку товаров для государственных нужд непосредственно государственному заказчику либо указанным им получателям без заключения с последним поставщиком (исполнителем) договора на поставку товаров для государственных нужд. Во втором случае государственным контрактом на поставку товаров для государственных нужд предусматривается прикрепление государственным заказчиком поставщика-исполнителя к конкретным покупателям для заключения с ними договоров поставки товаров для государственных нужд на основании извещения о прикреплении, выдаваемого заказчиком. При заключении таких договоров между поставщиком-исполнителем и покупателем согласовываются условия о количестве и качестве товаров, порядке их доставки и принятия покупателем и т. п. Товарами по договору поставки для государственных нужд признаются любые вещи, как движимые, так и недвижимые, индивидуально-определенные либо определенные родовыми признаками. Договор поставки для государственных нужд отдельных видов товаров может регулироваться федеральным законом, а также другими правовыми актами. Договор поставки для государственных нужд может быть заключен на поставку будущих товаров, т. е. не только тех товаров, которые в момент заключения договора имеются у исполнителя (поставщика), но и тех товаров, которые будут созданы. Особенностью данного вида договора является то, что в обороте вещей нет ограничений (неприменимы понятия вещи, изъятые из оборота и ограниченные в обороте) в силу специфики данного договора. Так как государство приобретает вооружение и другие предметы, которые могут находиться только в собственности самого государства, при этом исполнитель наделен специальной правосубъектностью на основании специального разрешения - лицензии. Государственный контракт на закупку и поставку сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд заключается до начала года. Государственный контракт считается действующим по тем договорным ценам, которые на момент его заключения были определены по соглашению между товаропроизводителем (поставщиком) и потребителем (покупателем), и не может быть в последующем расторгнут одной из сторон на основании несогласия с установленной ценой. Определенные в государственном контракте на момент расчета цены на закупаемую и поставляемую сельскохозяйственную продукцию, сырье и продовольствие для государственных нужд индексируются с учетом уровня инфляции. Вторая разновидность договоров - подрядные работы для государственных нужд имеют следующие особенности: первая - назначение; вторая - специальные денежные источники, которые обеспечивают достижение указанного результата за счет бюджета и внебюджетных средств; третья - специальная правовая основа соответствующих отношений. Это договор, носящий название государственного контракта на выполнение подрядных работ для государственных нужд. По государственному контракту на выполнение подрядных работ для государственных нужд подрядчик обязуется выполнить строительные, проектные и другие связанные со строительством и ремонтом объектов производственного и непроизводственного характера работы и передать их государственному заказчику, а государственный заказчик обязуется принять выполненные работы и оплатить их или обеспечить их оплату. Подрядчиком может выступать юридическое лицо или гражданин. При этом стоит отметить, что для выполнения определенных работ (деятельности) в соответствии с законом требуется специальное разрешение - лицензия. Гражданский кодекс предусматривает принятие отдельного Федерального закона о подрядах для государственных нужд (ст. 768). Однако данный вид договора предусматривается различными нормативными правовыми актами. Постановлением Правительства РФ (от 26.06.95 N 594, в ред. от 18.02.98 N 216) утверждены Основные положения порядка заключения и исполнения государственных контрактов (договоров подряда) на строительство объектов для федеральных государственных нужд в Российской Федерации. Договоры о выполнении работ для государственных нужд предусмотрены Лесным кодексом РФ (ст. 19) и поименованы в нем как заказы на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов. В этих целях заключается договор, в котором содержатся элементы государственного или муниципального контракта на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов. Государственный контракт может использоваться для отношений, сходных с подрядом, это выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ. Конструкция этих договоров позволяет регулировать отношения, связанные с интеллектуальной деятельностью в научной сфере. Правительством РФ разработаны и утверждены Примерные государственные контракты на выполнение НИР и ОКР по государственному оборонному заказу <6>. -------------------------------- <6> Постановление Правительства РФ от 23 января 2004 г. N 41 "Об утверждении Примерных государственных контрактов на выполнение НИР и ОКР по государственному оборонному заказу".

Третья разновидность договоров для государственных нужд - это договоры оказания услуг. Отдельными специальными законами регулируются услуги перевозчиков продукции военного назначения и страховых организаций, в которых субъекты военно-технического сотрудничества осуществляют страхование перевозимой продукции военного назначения. На основании ст. 51 Федерального закона от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ "О связи" (в ред. ФЗ от 02.02.2006 N 19-ФЗ) "оказание услуг связи для государственных или муниципальных нужд осуществляется на основе договора возмездного оказания услуг связи, заключаемого в форме государственного или муниципального контракта в порядке, установленном гражданским законодательством и законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, в объеме, соответствующем объему финансирования предусмотренных соответствующими бюджетами расходов на оплату услуг связи". Федеральными законами "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих" и "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд" определен порядок организации и проведения конкурса по отбору специализированного депозитария для заключения с ним договора об оказании услуг специализированного депозитария, а также договоров доверительного управления накоплениями для жилищного обеспечения военнослужащих. Как следует из анализа, проведенного в работе, законодательство, регулирующее поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, чрезвычайно разрозненно и противоречиво, что весьма затрудняет его применение на практике. Важность и сложность правового решения имеющихся вопросов и пробелов в рамках законодательства о государственных закупках дает основание для вывода о необходимости внесения изменений и дополнений или принятия новых законов. Законодательные акты об обеспечении государственных нужд разрозненны и часто плохо стыкуются друг с другом. Термины, понятия, порядок заключения и исполнения государственных контрактов (договоров) и ответственность за их нарушение существенно отличаются, хотя все законы имеют один предмет регулирования <7>. -------------------------------- <7> Клейн Н. Поставка продукции для государственных нужд // Закон. 1995. N 6. С. 63.

На современном этапе наиболее приемлемым могли бы стать разработка и принятие единого нормативного правового акта в форме федерального закона. Дальнейшее развитие законодательства о государственных закупках должно быть направлено на унификацию нормативных правовых актов, регулирующих закупочные отношения.

------------------------------------------------------------------

Название документа