Влияние международных модельных норм на внутригосударственные законодательные процедуры

ВЛИЯНИЕ МЕЖДУНАРОДНЫХ МОДЕЛЬНЫХ НОРМ НА ВНУТРИГОСУДАРСТВЕННЫЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ

Ю. С. БЕЗБОРОДОВ

Безбородов Юрий Сергеевич, кандидат юридических наук, доцент кафедры иностранного государственного и международного права Уральской государственной юридической академии, заместитель главного редактора "Российского юридического журнала" (Екатеринбург).

Анализируется практика использования международных модельных норм национальными законодательными органами на примере Российской Федерации, стран СНГ и дальнего зарубежья. Особый акцент в работе делается на модельных нормах, созданных в рамках Межпарламентской Ассамблеи СНГ.

Ключевые слова: модельные нормы, унификация, практика, законодательные процедуры.

Influence of international model norms on internal legislative procedures Yu. S. Bezborodov

The practice of international model norms' use in the RF, other countries including CIS countries is analyzed. The author pays special attention to model norms adopted by Interparliamentary assembly of CIS.

Key words: model norms, unification, practice, legislative procedures.

Международное и внутригосударственное право как независимые правовые системы сосуществуют и активно взаимодействуют в различных формах. Одной из основных и в определенном смысле первичных форм взаимодействия является процесс, в рамках которого международно-правовая нормативная система оказывает влияние на внутригосударственные законодательные процедуры: нормами международного права может предусматриваться как необходимость, так и возможность внутригосударственного нормотворчества, направленного на обеспечение реализации международно-правовых норм. Кроме того, "международное право иногда не ограничивается инициативой создания норм внутригосударственного права. Оно устанавливает рамки такого нормотворчества и даже определяет содержание будущих норм внутригосударственного права" <1>. -------------------------------- <1> Суворова В. Я. Реализация норм международного права. Свердловск, 1992. С. 23.

В ряде договоров предусматриваются создание модельных норм, принятие, координация и гармонизация национальных законодательств на их основе. В качестве примера можно сослаться на ст. 26 Договора о создании Экономического союза от 24 сентября 1993 г. <2>: "Договаривающиеся Стороны, признавая необходимость достижения единообразного регулирования экономических отношений, согласились привести национальное законодательство в соответствие с нормами настоящего договора и международного права. В этих целях Стороны договорились: разработать модельные акты, регулирующие хозяйственные взаимоотношения; проводить работу по координации и сближению действующего национального законодательства на основе модельных проектов и норм международного права с целью устранения противоречий в них". Аналогичное положение содержится в ст. 56 Договора о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве от 26 февраля 1999 г. -------------------------------- <2> Бюл. междунар. договоров. 1995. N 1.

В поисках перспективных направлений гармонизации и унификации национальных правовых систем государства и многие международные организации пришли к выводу о необходимости использования специфичного способа правовой унификации - унификации с помощью международных модельных норм. Напомним, что под международными модельными нормами предложено понимать нормы, управомочивающие или обязывающие государства или других субъектов разработать и принять правовые акты или правовые нормы (международные или внутригосударственные) определенного содержания <3>. -------------------------------- <3> Безбородов Ю. С. Международные модельные нормы. М., 2008. С. 18.

В силу своей специфики в настоящее время наиболее активно процесс модельного нормотворчества идет в рамках межпарламентских объединений. Важную роль здесь играет такой орган "постсоветской" интеграции, как Межпарламентский комитет, созданный в рамках Договора об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях России, Белоруссии, Казахстана и Киргизии от 28 марта 1996 г. <4> Статья 3 Договора гласит: "Стороны создают единую модельную нормативную базу гражданского законодательства и государственного регулирования экономики". Кстати сказать, Комитет "наделен более широкими полномочиями по сравнению с МПА СНГ, поскольку его решения обязательны для исполнения" <5>. Он может разрабатывать модельные нормы, на основе которых должны создаваться национальные законы и другие нормативные правовые акты. -------------------------------- <4> СЗ РФ. 1997. N 17. Ст. 1915. <5> Моисеев Е. Г. Десятилетие Содружества: международно-правовые аспекты. М., 2001. С. 185.

Информацию о формах реализации модельных норм (о том, как они были осуществлены во внутригосударственном праве) получают на основе анализа как модельных норм, так и принятых на их основе правовых актов: международных и внутригосударственных. Обратимся к примерам использования международных модельных норм во внутригосударственных законодательных процедурах. В настоящее время Межпарламентской Ассамблеей разработано 259 модельных актов <6>, которые являются частью соответствующей модельной нормы и активно используются в работе парламентов всех стран-участниц СНГ <7>. Так, положения Декларации "О принципах местного самоуправления в государствах-участниках Содружества" <8> нашли отражение в национальных законах о местном самоуправлении стран СНГ. На них базируются законы о местном самоуправлении Республики Армения, Республики Беларусь, Кыргызской Республики, Российской Федерации, Республики Таджикистан, принятые в 1994 - 1996 гг. <9>. -------------------------------- <6> URL: http://www. iacis. ru/html/?id=22&str=list&Nid=1 <7> Подробнее см.: Вестн. Межпарламентской Ассамблеи СНГ. 2010. N 1 // URL: http://www. ipa. spb. su/data/izdanie/vestnik_01_2010_site. pdf. <8> Информ. бюл. МПА СНГ. 1993. N 6. <9> Там же. 1998. N 18.

Решение о типовом проекте двустороннего соглашения о мерах по обеспечению взаимной конвертируемости национальных валют между государствами-участниками Содружества Независимых Государств от 9 сентября 1994 г. <10> содержит модельную норму, которая была реализована в ряде соглашений <11>. -------------------------------- <10> Информ. вестн. Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ "Содружество". 1994. N 2. С. 36. <11> Соглашение между Правительством РФ, Центральным Банком РФ и Правительством Республики Казахстан, Национальным банком Республики Казахстан о мерах по обеспечению взаимной конвертируемости и стабилизации курсов российского рубля и казахского тенге от 20 января 1995 г. // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3658; Соглашение между Правительством РФ, Центральным банком РФ и Правительством Республики Таджикистан, Национальным банком Республики Таджикистан о мерах по обеспечению взаимной конвертируемости и стабилизации курсов российского рубля и таджикского рубля от 12 февраля 1997 г. // Ведомственное приложение к "Российской газете". 1997. 15 марта; Соглашение между Правительством РФ, Центральным банком РФ и Правительством Туркменистана, Центральным банком Туркменистана о мерах по обеспечению взаимной конвертируемости и стабилизации курсов российского рубля и туркменского маната от 18 мая 1995 г. // Там же. 1995. 15 сент.

Что касается механизма контроля за реализацией модельных актов и самой процедуры продвижения модельного закона СНГ от Совета МПА к национальным парламентам, то последняя, как отмечает Ю. А. Королев, однотипна <12> и закреплена в ч. 8 "Опубликование и использование модельных законодательных актов" Положения о разработке модельных законодательных актов и рекомендаций Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ от 14 апреля 2005 г. (с изм. от 25 ноября 2008 г.) <13>. -------------------------------- <12> Королев Ю. А. Процесс создания и уровень восприятия модельных законов Межпарламентской Ассамблеи СНГ // Журн. рос. права. 2000. N 3. С. 135. <13> URL: http://www. iacis. ru/html/?id=21

Закон с препроводительным письмом председателя Совета МПА или его заместителя поступает в парламенты или аналогичные законодательные органы всех государств-участников МПА СНГ с предложением рассмотреть возможность использования закона в национальном законодательстве. Если закон пройдет все стадии подготовки в МПА и не вызовет серьезных возражений, то его модельные положения будут реализованы в государствах СНГ. В Российской Федерации модельный закон МПА поступает Председателю Государственной Думы или в Совет Государственной Думы, который, исходя из содержания закона, направляет его в один из комитетов, где принимается решение о дальнейшей судьбе закона. Необходимо отметить, что в повестках заседаний Государственной Думы РФ, а также парламентов других государств СНГ не содержится указаний на использование модельных законов. К примеру, в Государственной Думе 30 апреля 1998 г. рассматривался Закон о гражданстве, 13 сентября 1999 г. - о банкротстве, и оба без упоминания соответствующих модельных законов в повестке дня, хотя они были использованы при разработке указанных законов. По одному и тому же модельному закону в различных государствах СНГ могут быть приняты разные решения в зависимости от состояния национального законодательства, ведь использование не предполагает конкретной конечной формы в силу рекомендательного характера таких норм. Модельные нормы, разработанные МПА СНГ, широко используются в законотворческой деятельности парламентов стран Содружества, однако это ни в коем случае не "слепое" копирование норм, а реализация с учетом особенностей правовых систем. К примеру, положение ч. 2 ст. 8 Модельного уголовно-процессуального кодекса СНГ устанавливает правило, в соответствии с которым уголовно-процессуальный закон, отменяющий или умаляющий принадлежащие участникам процесса права, ограничивающий их использование дополнительными условиями, обратной силы не имеет, т. е. не распространяется на производство, начатое до издания такого закона. Эта норма продублирована в ч. 2 ст. 5 УПК Республики Казахстан от 13 декабря 1997 г. N 206-1 <14> с еще одним условием неприменения обратной силы уголовно-процессуального закона: если он возлагает новые обязанности на участников уголовного процесса. Российский же законодатель, по всей видимости, с одной стороны, не мог не учесть при разработке своего Уголовно-процессуального кодекса положения Модельного УПК об обратной силе уголовно-процессуального закона, а с другой - воспроизводить их дословно в тексте УПК РФ не решился, ограничившись лишь указанием в ст. 4 УПК РФ на возможность предусмотреть в дальнейшем иное. -------------------------------- <14> Ведомости Парламента Республики Казахстан. 1997. N 23. Ст. 335.

В ч. 3 ст. 5 УПК Республики Казахстан о правиле допустимости доказательств, полученных в момент действия предыдущего закона, прямо указано, что допустимость доказательств определяется согласно закону, действовавшему в момент их получения. Однако изначально в тексте Модельного УПК аналогичная формулировка была дополнена следующим пунктом: если закон существенно изменил условия допустимости доказательств, то не могут быть положены в основу обвинения те из них, которые не соответствуют положениям этого закона. Законодатель Республики Казахстан исключил данное дополнение из текста ст. 5 УПК не случайно: оно фактически запрещает использовать такие доказательства только стороне обвинения, но не защите, чем нарушает баланс их прав в уголовном процессе. Статья 549 Модельного УПК определяет условия производства обыска и выемки в помещениях дипломатических представительств. Подобные положения содержались в ст. 173 УПК РСФСР: производство названных следственных действий в помещениях, занимаемых дипломатическими представительствами, а равно в помещениях, в которых проживают члены дипломатических представительств и их семьи, допускалось исключительно по просьбе или с согласия дипломатического представителя, испрашиваемого через Министерство иностранных дел; при производстве обыска и выемки в указанных помещениях обязательным было присутствие прокурора и представителя МИД. УПК РФ, регламентируя действие уголовно-процессуального закона в пространстве, не упоминает о наличии иммунитета дипломатических и консульских помещений от юрисдикции России. Несмотря на то что в Модельном кодексе предложено правило, которое уже существовало до создания модельных норм, российским законодателем оно использовано не было. Согласно ч. 2 ст. 3 УПК РФ процессуальные действия, предусмотренные кодексом, в отношении лиц, обладающих правом дипломатической неприкосновенности, производятся лишь по их просьбе или с их согласия, которое испрашивается через Министерство иностранных дел РФ. Перечень лиц, обладающих таким правом, УПК РФ, в отличие от Модельного кодекса (ст. 545), не содержит. В свое время Секретариатом Совета МПА на основе данных, поступивших из парламентов стран-участниц СНГ, было подготовлено Приложение "Информация об использовании модельных законодательных актов Межпарламентской Ассамблеи в парламентах государств - участников СНГ" (далее - Приложение) к Постановлению Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ от 15 июня 1998 г. N 11 - 13 "Об использовании модельных законодательных актов Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ" <15>, где отмечено следующее: "Своевременное и последовательное использование результатов совместной законотворческой деятельности является важнейшим условием формирования в СНГ не только общего правового, но и общего экономического, научно-технологического, образовательного и информационного пространства. Особое значение для становления государств Содружества в новых условиях хозяйствования имела разработка гражданского законодательства. Три части Модельного гражданского кодекса для государств-участников СНГ, подготовленные созданной Межпарламентской Ассамблеей объединенной рабочей группой и Научно-консультативным центром частного права Содружества, нашли в той или иной мере практическое воплощение в гражданском законодательстве всех государств СНГ". -------------------------------- <15> Информ. бюл. МПА СНГ. 1998. N 18.

На основании Модельного гражданского кодекса были приняты ГК Узбекистана, части первые гражданских кодексов РФ, Казахстана, Кыргызской Республики. Разработчики этих кодексов постарались максимально отразить в них нормы Модельного ГК. В приложении сказано, что подготовлены гражданские кодексы Беларуси, Армении, Молдовы, Украины (несмотря на структурные особенности ГК Украины). Широкое применение в законодательстве государств Содружества нашли положения модельных уголовного (17 февраля 1996 г.), уголовно-процессуального (17 февраля 1996 г.) и уголовно-исполнительного кодексов (2 ноября 1996 г.), а также развивающих их Модельных законов "О борьбе с организованной преступностью" (2 ноября 1996 г.) и "О противодействии незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров" (2 ноября 1996 г.). Нормы Модельных законов "Об экологической экспертизе" и "Об экологическом образовании" вошли в Законы Азербайджана, Беларуси, Грузии, Казахстана, Кыргызской Республики, Молдовы, Российской Федерации. На Модельный закон "Об экологической безопасности" опирались разработчики аналогичных законов в Беларуси, Грузии, Казахстане, Молдове, Российской Федерации. Парламенты активно применяют модельные рекомендации МПА. Так, Рекомендации "О едином образовательном пространстве и повышении социального статуса учащихся системы образования и науки в государствах - участниках СНГ" были использованы при подготовке Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", а Рекомендации "Об основных принципах сотрудничества государств - участников СНГ в области кино" - при работе над Законом "О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации". В приложении подчеркивается, что вопросы применения принятых модельных актов рассматривались на заседаниях постоянных комиссий МПА. Внедрению модельных уголовного, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного кодексов был посвящен "круглый стол" на тему "Судебно-правовая реформа в государствах - участниках СНГ", проведенный 22 октября 1997 г. На день систематизации данных имелись сведения об использовании подавляющего большинства принятых МПА модельных законодательных актов при подготовке нормативных правовых актов депутатами Законодательного собрания Жогорку Кенеша Кыргызской Республики (все модельные законодательные акты), Палатой представителей и Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь (25 актов), Парламентом Республики Казахстан (18 актов), Национальным собранием Армении (17 актов), Государственной Думой Российской Федерации (17 актов). На основе принятых моделей корректируются уже действующие Законы. Так, основные положения Модельных законов "О государственной поддержке малого предпринимательства" и "О защите прав детей при приватизации жилищного фонда" были учтены Парламентом Молдовы при внесении изменений и дополнений в законодательство. В комитетах и комиссиях национальных парламентов рассматриваются проекты модельных законодательных актов, которые Секретариат Совета МПА направляет им после первого чтения на заседаниях постоянных комиссий МПА. Более того, модельные нормы используются в деятельности не только национальных парламентов, но и судебных органов, а также органов исполнительной власти <16>. -------------------------------- <16> Подробнее см.: Безбородов Ю. С. Указ. соч. С. 131.

Степень внедрения модельных законодательных актов в национальное законодательство во многом зависит от их качества. Некоторые акты концептуально непроработаны и декларативны, разрабатываются несвоевременно, тем самым теряя актуальность, порой модельные акты противоречат друг другу или дублируют ранее принятые рекомендации. Указанные недостатки свидетельствуют о необходимости повышения качества модельных законов, проведения компетентной многосторонней экспертизы их проектов, более тщательного рассмотрения в постоянных комиссиях МПА. Возникает потребность в корректировке и уточнении плана модельного законотворчества, определении приоритетов в разработке модельных законодательных актов исходя из современного состояния интеграционных процессов в Содружестве. В целях повышения эффективности использования модельных актов в приложении предлагается рассматривать на заседаниях Межпарламентской Ассамблеи доклады парламентских делегаций об использовании конкретных моделей в национальном законодательстве, а также более детально отразить в Регламенте Межпарламентской Ассамблеи порядок разработки и принятия модельных актов. Следует отметить правило, обеспечивающее "обратную связь": парламентские делегации должны информировать Ассамблею о результатах рассмотрения парламентами рекомендательных актов Ассамблеи. Остановимся на использовании модельных норм, не связанных с активной деятельностью МПА СНГ. Модельные нормы Таможенной конвенции о международной перевозке грузов с применением книжки МДП 1975 г. предопределили формы будущих актов, в частности свидетельства о допущении транспортного средства и книжки МДП. Указанием ГТК от 2 февраля 1993 г. N 01-12/142 "О международных перевозках с применением Конвенции МДП" <17>, а также письмом ГТК РФ от 21 июля 1997 г. N 01-15/13741 "О новом формате свидетельства о допущении дорожного транспортного средства для перевозки товаров под таможенными печатями и пломбами" положения Конвенции МДП были реализованы в российском законодательстве <18>. -------------------------------- <17> Таможенный вестн. 1993. N 6. <18> Финансовая Россия. 1997. N 28.

Указание ГТК гласило: "В соответствии с положениями международной Таможенной конвенции МДП, 1975 г., членом которой является Российская Федерация, установить: 1. Свидетельства о допущении автомобильных транспортных средств к международным перевозкам под таможенными обеспечениями (приложение 1) выдаются таможней, в зоне деятельности которой располагается заявитель, независимо от того, осуществляется международная перевозка с использованием или без использования книжки МДП". Далее дан образец свидетельства, идентичный образцу, приведенному в Конвенции МДП. Письмо ГТК РФ дополняет положения указания ГТК, приближая их к требованиям Конвенции: "Информирую, что в соответствии с вступившей в силу 1 августа 1995 г. поправкой 18 к Конвенции МДП, 1975 г., с 1 августа 1997 г. дорожные транспортные средства, осуществляющие перевозки по процедуре МДП, должны иметь свидетельство о допущении нового образца, которое идентично старому по содержанию и отличается от него форматом - А3 вместо А4". Модельная норма Конвенции, устанавливающей единообразный Закон о переводном и простом векселях, была использована при создании Положения о переводном и простом векселях от 7 августа 1937 г., которое текстуально воспроизводит Единообразный вексельный закон. Действие Положения (которое имеет отсылки к Конвенции) в настоящее время в России подтверждается Федеральным законом от 11 марта 1997 г. N 48-ФЗ "О переводном и простом векселе" <19>. -------------------------------- <19> СЗ РФ. 1997. N 11. Ст. 1238.

В рамках ЮНСИТРАЛ в различное время было создано множество актов, содержащих модельные нормы. В первую очередь речь идет о так называемых типовых законах. По данным записки Секретариата о статусе конвенций и типовых законов от 19 мая 1999 г. N A/CN.9/462 <20>, законы, основанные на Типовом законе о международном коммерческом арбитраже 1985 г., приняты в Австралии, Бахрейне, Бермудах, Болгарии, Венгрии, Германии, Гватемале, Зимбабве, Египте, Индии, Иране, Канаде, Кении, Кипре, Литве, Макао, Мальте, Мексике, Нигерии, Новой Зеландии, Омане, Перу, Российской Федерации, Сингапуре, Гонконге, Тунисе, Украине, Финляндии, Шри-Ланке, Соединенном Королевстве, некоторых штатах США (Калифорнии, Коннектикуте, Орегоне, Техасе). -------------------------------- <20> СПС "КонсультантПлюс". Аутентичный текст представлен на официальном сайте ЮНСИТРАЛ: http://www. un. org. at/uncitral/status.

Так, Закон Российской Федерации от 7 июля 1993 г. N 5338-1 "О международном коммерческом арбитраже" <21> был разработан на основе Типового закона ЮНСИТРАЛ. В преамбуле Закона РФ отмечается, что он "учитывает положения о международном коммерческом арбитраже, содержащиеся в международных договорах Российской Федерации, а также в Типовом законе, принятом в 1985 году Комиссией ООН по праву международной торговли и одобренном Генеральной Ассамблеей ООН для возможного использования государствами в своем законодательстве". -------------------------------- <21> Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. N 32. Ст. 1240.

Модель и созданный на ее основе акт идентичны, за исключением случаев, связанных с особенностями нашей правовой системы (например, различия в терминах "арбитраж" и "третейский суд"). Все основные положения Закона Российской Федерации составлены на основе правовой модели, предложенной ЮНСИТРАЛ. Следует отметить, что в данной ситуации правовая модель была тщательно "скопирована". По данным записки Секретариата, законодательные модели, предложенные в Типовом Законе ЮНСИТРАЛ о закупках товаров и услуг 1994 г., были использованы в Албании, Польше, Кыргызстане и Словакии. На основе Типового закона ЮНСИТРАЛ об электронной торговле 1996 г. были приняты законы в Корее, Сингапуре, штате Иллинойс. Принципы Типового закона ЮНСИТРАЛ о международных кредитовых переводах 1992 г. стали основой изданной 27 января 1997 г. директивы Европейского парламента и Совета Европейского союза. Модельная норма Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН от 17 декабря 1979 г. N 34/168, содержащая Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, была учтена российским законодателем следующим образом. Статья 17 "Права подозреваемых и обвиняемых" Федерального закона от 15 июля 1995 г. N 103-ФЗ "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" <22> основывается на международных актах о правах человека и обращении с заключенными. Статья 2 Кодекса поведения требует, чтобы при выполнении своих обязанностей должностные лица по поддержанию правопорядка уважали и защищали человеческое достоинство, поддерживали и защищали права человека по отношению ко всем лицам. Пункт 17 ст. 17 Закона РФ вторит: "Подозреваемые и обвиняемые имеют право на вежливое обращение со стороны сотрудников мест содержания под стражей". -------------------------------- <22> СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2759.

Рекомендация Парламентской ассамблеи Совета Европы от 23 января 1975 г. N 748 "О роли национального вещания и управления им" с приложением - "Проектом минимальных требований к национальному теле - и радиовещанию" <23> была реализована в законодательстве Российской Федерации путем утверждения Указом Президента РФ от 20 марта 1993 г. N 377 Минимального стандарта требований к телерадиовещанию (появились новые положения о принципах взаимодействия, гаранте справедливости и др.) <24>. -------------------------------- <23> Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 15. Ст. 1339. <24> Указ Президента РФ от 20 марта 1993 г. N 377 "О гарантиях информационной стабильности и требованиях к телерадиовещанию" // Рос. газ. 1993. 25 марта.

Реализация международных модельных норм зависит от тех субъектов, в интересах которых такие нормы создавались. Полную информацию об использовании модельных норм получить трудно, поскольку зачастую они реализуются путем внесения дополнений, изменений и в других формах, плохо поддающихся учету. Однако анализ правовых документов позволяет понять, каким образом модельная норма была использована при разработке документа, как она повлияла на его судьбу.

Bibliography

Bezborodov Yu. S. Mezhdunarodnye model'nye normy. M., 2008. Korolev Yu. A. Process sozdaniya i uroven' vospriyatiya model'nyx zakonov Mezhparlamentskoj Assamblei SNG // Zhurn. ros. prava. 2000. N 3. Moiseev E. G. Desyatiletie Sodruzhestva: mezhdunarodno-pravovye aspekty. M., 2001. Suvorova V. Ya. Realizaciya norm mezhdunarodnogo prava. Sverdlovsk, 1992.

Название документа