Компетенция федеральных органов исполнительной власти по выработке и реализации миграционной политики России

КОМПЕТЕНЦИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ ПО ВЫРАБОТКЕ И РЕАЛИЗАЦИИ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ

Д. Ю. ГОРОХОВ

Горохов Дмитрий Юрьевич, преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин Московского института экономики, менеджмента и права.

Построение системы федеральных органов исполнительной власти, способной осуществлять эффективное регулирование миграции, является одной из основных задач государства. Система управления миграцией в России отличается большим количеством исполнительных органов, обладающих полномочиями в сфере управления миграционными процессами. В настоящей статье проводится критический анализ компетенции основных участников выработки и реализации миграционной политики РФ.

Ключевые слова: миграция, политика, управление, полномочия, мигрант, компетенция, формирование, реализация, регулирование, реформирование, служба.

Competence of federal authorities in formation and implementation of migration policy in Russia D. Yu. Gorokhov

One of the basic goals of a state institution is to construct the system of federal authorities capable of successful regulation of migration. Russia's system of migration management is characterized by a great number of executive agencies empowered to manage migration processes. The author of this article gives a critical analysis of competence of the main participants of formation and implementation of the migration policy in the Russian Federation.

Key words: migration, policy, management, powers, migrant, competence, formation, implementation, regulation, reformation, service.

Разделение компетенции федеральных органов исполнительной власти в сфере правового регулирования миграции по-прежнему остается одним из дискуссионных вопросов. Масштабность и сложность миграционной политики не позволяют однозначно определить перечень исполнительных органов, осуществляющих управление миграцией в Российской Федерации. Среди исследователей не выработано однозначной позиции, так, Г. И. Глушенко <1> отмечает, что после проведения административной реформы вопросы регулирования миграции в той или иной степени стали частью компетенции МВД, Минздравсоцразвития, МИД, МЧС, ФМС, Роструда, ФСБ и СВР <2>. А. Н. Жеребцов помимо перечисленных органов включает в систему государственного управления миграцией Минобрнауки, Минрегион, Минтранс, Минэкономразвития, Росстат <3>. А. Н. Сандугей по функциональному признаку выделяет органы исполнительной власти, непосредственно участвующие в реализации миграционной политики (ФМС, МВД, ФСБ, МИД, МЧС и др.), а также органы исполнительной власти, опосредованно принимающие участие в реализации миграционной политики (Администрация Президента, Минюст, Минобороны, Минрегион и др.) <4>. -------------------------------- <1> См.: Глушенко Г. И. Перспективы встраивания миграционной политики в стратегию экономического развития России // Вопросы статистики. 2008. N 7. С. 17. <2> Сокращенные наименования федеральных органов исполнительной власти приводятся в соответствии с распоряжением Администрации Президента РФ N 943 и Аппарата Правительства РФ N 788 от 16 июля 2008 г. (ред. от 23.09.2010) "О перечне полных и сокращенных наименований федеральных органов исполнительной власти" // Российская газета. 2008. 1 августа. <3> См.: Жеребцов А. Н. Понятие и основные элементы механизма формирования и реализации правовой миграционной политики России // Российская юстиция. 2007. N 4. С. 5. <4> См.: Сандугей А. Н. Проблемы формирования и реализации миграционной политики в Российской Федерации. М., 2008. С. 18.

По нашему мнению, в процессе регулирования миграции в той или иной мере участвуют практически все федеральные органы исполнительной власти, однако большинство из них принимает участие в реализации миграционной политики, затрагивая лишь отдельные ее аспекты. Например, МВД, ФСБ, СВР осуществляют непосредственное противодействие нелегальной иммиграции, управление миграционными процессами в чрезвычайных ситуациях осуществляется с участием МЧС и Минобороны, проведение мероприятий, сопутствующих реализации миграционной политики в целом, затрагивает компетенцию Минздрава, Минтранса, Минобрнауки и многих других, не говоря о деятельности по реализации прав иностранных граждан на территории РФ, которую можно отнести к компетенции любого исполнительного органа. При этом непосредственной разработкой миграционной политики на постоянной основе занимаются Министерство внутренних дел и Министерство здравоохранения и социального развития, а полномочия по реализации миграционной политики сосредоточены в компетенции Федеральной миграционной службы, Федеральной службы по труду и занятости населения. В настоящее время основным органом, к компетенции которого относится выработка миграционной политики, является МВД РФ. Полномочия по выработке миграционной политики были переданы министерству в 2001 г. <5>, что послужило одним из оснований, позволяющих говорить о переходе миграционной политики на этап, характеризующийся ограничением иммиграции. -------------------------------- <5> Указ Президента РФ от 16 октября 2001 г. N 1230 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2001. N 43. Ст. 4071.

МВД России на основе анализа и прогнозирования состояния правопорядка, общественной безопасности и миграционных процессов формирует основные направления государственной политики в миграционной сфере. Отметим, что данный подход рассматривает миграционную политику в качестве одного из инструментов обеспечения государственной безопасности, исходя из которого МВД разрабатывает и осуществляет меры по ее реализации. Несмотря на то что неконтролируемая иммиграция создает потенциальные угрозы безопасности государства, указанный подход неоднократно критиковался учеными <6>. Представляется, что анализа и прогнозирования состояния правопорядка в обществе явно недостаточно для регулирования миграции как социально-экономического явления. Данные прогнозы, несомненно, должны учитываться при формировании миграционного курса в качестве одного из возможных негативных последствий, однако не могут служить основной посылкой при формировании миграционной политики в целом. -------------------------------- <6> См.: Волох В. А. Проблемы управления миграционными процессами на современном этапе // Вопросы деятельности Федеральной миграционной службы: Материалы научно-методических сборов. Домодедово, 2007. Вып. 16; Вострокнутова О. Ю. Институт миграции в административном праве России: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006; Прудников А. С., Самойлов В. Деятельность Федеральной миграционной службы. М., 2007. С. 10.

Нелегальная миграция и сопутствующие ей угрозы государственной безопасности являются скорее следствием проводимой миграционной политики, поскольку контрольно-надзорная деятельность осуществляется в отношении лиц, уже находящихся на территории РФ, и не оказывает прямого воздействия на миграционные процессы. Также в условиях безвизового режима перемещения на территории большинства стран СНГ запретительные меры не могут оказать необходимого воздействия на регулирование иммиграции. Проводимая в настоящее время реформа МВД РФ не затрагивает компетенции министерства в сфере миграционной политики, что, по нашему мнению, является существенным упущением. Так, не подверглись изменению задачи министерства, к которым согласно Указу Президента от 1 марта 2011 г. N 248 <7> относятся в том числе разработка государственной политики в сфере миграции. Однако как ранее действовавший, так и вновь утвержденный перечень структурных подразделений МВД не выделяет в центральном аппарате подразделения, осуществляющего выработку государственной миграционной политики, что сильно осложняет процесс ее формирования. -------------------------------- <7> См.: Указ Президента РФ от 1 марта 2011 г. N 248 "Вопросы Министерства внутренних дел РФ" // Российская газета. 2011. 2 марта.

Большинство полномочий МВД в сфере реализации миграционной политики переданы Федеральной миграционной службе <8>. ФМС выступает федеральным органом исполнительной власти, реализующим общую стратегию государственной миграционной политики и осуществляющим правоприменительные функции, а также функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции. -------------------------------- <8> См.: Указ Президента РФ от 21 марта 2007 г. N 403 "О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам государственного управления в области миграционной политики" // СЗ РФ. 2007. N 13. Ст. 1540; Указ Президента РФ от 3 марта 2008 г. "О представительствах и представителях Федеральной миграционной службы за рубежом" // СЗ РФ. 2008. N 10 (ч. 2). Ст. 906; Указ Президента РФ от 31 октября 2009 г. N 1232 "О внесении изменений в Положение о Федеральной миграционной службе, утвержденное Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. N 928" // СЗ РФ. 2009. N 44. Ст. 5193.

ФМС принимает участие в регулировании различных миграционных процессов, так, в сфере внешней трудовой миграции принимает решения о выдаче, приостановлении или аннулировании разрешения на привлечение работодателями и заказчиками работ и услуг иностранных работников; осуществляет лицензирование деятельности по трудоустройству граждан РФ за пределами России, осуществляет контроль и надзор. В сфере противодействия нелегальной иммиграции Служба осуществляет производство по делам об административных правонарушениях, проводит государственную дактилоскопическую регистрацию, предпринимает меры по депортации и административному выдворению иностранных граждан за пределы РФ. ФМС обобщает практику применения законодательства и осуществляет анализ реализации государственной миграционной политики, разрабатывает на этой основе меры по совершенствованию деятельности органов, организаций и подразделений системы ФМС России, осуществляет иные полномочия. Одной из черт деятельности ФМС можно назвать участие службы в различных видах деятельности, связанных с регулированием миграции, так, например, участие в осуществлении государственной политики в отношении соотечественников, проживающих за рубежом, участие в разработке федеральных целевых программ в сфере миграции, разработке предложений о распределении по субъектам РФ лиц, признанных беженцами либо получивших временное убежище. Деятельность такого рода подразумевает участие ФМС в согласительных процедурах в процессе принятия решений по обозначенным вопросам. При этом исходя в первую очередь из своего статуса Служба не обладает достаточной полнотой власти для самостоятельного принятия многих управленческих решений в сфере миграции. В процессе внесения изменений в Положение о ФМС из него были исключены многие пункты, касающиеся отчетности службы по отношению к Министерству внутренних дел <9>. Эти изменения были произведены в целях предоставления ФМС большей свободы действий. Однако, несмотря на значительное расширение полномочий, необходимо признать, что миграционная служба остается подчиненным МВД органом, за которым остаются полномочия по контролю за ее деятельностью. -------------------------------- <9> См., напр.: Указ Президента РФ от 21 марта 2007 г. N 403 "О внесении изменений в некоторые акты Президента РФ по вопросам государственного управления в области миграционной политики" // СЗ РФ. 2007. N 13. Ст. 1540; Указ Президента РФ от 27 июля 2007 г. N 993 "О внесении изменений в некоторые акты Президента РФ по вопросам государственного управления в сфере миграционной политики и признании утратившим силу Указа Президента РФ от 16 декабря 1993 г. N 2145 "О мерах по введению иммиграционного контроля" // СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4020; Указ Президента РФ от 3 марта 2008 г. N 301 "О представительствах и представителях Федеральной миграционной службы за рубежом" // СЗ РФ. 2008. N 10 (ч. 2). Ст. 906; Указ Президента РФ от 31 октября 2009 г. N 1232 "О внесении изменений в Положение о Федеральной миграционной службе, утвержденное Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. N 928" // СЗ РФ. 2009. N 44. Ст. 5193.

Таким образом, деятельность МВД и ФМС в сфере формирования и реализации государственной миграционной политики имеет правоохранительную направленность с акцентом на практическую деятельность в сфере надзора и контроля за пребыванием иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ. Наравне с обозначенными органами важным участником регулирования миграционных отношений является Министерство здравоохранения и социального развития РФ, осуществляющее функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере демографии и трудовой миграции <10>. -------------------------------- <10> См.: Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 321 "Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития РФ" // СЗ РФ. 2004. N 28. Ст. 2898.

Выгодным отличием Минздравсоцразвития от МВД в сфере регулирования миграции населения является наличие в структуре Минздрава подразделения, к полномочиям которого отнесена деятельность по выработке государственной политики в сфере трудовой миграции - Департамента занятости и трудовой миграции <11>, одной из основных задач которого называется реализация функций Министерства по выработке основных направлений государственной политики и нормативно-правовому регулированию по вопросам занятости населения, безработицы и трудовой миграции. -------------------------------- <11> См.: Приказ Минздравсоцразвития России от 16 сентября 2008 г. N 490 // СПС "КонсультантПлюс".

В этом направлении Департамент разрабатывает предложения по выработке государственной политики в сфере занятости населения и трудовой миграции, подготавливает предложения по разработке федеральных целевых и ведомственных программ, разрабатывает проекты нормативно-правовых актов, готовит заключения, отзывы и поправки на проекты федеральных законов, обобщает практику применения законодательства и проводит анализ реализации государственной политики в сфере занятости и трудовой миграции, организует работу по представлению по поручению Правительства РФ интересов РФ в Международной организации труда, Международной организации по миграции. Представленный перечень полномочий позволяет Министерству использовать широкий инструментарий средств воздействия на трудовую миграцию как прямыми (квотирование, запрет иностранцам заниматься определенными видами деятельности), так и косвенными способами воздействия (реализация программ занятости, трудоустройства, профессиональной подготовки). При этом в современной России, как и во всем мире, трудовая миграция является преобладающим миграционным процессом. Указанные функции подчеркивают значительную роль Минздравсоцразвития в сфере регулирования миграции в целом, что позволяет предположить, что данное министерство фактически обладает наиболее широкими полномочиями по формированию миграционной политики РФ. Полномочия по реализации политики в сфере занятости и трудовой миграции отнесены к компетенции Федеральной службы по труду и занятости населения (Роструд), которая <12>: -------------------------------- <12> См.: Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 324 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по труду и занятости" // СЗ РФ. 2004. N 28. Ст. 2901.

- обобщает практику применения и анализирует причины нарушений трудового законодательства и нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, осуществляет подготовку предложений по их совершенствованию; - реализует федеральные программы в сфере занятости населения, включая программы содействия переезду граждан и членов их семей в связи с направлением в другую местность для трудоустройства или обучения; - участвует в подготовке предложений о потребности в привлечении иностранных работников и формировании квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации. На основании изложенного можно сделать вывод, что социально-экономический аспект в вопросах формирования и реализации государственной миграционной политики находится в компетенции Министерства здравоохранения и социального развития РФ как федерального органа исполнительной власти, осуществляющего демографическую политику, политику в сфере занятости и трудовой миграции. Деятельность же ФМС России в данном направлении сводится в основном к выдаче разрешений на работу иностранным гражданам, контролю и надзору в миграционной сфере. При этом в компетенции Федеральной миграционной службы фактически отсутствуют механизмы косвенного воздействия на миграционные процессы. Таким образом, основными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными в сфере миграции населения, являются МВД и подчиненная ей ФМС, а также Минздравсоцразвития и Роструд. При этом среди названных органов не наблюдается четкого разделения компетенции в вопросах выработки и реализации миграционной политики России. Отметим, что МВД и ФМС относятся к федеральным органам исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Президент РФ, а руководство деятельностью Минздравсоцразвития и Роструда осуществляет Правительство РФ <13>. При этом к компетенции МВД относится выработка государственной политики и нормативно-правовое регулирование в области миграции, а к компетенции Минздравсоцразвития относятся аналогичные функции в сфере трудовой миграции. -------------------------------- <13> См.: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.

Необходимо подчеркнуть, что трудовая миграция выступает лишь одним из миграционных процессов, который, в свою очередь, можно подразделить на внутреннюю (внутригосударственную) и внешнюю (международную) составляющие. Также очевидно, что политика в сфере занятости и трудоустройства является важной составляющей государственной политики в социальной сфере. На этом основании трудовая миграция не может быть включена в сферу регулирования "силовых" структур, к которым относятся МВД и ФМС. Принадлежность службы к структуре МВД во многом обусловила преобладание правоохранительной направленности в деятельности по реализации миграционной политики, тем не менее миграция населения является социальным явлением, основными механизмами регулирования которого выступает прямое и косвенное социально-экономическое воздействие. Таким образом, существующая система управления миграцией, главенствующую роль в которой играет МВД, не обладает достаточным инструментарием для эффективного управления миграционными процессами. Проводимая в настоящее время реформа МВД РФ не предусматривает существенных изменений в регулировании министерством миграционных процессов. Так, в новой редакции Положения о Министерстве внутренних дел РФ были сохранены полномочия МВД по выработке миграционной политики, в перечень подразделений Министерства не введено структурное подразделение, занимающееся вопросами выработки миграционной политики РФ, сохранены контрольные полномочия по отношению к ФМС. При всей сложности и масштабности современной миграционной политики концентрация функций по ее формированию и реализации в компетенции единственного органа государственной власти не представляется возможной. Однако, по нашему мнению, для построения эффективной системы управления миграцией в РФ необходимо образование федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по: 1) формированию миграционной политики, 2) осуществлению основных мероприятий по ее реализации, 3) координации деятельности остальных исполнительных органов в сфере реализации миграционной политики. Такой орган может быть образован на базе ФМС России посредством выведения Федеральной миграционной службы из-под контроля МВД и подчинения его напрямую Правительству РФ. Подобное изменение позволит ФМС расширить механизмы косвенного стимулирования необходимых государству миграционных процессов, играть более значимую роль в реализации миграционных программ социально-экономического характера, осуществлять комплексное управление миграционными процессами. При этом борьба с нелегальной занятостью и организацией незаконного проникновения иностранцев в РФ осуществляется МВД и ФСБ, что не препятствует изменению правового статуса ФМС. Сохранив контрольно-надзорные полномочия в сфере исполнения миграционного законодательства, служба сможет сосредоточить в своей компетенции также социально-экономическое управление миграцией, определить стратегический курс развития миграционной политики России на долгосрочную перспективу, создать предпосылки для ее осуществления. Изменение статуса ФМС России может стать одним из этапов текущего реформирования МВД РФ, позволит завершить текущий процесс либерализации миграционного законодательства, обозначить достойное место миграционной политики в системе государственной политики России.

Библиографический список

1. Волох В. А. Проблемы управления миграционными процессами на современном этапе // Вопросы деятельности Федеральной миграционной службы: Материалы научно-методических сборов. Домодедово, 2007. Вып. 16. 2. Вострокнутова О. Ю. Институт миграции в административном праве России: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. 3. Глушенко Г. И. Перспективы встраивания миграционной политики в стратегию экономического развития России // Вопросы статистики. 2008. N 7. 4. Жеребцов А. Н. Понятие и основные элементы механизма формирования и реализации правовой миграционной политики России // Российская юстиция. 2007. N 4. 5. Прудников А. С., Самойлов В. Д. Деятельность Федеральной миграционной службы. М., 2007. 6. Сандугей А. Н. Проблемы формирования и реализации миграционной политики в Российской Федерации. М., 2008.

Название документа