К вопросу о правовом положении прокуратуры как государственного органа в странах СНГ (на примере республик Армения, Украина, Белоруссия, Казахстан, Кыргызстан)

К ВОПРОСУ О ПРАВОВОМ ПОЛОЖЕНИИ ПРОКУРАТУРЫ КАК ГОСУДАРСТВЕННОГО ОРГАНА В СТРАНАХ СНГ (НА ПРИМЕРЕ РЕСПУБЛИК АРМЕНИЯ, УКРАИНА, БЕЛОРУССИЯ, КАЗАХСТАН, КЫРГЫЗСТАН) <*>

Т. Ю. САФОНОВА

Сафонова Татьяна Юрьевна, ассистент кафедры права и правоохранительной деятельности ФГОУ ВПО "Воронежский государственный аграрный университет им. К. Д. Глинки".

В статье анализируется правовое положение прокуратуры как государственного органа в странах СНГ, ее место и роль в государственном механизме.

Ключевые слова: прокуратура, прокурорский надзор, законодатель, судебная власть, государственный орган.

The article analyses the legal status of procuracy as a public body in the CIS, its place and role in governmental mechanism.

Key words: procuracy, procuracy supervision, legislator, judicial authority, state structure.

В становлении правовых систем и формировании СНГ заметную роль играют центробежные процессы, государственно-правового устройства в государствах которые обусловливают стремление стран-участниц дистанцироваться от всего того, что каким-либо образом напоминает модель прежней советской системы. При этом каждое независимое государство старается сформулировать свою концепцию системы органов прокуратуры и создать собственную модель ее построения и функционирования. В какой-то степени на выбор модели оказала влияние бывшая советская модель, в какой-то мере модели других стран, а также в меньшей степени исторические досоветские традиции <1>. -------------------------------- <1> См.: Сапаргалиев Г. С. Место и роль прокуратуры в механизме государства // Правозащитное предназначение органов прокуратуры на современном этапе: Материалы международной научно-практической конференции. Алматы, 23 - 24 ноября 2004 г. Алматы: Эдельвейс, 2005. С. 67.

Подходы к поиску собственной модели построения, организации и деятельности органов прокуратуры в странах СНГ сопровождаются в большей степени ориентацией на западноевропейские правовые теории и конструкции. Но в то же время отправным моментом в построении своей модели прокуратуры в странах - участницах СНГ (кроме Грузии) является то обстоятельство, что в конституциях данному институту отведено в обязательном порядке специальное место. В связи с указанным обстоятельством можно выделить несколько моделей, отражающих правовое положение прокуратуры в странах СНГ в зависимости от отведенного ей места в конституции. В первую модель можно выделить такие страны, как Азербайджан, Армения, Казахстан, Молдова и Российская Федерация. В конституциях названных стран СНГ положения о прокуратуре включены в главы, посвященные судебной власти. Вторая модель объединяет такие государства, как Беларусь, Таджикистан, Узбекистан, Украина и Туркменистан. Правовой статус прокуратуры в этих странах нашел свое закрепление в самостоятельных главах Основных законов ("Прокуратура"). При этом в Конституциях Украины и Туркменистана прокуратуре отведены даже специальные разделы. Третья модель находит свое выражение в Конституции Кыргызской Республики, где прокуратуре отведено место в главе "Исполнительная власть". Все, без исключения, страны СНГ при определении места и роли прокуратуры в государственно-правовом механизме делали акцент на ее независимость, но, к сожалению, с течением времени оказалось трудным применить принцип независимости прокуратуры в тех или иных системах государств СНГ, где этот орган конституционально является частью судебной системы или исполнительной власти. Для более детального представления конституционно-правового статуса органов прокуратуры стран - участниц СНГ охарактеризуем организацию и деятельность данного органа нескольких оговариваемых выше стран. Из первой модели рассмотрим конституционно-правовое положение прокуратуры Республики Армения. В Основном законе Армении прокуратура закреплена в гл. 6 "Судебная власть", где в ст. 103 говорится, что Прокуратура Республики Армении является единой системой, которую возглавляет Генеральный прокурор. Несмотря на некоторую близость задач, функций и статусов органы прокуратуры и судебная власть в Армении - это отдельные системы в общем механизме государства, которые не дублируют друг друга и не имеют каких-либо форм превосходства одной из них над другой. По мнению Г. С. Казиняна, взаимоотношения прокуратуры и судов в Армении носят характер сотрудничества и взаимного профессионального контроля с целью повышения уровня законности в республике, обеспечения эффективности правоохранительной деятельности и правосудия <2>. -------------------------------- <2> См.: Казинян Г. С. Актуальные проблемы уголовно-процессуального законодательства в третьей Республике Армения. Ереван, 1999. С. 110.

Системы органов прокуратуры и судебной власти в Республике Армения как в организационном, так и в функциональном плане отделены друг от друга. Прокуратура в Армении находится вне системы судебной власти, имеет совершенно иные, чем судебные органы, правовую природу и функционально-целевое предназначение, являясь по своему содержанию многофункциональным органом. В результате проведенной в Армении судебно-правовой реформы прокуратура сохранена в виде единой централизованной системы, надзирающей за законностью. Однако в специальных исследованиях отмечается, что ряд вопросов организации, деятельности и взаимоотношений прокуратуры с судебной властью Армении был решен непоследовательно <3>. -------------------------------- <3> См.: Казинян Г. С. Указ. соч. С. 111 - 112.

Обобщая все вышеизложенное, можно сказать, что прокуратура Республики Армения - это орган государственной власти, одной из важнейших задач которого является надзор за законностью, совершенно отличный и не входящий в систему органов судебной власти, хотя в своем конституционном закреплении нашел отражение в последней статье главы "Судебная власть". В Республике Казахстан конституционно-правовое регулирование организации и деятельности прокуратуры закреплено в гл. 7 "Суды и правосудие". В Конституции Республики Казахстан 1995 г. определены основные положения о прокуратуре как единой централизованной независимой системе. Согласно Основному закону страны прокуратура от имени государства осуществляет высший надзор за точным и единообразным применением законов, указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов, за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания и следствия, административного и исполнительного производства, принимает меры по выявлению и устранению любых нарушений законности, представляет интересы государства в суде, а также в случаях, порядке и в пределах, установленных законом, осуществляет уголовное преследование. Впервые прокуратуре было представлено право опротестовывать законы, противоречащие Конституции и законам Республики <4>. -------------------------------- <4> См.: Правовая основа // Юридическая газета. 2010. 7 сен. URL: http://www. prokuror. kz.

Из смысла статьи Конституции Республики Казахстан прокуратура как государственный орган по своему статусу не является сегодня частью судебной власти. Включение ее в главу "Суды и правосудие" Конституции связано с тем, что отправление правосудия осуществляется судом с участием прокурора, а в реализации правозащитной деятельности и обеспечении верховенства закона они дополняют друг друга <5>. -------------------------------- <5> См.: Журсимбаев С. К. Прокурорский надзор в Казахстане. Алма-аты, 2003. С. 13.

Таким образом, прокуратура Республики Казахстан не вписывается в рамки традиционного классического принципа разделения властей. Казахстан выбрал самостоятельный путь правового формирования органов прокуратуры нового типа <6>. Органы прокуратуры, взаимодействуя с законодательной, исполнительной и судебной властью, функционируют в интересах всех ветвей власти, и, как механизм контроля за реализацией их полномочий, осуществляют надзор за правильным применением законодательных актов. Основная задача прокурора - выявить нарушения закона, добиться их устранения, защитить невиновных, поставить вопрос об ответственности нарушителей <7>. -------------------------------- <6> См.: Бахтыбаев И. Ж. Прокуратура в правовой системе Республики Казахстан // Правозащитное предназначение органов прокуратуры на современном этапе. Алма-аты: Эдельвейс, 2005. С. 57, 61. <7> См.: Журсимбаев С. К. Указ. соч. С. 12.

Итак, на основании всего вышесказанного можно говорить о следующих моментах в определении конституционно-правового статуса прокуратуры Республики Казахстан: - правовое положение прокуратуры Казахстана, как и прокуратуры Республики Армения, закреплено в Основном законе страны в главе "Суды и правосудие", но при этом данные органы не относятся и не входят в судебную систему; - прокуратура Республики Казахстан осуществляет надзор за соответствием указов главы государства Конституции республики и ее законам, что является немаловажным фактором в пути построения правового, демократического государства и гражданского общества; - особенность прокуратуры Республики Казахстан как государственного органа заключается в том, что она не может быть отнесена ни к одной из ветвей государственной власти. Прокуратура Казахстана подотчетна только Президенту страны. Из второй модели организации и деятельности прокуратуры стран - участниц СНГ охарактеризуем правовое положение данного органа в Республике Беларусь и Республике Украина. В Конституции Республики Беларусь конституционно-правовой статус прокуратуры определяется в гл. 6 "Прокуратура", где говорится, что надзор за точным и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных актов министерствами и другими подведомственными Совету Министров органами, местными представительными и исполнительными органами, предприятиями и учреждениями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами возлагается на Генерального прокурора Республики Беларусь и подчиненных ему прокуроров. Прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов при расследовании преступлений, соответствием закону судебных решений по гражданским, уголовным делам и делам об административных правонарушениях, в случаях, предусмотренных законом, проводит предварительное следствие, поддерживает государственное обвинение в судах. Прокуратура Республики Беларусь представляет собой единую централизованную систему. В Конституции Республики Беларусь, в специально отведенной главе, определено основное предназначение прокуратуры Белоруссии как государственного органа и указаны основные ее функции. Подобный подход к решению проблемы определения конституционно-правового статуса можем наблюдать в Конституции Туркменистана, Украины и т. д. Данный факт свидетельствует о самостоятельном и независимом конституционно-правовом статусе органов прокуратуры в системе государственного механизма. Особого внимания заслуживает Конституция Республики Украины, а именно ее раздел 7 "Прокуратура", где определен конституционно-правовой статус прокуратуры данной Республики и нормативные положения которого отличаются от конституционных установлений других стран - участниц СНГ. Конституция Республики Украина относит к ведению прокуратуры поддержание государственного обвинения в суде, представительство в суде интересов гражданина и государства, надзор за соблюдением законов в деятельности органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание, досудебное следствие, а также при исполнении судебных решений, связанных с ограничением личной свободы граждан. Но в то же время Конституция Украины в гл. 7 исключила функцию надзора у прокуратуры. Однако практическая реализация перечисленных положений закона требовала соответствующей реформы, обеспечивающей выполнение этих функций другими органами, но какими - вопрос оставался открытым <8>. -------------------------------- <8> См.: Руденко Н. В. Прокуратура Украины в свете реализации положений новой Конституции Украины // Государство и право. 1997. N 6. С. 36.

В связи с этим в Конституции Украины предусмотрен специальный раздел 15 "Переходные положения". В него включена норма, возлагающая на прокуратуру обязанности до введения в действие законов, регулирующих деятельность государственных органов в отношении контроля за соблюдением законов, и до сформирования системы судебного следствия и введения в действие законов, регулирующих ее функционирование, продолжать выполнять функцию надзора за соблюдением и применением законов и функцию предварительного следствия <9>. -------------------------------- <9> См.: Щерба С. П., Решетников Т. А., Зайцев О. А. Прокуратура в странах СНГ. М.: Экзамен, 2007. С. 25.

Но так как в Украине до сих пор не проведены соответствующие законодательные реформы, то оказалось, что функции прокуратуры одновременно закреплены и в специальном разделе, и в переходных положениях Конституции данного государства. Прокуратура Украины не принадлежит ни к одной из ветвей государственной власти. Именно характер прокуратуры как органа надзора делает невозможным ее подчинение любой из ветвей власти <10>. -------------------------------- <10> См.: Тертишник В. Концептуальнi аспекти прокурорського нагляду // Вiеник Прокуратури. 2002. N 6. С. 13.

С точки зрения М. Косюты <11>, в современных условиях органы прокуратуры, по крайней мере в Украине, составляют самостоятельную ветвь государственной власти, что может служить теоретическим обоснованием ее независимости в отношениях с другими ветвями власти. -------------------------------- <11> См.: Косюта М. Независимость прокуратуры и прокуратура: сущность и гарантии // Законность. 2001. N 2. С. 48; См. также: Корж В. Реформирование органов прокуратуры Украины: Проблемы законодательства практики // Законность. 1998. N 11. С. 41.

Поэтому в Конституции Республики Украины 1996 г. прокуратуре посвящен специальный раздел 7, в котором она отделена от законодательной, исполнительной и судебной власти. Третья модель построения и функционирования прокуратуры представлена прокуратурой Кыргызской Республики. В гл. 5 Конституции республики, имеющей название "Исполнительная власть", помещены три раздела: "Правительство", "Местная государственная администрация" и "Прокуратура". Из этих нормативных положений можно сделать вывод о том, что Кыргызстан является единственной страной СНГ, где прокуратура отнесена к исполнительной власти <12>. -------------------------------- <12> См.: Щерба С. П., Решетников Т. А., Зайцев О. А. Указ. соч. С. 21.

Но в то же время в ст. 77 Конституции Кыргызской Республики закреплено положение, согласно которому надзор за точным и единообразным исполнением законодательных актов осуществляется прокуратурой. Другими словами, вся деятельность органов государственного управления по исполнению законов поднадзорна прокуратуре в полном объеме. Конституция Республики устанавливает, что Генерального прокурора назначает Президент с согласия Парламента. Согласно п. 5 ч. 2 ст. 8 Закона "О прокуратуре Кыргызской Республики" Генеральный прокурор представляет отчет Президенту Кыргызской Республики и информирует Правительство Кыргызстана о выполнении органами исполнительной власти обязанностей по обеспечению соблюдения законов, охране общественного порядка и национальной безопасности, прав и свобод граждан <13>. -------------------------------- <13> См.: История прокуратуры в документах. URL: www. Iaw. vl. ru.

Таким образом, в силу приведенных выше нормативных правил прокуратура Кыргызской Республики по своему конституционному статусу не может быть отнесена к исполнительной власти <14>. -------------------------------- <14> См.: Щерба С. П., Решетников Т. А., Зайцев О. А. Указ. соч. С. 21 - 22.

В этой связи ученые-юристы Киргизии вносят обоснованные предложения о необходимости выделения нормы о прокуратуре в отдельную главу Конституции Республики, установив в ней конституционный статус прокуратуры как отдельно от соответствующих ветвей власти единой централизованной и независимой системы органов с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящему и Генеральному прокурору Кыргызской Республики, а также принцип независимости прокуроров и подчинения их только Конституции и законам Кыргызской Республики <15>. -------------------------------- <15> См.: Калдыбай Уулу Мирлан. Прокурорский надзор за исполнением законов в уголовно-процессуальной деятельности органов предварительного расследования: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 10.

Анализируя конституции стран - участниц СНГ, можно сделать вывод о том, что включение в конституции ряда стран Содружества статей о прокуратуре в главы о судебной или исполнительной власти вовсе не свидетельствует о принадлежности органов прокуратуры к этим ветвям власти. В большинстве стран Содружества прокуратура сохранена как орган надзора за соблюдением законов, надзора за следствием, а также как орган, осуществляющий уголовное преследование и поддержание государственного обвинения в суде. В государствах, где органы прокуратуры были конституционно закреплены в ветвь исполнительной власти и соответственно включены в нее (Кыргызская Республика), даже в этом случае они не стали обладать контрольными полномочиями и не правомочны производить надзор за оперативно-хозяйственной деятельностью, а имеют право вмешиваться только лишь при установлении нарушений законов. Практически во всех государствах стран - участниц СНГ прокуратура сохранена как единая, централизованная, независимая система при осуществлении своих задач и функций, установленных законом. Немаловажную роль в процессе реформирования органов прокуратуры в странах СНГ играют Рекомендации R (2000) 19 Комитета министров государствам - членам Совета Европы "О роли государственного обвинения в системе уголовного правосудия" и Рекомендации 1604 (2003) 1 ПАСЕ Совета Европы "О роли прокуратуры в демократическом обществе, основанном на верховенстве законов". Учитывая, что в самой Европе пока еще нет единой модели прокуратуры и каждая страна опирается на собственный опыт и традиции, Комитет Министров признал, что указанные рекомендации являются руководством для текущей деятельности и будущих реформ органов прокуратуры во всех странах - членах Совета Европы <16>. -------------------------------- <16> См.: Щерба С. П., Решетников Т. А., Зайцев О. А. Указ. соч. С. 14.

Таким образом, являясь одним из элементов государственно-правовой деятельности, прокуратура занимает свое особое место в системе государственно-правовых органов и призвана осуществлять важнейшие задачи государственно-правового регулирования. От ее организационно-правового строительства зависит единообразное понимание законности и соблюдения ее требований всеми гражданами, государственными органами и должностными лицами. Тот круг правовых взаимоотношений, регулирование которых находится в компетенции прокуратуры, достаточно широк и имеет важное значение для выполнения государством своих функций.

Название документа