Роль и место международного и государственного права в формировании правового статуса конфедеративного государства

РОЛЬ И МЕСТО МЕЖДУНАРОДНОГО И ГОСУДАРСТВЕННОГО ПРАВА В ФОРМИРОВАНИИ ПРАВОВОГО СТАТУСА КОНФЕДЕРАТИВНОГО ГОСУДАРСТВА <*>

С. О. АЗАРОВ

Азаров Сергей Олегович, адвокат Международной коллегии адвокатов.

Настоящая статья посвящена обоснованию роли и места международного и государственного (конституционного) права в становлении конфедеративного государства. Сравнительно-правовой анализ сущности и содержания государственного права различных государств, в том числе России и международно-правовых актов, регламентирующих государственно-правовые отношения, позволил автору считать, что как международное, так и государственное право являются правовой основой формирования таких государств.

Ключевые слова: федерация, конфедерация, объединение, союз, юрисдикция, суверенитет.

The present article is devoted to substantiation of the role and place of international and state (constitutional) law in formation of confederative state. The comparative-law analysis of essence and contents of state law of various states including Russia and international-law acts regulating state-law relations allowed the author to consider both international and state law as a legal basis for formation of the said states.

Key words: federation, confederation, unification, union, jurisdiction, sovereignty.

Решение вопроса о правовом характере конфедерации необходимо прежде всего для обоснования целесообразности ее изучения именно в науке конституционного права. Некоторые ученые-государствоведы, считающие конфедерацию международно-правовым объединением, полагают, что она и изучаться должна наукой международного права. "Изучение всех этих форм, - писал профессор Ф. Кокошкин про формы международно-правовых объединений государств, - относится к области науки международного права, но в курсе государственного права необходимо упомянуть о тех из них, которые по своей внешней структуре близко подходят к государственно-правовым соединениям и нередко превращаются в последние. Таков союз государств в тесном смысле слова" <1>. -------------------------------- <1> Кокошкин Ф. Ф. Русское государственное право. М.: Изд. Общества взаимопомощи студентов-юристов Московского ун-та, 1908. Вып. 2. С. 148.

Редкие упоминания о конфедерации в конституционном праве профессор В. Чиркин объясняет наличием в ней некоторых конституционно-правовых элементов. Усматривая такие же элементы в Евросоюзе, Британском содружестве, СНГ, Союзе Белоруссии и России и т. д., он делает вывод, что эти объединения тоже в какой-то мере могут изучаться не только в международном, но и в конституционном праве. Следует заметить, что в международном праве исследованию конфедерации уделяется едва ли больше внимания, чем в конституционном. М. Пергамент, считая реальную унию международно-правовым объединением, тем не менее не брался утверждать, что она изучается в международном праве, отмечая прямо противоположное. Он, в частности, писал, что "вопросы о том, каково взаимное отношение связуемых государств, каково основание соединения, какова его природа и т. п., представляются для упомянутых писателей до того безразличными, что они даже недоумевают, почему в сочинениях по международному праву уделяется место их разъяснению" <2>. К сожалению, со времен написания приведенной цитаты ситуация с изучением конфедерации в науке международного права мало изменилась. -------------------------------- <2> Пергамент М. Юридическая природа реальной унии. Одесса, 1893. С. 23.

Почему же объединение государств, часто называемое международно-правовым, не хотят изучать те, кому, казалось бы, и следовало это делать? Для ответа на данный вопрос следует прежде всего уточнить смысл термина "международно-правовое объединение", назвав его существенные признаки. После этого нужно решить вопрос о том, справедливо ли отнесение конфедерации к числу международно-правовых объединений. Это можно сделать посредством установления факта наличия или отсутствия у нее признаков такого объединения. Правовой характер конфедерации заключается в том, что: 1. "Конфедерация, - отмечал Л. И. Спиридонов, - является относительно постоянным образованием, имеющим государственно-правовой характер" <3>. По мнению профессоров А. В. Зиновьева и М. В. Баглая <4>, конфедерация носит не государственно-правовой, а международно-правовой характер. О международно-правовом характере конфедерации пишет и Г. Т. Тавадов <5>. По мнению некоторых авторов, "международно-правовой характер Содружества вовсе не препятствует его признанию в качестве конфедерации" <6>. -------------------------------- <3> Спиридонов Л. И. Теория государства и права: Учебник. М.: Проспект, 1997. С. 6. <4> См.: Зиновьев А. В. Федеративное устройство России: проблемы и перспективы // Правоведение. 1997. N 3. С. 12; Баглай М. В. Конституционное право РФ: Учебник для юридических вузов и факультетов. М.: Норма-ИНФРА-М, 1998. С. 285. <5> См.: Тавадов Г. Т. Современные федерации и их субъекты // Социально-политический журнал. 1997. N 1. С. 40. <6> Фисенко В. Н., Фисенко И. В. Хартия сотрудничества в рамках Содружества Независимых Государств // Московский журнал международного права. 1993. N 3. С. 39; Петров С. Сущность, содержание и форма государства. Л.: Наука, 1971. С. 120.

Такая же дискуссия идет вокруг вопроса о том, к какой категории объединений государств относится конфедерация. В. С. Петров характеризует конфедерацию как государственно-правовое объединение юридически независимых государств. По мнению Д. Л. Златопольского, "как известно, конфедерация не государственно-правовое, а международно-правовое объединение" <7>. Как международно-правовое объединение государств определяется конфедерация и в учебнике международного права 1996 г. -------------------------------- <7> Златопольский Д. Л. Государственное единство РФ: некоторые аспекты проблемы // Вестник Московского университета. Сер. "Право". 1994. N 4. С. 11.

Ответ на эти дискуссионные вопросы затруднен отсутствием в современной российской юридической науке общепризнанного определения международно-правового и государственно-правового объединения государств. Например, В. А. Ржевский полагает, что у СНГ и ЕС разные правовые формы объединения: СНГ - государственно-правовое объединение, а Европейское сообщество (вероятно, автор имел в виду ЕЭС, ибо к моменту написания работы слово "экономическое" еще не было исключено из официального названия этого Сообщества) - международно-правовое объединение <8>. В чем состоит различие между этими формами, автор, к сожалению, не разъясняет. Профессор В. Чиркин на примере того же СНГ противопоставляет понятию международно-правового объединения понятие "наднациональное объединение". -------------------------------- <8> См.: Ржевский В. А. О юридической природе форм нового СНГ // Государство и право. 1992. N 6. С. 34.

2. Можно предположить, что эти и другие авторы, использующие термины международно-правовое и государственно-правовое объединение, понимают под ними современный вариант деления государственных соединений на два разряда: ассоциации (международно-правовые соединения) и корпорации (государственно-правовые соединения), использовавшегося в работах дореволюционных ученых-юристов. Какие же признаки были положены в основу этого разделения? Например, профессор Г. Еллинек определил международно-правовые объединения как основанные на договоре или соглашении, а государственно-правовые - как основанные на отношениях господства. "Первые, - продолжает он, - основаны либо на принципиальном равенстве соединенных государств, которых это соединение не подчиняет никакой высшей власти, или же устанавливают такого рода договорные ограничения одного государства в пользу другого, что это государство становится если не юридически, то политически зависимым; государственно-правовые соединения, напротив того, подчиняют государства, лишенные суверенитета, верховенству какого-либо стоящего над ними государственного образования" <9>. -------------------------------- <9> Еллинек Г. Общее учение о государстве. 2-е изд. СПб.: Юрид. книжный магазин Н. К. Мартынова, 1908. С. 549.

Поскольку в объяснении различия двух рассматриваемых категорий соединений автор ограничивается вышеизложенными признаками, можно прийти к выводу, что избранные им названия соединений (международно-правовые и государственно-правовые) вовсе не означают, что первые регулируются только или преимущественно международным, а вторые - государственным правом. Из перечисленных признаков международно-правового соединения вовсе не вытекает его подчинение международному праву, ибо под эти признаки подпадает даже такое государство, как СССР. Например, профессор А. И. Лепешкин писал, что в отношениях СССР и союзных республик не присутствуют либо полностью исключаются господство и подчинение <10>. -------------------------------- <10> См.: Лепешкин А. И. Советский федерализм (теория и практика). М.: Юридическая литература, 1977. С. 238.

3. В других дореволюционных работах проясняется происхождение названия "международно-правовые" для соединений, к числу которых относили конфедерацию. Отмечается, что либо само международно-правовое соединение, либо юридическое отношение, соединяющее государство, относится к области международного права. Следует ли рассматривать такие суждения, как утверждение о том, что конфедеративные отношения являются разновидностью международно-правовых? Очевидно, нет. Автор последнего из приведенных мнений далее разъясняет: "...вследствие чего соединившиеся государства выступают как одно целое только в международных отношениях" <11>. Таким образом, конфедерация действительно относится к международному праву, но в качестве не объекта для его регулирования, а единого субъекта, подобного государству. -------------------------------- <11> Кокошкин Ф. Лекции по общему государственному праву. М., 1912. С. 298.

Учитывая важность внешнеполитических функций конфедерации, можно согласиться и с утверждением о том, что "фактически деятельность конфедерации относится к области международно-правовых отношений", имея в виду в первую очередь международные отношения конфедерации с иностранными государствами. П. Стучка даже написал, что "вопрос об объединении государств... это в значительной степени вопрос международного права, имеющий чисто практическое значение для Советской России в ее сношениях с буржуазными государствами" <12>. -------------------------------- <12> Стучка П. Учение о государстве и о Конституции РСФСР. М.: Красная Новь, 1922. С. 83.

4. Но деятельность конфедерации не исчерпывается только внешней политикой. "Конфедерацию, - отмечает К. В. Арановский, - может интересовать не только внешняя политика, но и государственный строй, внутриполитическое состояние входящих в нее стран" <13>. Автор подтверждает свое мнение примерами. В этом смысле назвать конфедерацию международно-правовым объединением - значит недооценивать второе важное направление ее деятельности. -------------------------------- <13> Арановский К. В. Государственное право зарубежных стран. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Форум; ИНФРА-М, 1998. 209.

В разных конфедерациях соотношение внешних и внутриполитических функций неодинаково. А. Е. Козлов даже разделяет конфедерации "на два вида: международно-правовые и государственно-правовые. Первые характеризуются тем, что они выступают как одно целое только в международных отношениях. Конфедерации второго вида организуют государственно-правовые отношения объединившихся государств" <14>. -------------------------------- <14> Козлов А. Е. Парламентаризм и союз государств // Разделение властей и парламентаризм. ИГП РАН. М., 1992. С. 80.

В действительности вызывает сомнение необходимость государственного объединения исключительно для внешнеполитического единства. Затруднительно привести пример конфедерации, которая бы абсолютно была лишена внутриполитических функций. Да и автор последней цитаты, к сожалению, не подкрепляет свою классификацию конкретными примерами. Таким образом, в течение XX в. один признак разделения государственных объединений на две категории (международно-правовые и государственно-правовые) - отсутствие или наличие отношений господства - был дополнен, а затем и подменен другим - отсутствием или наличием у союзного центра внутриполитических функций. В результате если раньше все конфедерации относились к международно-правовым соединениям, то теперь такого единообразия не прослеживается. Но это не единственное последствие подмены признака разделения. По мнению ряда ученых, конфедерация совмещает или сочетает в себе черты как международно-правовой, так и государственной организации. Отметим, что конфедеративные связи могут дополняться международным сотрудничеством, в том числе и в организованных формах. Так, профессор О. Эйхельман, приводя примеры международных связей между государствами Германского Союза, констатировал, что "развитие "общих договоров" (союзов международного общения) находило здесь, в тесном кругу, благоприятные условия. Развитие международного общения шло здесь, можно сказать, впереди международных сношений прочей Европы". Роль международного права в регулировании отношений в конфедерации просматривается в следующем. 1. В некоторых источниках содержится утверждение о том, что отношения в федерации регулируются государственным правом, а в конфедерации - международным. В конфедерации возникают самые различные отношения, причем не любые отношения в конфедерации регулируются только международным правом. Например, общественные отношения внутри ее субъекта никак нельзя назвать международно-правовыми, а субъект конфедерации входит в ее состав. Общественные отношения в части целого не могут быть вне этого целого. Следовательно, общественные отношения в субъекте конфедерации есть отношения в конфедерации, которые не регулируются международным правом. Отношения внутри конфедерации как субъекта тоже не могут регулироваться международным правом, ибо конфедерация является государственном образованием, а отношения внутри государственного образования не могут регулироваться международным правом. Поэтому внутреннее право конфедерации (даже если оно регулирует только отношения между ее немногочисленными органами) не является частью международного. Тем более не могут быть урегулированы международным правом отношения внутри конфедеративного государства. Международно-правовые нормы применяются к внутригосударственным отношениям только как часть внутригосударственной правовой системы. Наиболее важным является выяснение правового характера конфедеративных отношений, т. е. отношений между субъектами конфедерации и конфедеральным центром (вертикальные конфедеративные связи) или между субъектами конфедерации (горизонтальные конфедеративные связи), составляющих структуру союза. 2. Конфедеративные отношения не подпадают под понятие предмета международного права. Специфика последнего состоит в том, что он вторичен по отношению к самому международному праву. В отличие от внутригосударственных отраслей права в праве международном не предмет отрасли обособляет ее от других отраслей, а факт урегулирования отношения международным правом позволяет говорить о нем как о международно-правовом. Поэтому международно-правовыми отношениями являются не любые отношения между государствами, а только те, которые по их суверенному волеизъявлению были урегулированы посредством международного договора или обычая. 3. Принципы урегулирования межгосударственных отношений международным правом закреплены в Уставе ООН и других основополагающих источниках международного права. Отношения, не подчиненные принципам международного права, не могут регулироваться и международно-правовыми нормами. Поэтому для выяснения правового характера конфедеративных отношений следует решить вопрос о том, подчинены ли конфедеративные отношения принципам международного права. В литературе встречаются утверждения о том, что "конфедерация - это основанное на международном праве объединение" <15>, либо что "в рамках государственного союза, или конфедерации, суверенные государства объединяются на международно-правовой основе". -------------------------------- <15> Тавадов Г. Т. Указ. соч. С. 9.

"Отношения, основанные на международном праве, - отмечает В. Собакин, - исключают саму возможность государственной власти в качестве компонента этих отношений" <16>. Между тем конфедеративные отношения неотделимы от государственной власти. Кроме того, основа конфедерации по принципу совпадения должна быть и основой всех ее субъектов, а государство не может иметь своей основой международное право. -------------------------------- <16> К новому союзному договору (беседа корреспондента В. Качанова с чл. Комитета конституционного надзора Собакиным В.) // Народный депутат. 1990. N 7. С. 81.

Конфедеративные отношения принципам международного права не подчинены, прежде всего потому, что они регулируются государственными конституционными нормами. Верховенство конституции суверенного государства исключает международно-правовой характер основы урегулированных его отношений. Конституция не является источником международного права, и Устав ООН не имеет над ней верховенства. Конституционные нормы основываются не на принципах международного права, а на основах конституционного строя. Учредительный акт конфедерации имеет верховенство и над международным правом, поскольку международные договоры конфедерации являются частью ее правовой системы, основанной на конституционных принципах. В связи с действием конституционных норм конфедерации одновременно в нескольких суверенных государствах их верховенство носит не чисто внутригосударственный характер, как у конституции суверенного государства. Ведь оно распространяется не только на общесоюзную территорию конфедерации, но и на отношения конфедерации и ее субъектов, т. е. на отношения между суверенными субъектами международного права. В силу этого распространения (экспансии внутригосударственного права на межгосударственные отношения) между субъектами конфедерации или между ними и конфедеральным центром одновременно могут сосуществовать как международные, так и конфедеративные связи, в зависимости от того, каким правом урегулированы конкретные межгосударственные отношения. В возможности сосуществования конфедеративных и международных связей и заключается принцип эквивалентности. Поэтому не только внутреннее, но и внешнее - в части отношений с субъектами конфедерации - право конфедерации является не частью международного права, а особым институтом государственного права, который называется "государственное устройство". 5. Таким образом, конфедеративные отношения не основываются на международно-правовых принципах. Международные отношения можно назвать основой конфедеративных только в том смысле, что они могут предшествовать конфедеративным отношениям, быть источником, от которого те произошли, перерасти в них. Только в таком смысле можно согласиться с утверждениями о международно-правовой основе конфедерации. Следовательно, конфедеративные отношения не могут регулироваться нормами международного права. Международно-договорные нормы применяются к ним, только будучи имплементированы в автономный правопорядок конфедерации. При этом не обязательно, чтобы конфедерация государств сама была в числе участников имплементируемого в ее правовую систему международного договора, достаточно участия в нем всех ее субъектов. Например, согласно Маастрихтскому договору о Европейском союзе "Союз уважает основные права личности, как они гарантированы Европейской конвенцией по защите прав человека и основных свобод, подписанной 4 января 1950 г. в Риме. Но имплементация международного договора подчиняет его нормы верховенству конституции, что видно из продолжения процитированной статьи: "...и как они вытекают из общих конституционных традиций государств - членов...". Итак, термин "международно-правовое объединение" не имеет общепринятых существенных признаков. Поэтому решать вопрос о возможности отнесения конфедерации к числу международно-правовых объединений следует исходя из исторического развития смысла этого понятия. Если его первоначальный смысл вполне подходил к конфедерации, то затем постепенно перестал соответствовать ее признакам. Такое изменение обусловлено развитием международного права. Но делать вывод о государственно-правовом характере конфедерации по остаточному принципу представляется неубедительным. Поэтому следует рассмотреть вопрос о роли конституционного права в регулировании конфедерации. Совершенно иначе, нежели с международным правом, соотносится конфедерация с правом конституционным. Не будь конституции, не было бы и самого понятия конфедерации. Ведь до появления Конституции США в 1787 г. сложные государства не различались на федерации и конфедерации. Оттого всестороннее изучение конфедерации как формы проявления государственности имеет важное значение для конституционного права в целом, так как позволяет взглянуть по-новому на теорию конституций. Дело в том, что наиболее существенные стороны суверенитета как явления проявляются именно в критических, пороговых, переходных точках его реализации. Изучение государства в стабильном состоянии не дает никакой информации о внутренней структуре его суверенитета. Все предположения о свойствах суверенитета остаются лишь предположениями, единственный способ проникнуть в глубь неделимого - это исследование нетрадиционных форм государственности, редкие и фрагментарные проявления которых разбросаны по многовековой истории человечества. Право конфедерации регулирует отношения, которые относятся к предмету конституционных норм, а не международного права. Международно-правовым в ней является лишь оформление отдельных отношений в ее рамках. Суверенитет субъектов не дает оснований для скоропалительного перевода столь интересного предмета для конкретно-правового, а не общетеоретического исследования из одной отрасли права в другую. В современной науке международного права может изучаться правовая основа только такого объединения государств, которое основано на международно-правовых принципах и подчинено нормам международного права. Если именно такое объединение понимать под международно-правовым, то можно сделать вывод, что конфедерация - это государственно-правовое объединение. Таким образом, в современных условиях правовая основа конфедерации должна быть предметом изучения не международного, а государственного права. Исходя из вышеназванного, можно сделать следующие выводы. 1. Союзный договор является не международным договором, а одним из учредительных документов конфедерации. По своей юридической силе он не превосходит конституций государств, соединившихся в конфедерацию. Поэтому юридической основой конфедерации следует считать не союзно-договорные, а конституционные нормы. 2. Основой единства конституционной системы конфедерации являются совпавшие конституционные нормы ее субъектов. Такое совпадение может возникнуть как в результате исполнения союзного договора, так и в результате бездоговорного совпадения. 3. Конфедерация не подчинена международному праву, а конфедеральное право внешне может считаться разновидностью государственного права, так как отличается от последнего лишь спецификой формирования сферы своего действия.

Название документа