Право убежища как международно-правовой институт

ПРАВО УБЕЖИЩА КАК МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЙ ИНСТИТУТ

Н. Н. ЗИНЧЕНКО

Зинченко Н. Н., кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права Российского государственного торгово-экономического университета.

Следует признать важность того, что право пусть не получать, а хотя бы искать убежище и пользоваться им, получило закрепление во Всеобщей декларации прав человека 1948 г. Известно, что положения этого документа стали неотъемлемой частью международного права. Благодаря практике государств воспринимать их как обычно-правовые эталоны, они стали основой международных договоров.

Ключевые слова: право убежища, институт, декларация, конвенция.

There should be acknowledged the importance of the fact that the right to seek for an asylum and to enjoy it has been fixed in the Universal Declaration of human rights of 1948. It is well-known that the provisions of the document became an integral part of the international law. Owing to the states' practice to consider them as customary norms in accordance with which the national legislation should be worked out, the provisions of the Universal Declaration became a foundation of the international treaties.

В преамбуле Конвенции о статусе беженцев от 28 июля 1951 г. (далее - Конвенция 1951 г. - Прим. автора) содержится упоминание о "предоставлении права убежища", которое, как указывается, "может возложить на некоторые страны непомерное бремя", разрешение которого невозможно без международного сотрудничества. Как представляется, ссылка на предоставление права убежища, содержащаяся в преамбуле Конвенции 1951 г., подтверждает признание государствами-членами института права убежища. Вместе с тем право убежища остается суверенной прерогативой государства, используемой им по собственному усмотрению. Следует заметить, что становление института права убежища было довольно непростым. Это вполне объяснимо, поскольку государства всегда проявляли и будут проявлять осторожность и бдительность в вопросах, связанных с допуском на свою территорию иностранных граждан и лиц без гражданства. В связи с этим право убежища получило закрепление только в международных документах рекомендательного характера, в частности во Всеобщей декларации прав человека 1948 г., а также в Декларации о территориальном убежище 1967 г. Так, в соответствии с п. 1 ст. 14 Всеобщей декларации прав человека 1948 г., "каждый человек имеет право искать убежище от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем". Следует заметить, что во время обсуждения первоначального проекта названной статьи предлагалось вместо словосочетания "пользоваться убежищем" (англ. вар. - to enjoy asylum) использовать словосочетание "получать убежище" (англ. вар. - to be granted asylum). Однако данное предложение не получило должной поддержки. Государства не пожелали взять на себя даже моральное обязательство по предоставлению убежища, под которым в целом понимаются принятие на жительство и долговременная защита от юрисдикции другого государства. Также не было поддержано предложение о том, чтобы наделить полномочиями по предоставлению убежища непосредственно Организацию Объединенных Наций. Возвращаясь к п. 1 ст. 14 Всеобщей декларации прав человека 1948 г., можно констатировать следующее: во-первых, включение положения о праве каждого человека искать убежище и пользоваться этим убежищем в такой авторитетный документ, как Всеобщая декларация, устанавливает прямую связь между защитой прав человека и защитой беженцев; во-вторых, право предоставления убежища остается правом государства, его суверенной прерогативой, а не субъективным индивидуальным правом. В связи с этим аргументом следует заметить, что национальное законодательство многих стран предусматривает предоставление права убежища определенным категориям беженцев. Однако общепризнанных критериев для всех стран в этом вопросе не существует. Тем не менее следует признать важность того, что право пусть не получать, а хотя бы искать убежище и пользоваться им получило закрепление во Всеобщей декларации прав человека 1948 г. Известно, что положения этого документа стали неотъемлемой частью международного права. Благодаря практике государств воспринимать их как обычно-правовые эталоны, согласно которым следует разрабатывать национальное законодательство, они стали основой международных договоров <1>. Очевидно, что для получения убежища человек должен, прежде всего, обладать возможностью обратиться с просьбой о защите от преследований. Эта возможность как раз и получила закрепление в п. 1 ст. 14 Всеобщей декларации. Право искать убежище и пользоваться им признано в качестве одного из основных прав каждого человека. В связи с этим политика предоставления убежища должна проводиться с учетом положений данного права, а также понятия международной ответственности за тех, кто реально нуждается в защите и помощи. -------------------------------- <1> См.: Тиунов О. И. Международное гуманитарное право: Учебник для вузов. М.: ИНФРА-НОРМА, 1999. С. 5.

Необходимо отметить, что ст. 14 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. содержит также положение, предусматривающее исключения из анализируемого права. Так, согласно п. 2 названной статьи, право искать убежище и пользоваться им "не может быть использовано в случае преследования, в действительности основанного на совершении неполитического преступления или деяния, противоречащего целям и принципам Организации Объединенных Наций". В порядке небольшого пояснения к процитированному положению уточним, что, исходя из практики государств, убежище не предоставляется: - лицам, совершившим международные преступления (военным преступникам и др.); - уголовным преступникам, совершившим преступления международного характера, выдача которых предусмотрена международно-правовыми документами (например, угон самолета); - уголовным преступникам, выдача которых предусмотрена международными договорами о выдаче; - лицам, совершившим деяния, противоречащие целям и принципам ООН. В случае предоставления убежища лицам, подпадающим под перечисленные категории, государство гражданства вправе требовать их выдачи. Еще одним международным документом универсального уровня, подтверждающим право каждого человека искать убежище и пользоваться им, стала Декларация о территориальном убежище, принятая 14 декабря 1967 г. Генеральной Ассамблеей ООН. В документе закреплены принципы, которыми государствам рекомендуется руководствоваться в "практике, касающейся территориального убежища". Анализируя текст Декларации о территориальном убежище 1967 г., следует заметить, что в ней неоднократно делается ссылка на ст. 14 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. Прежде всего, признается базовый характер ст. 14 Всеобщей декларации в вопросах, связанных с предоставлением убежища. Именно лица, "имеющие основание ссылаться" на указанную статью, могут претендовать на защиту, которая "является мирным и гуманным актом" и поэтому не может рассматриваться другими государствами как "недружественный акт". Далее, в п. 1 ст. 1 Декларации устанавливается следующее: "Убежище, предоставляемое каким-либо государством в осуществление своего суверенитета лицам, имеющим основание ссылаться на статью 14 Всеобщей декларации прав человека, должно уважаться всеми другими государствами". В п. 3 рассматриваемой статьи также указывается на то, что оценка оснований для предоставления убежища входит в компетенцию государства, предоставляющего это убежище. Таким образом, в Декларации подчеркивается, что предоставление территориального убежища входит в юрисдикцию государства, а также подтверждается, что только государство может определить основания предоставления такой защиты. Однако в ст. 2 документа признается, что положение беженцев остается "предметом заботы международного сообщества", и в случаях, когда для государства "оказывается затруднительным предоставление убежища", другие государства должны принимать "в духе международной солидарности надлежащие меры для облегчения бремени, лежащего на этом государстве". Помимо подтверждения важности принципа международной солидарности, в Декларации подчеркивается необходимость соблюдения принципа non-refoulment. В частности, государствам рекомендуется не применять к беженцам такой меры, как "отказ от разрешения перехода границы". Вместе с тем в документе предусматривается исключение из принципа non-refoulment, которое может быть сделано по "соображениям национальной безопасности или в целях защиты населения" <2>. -------------------------------- <2> См.: ст. 3 Декларации о территориальном убежище от 14 декабря 1967 г. // Гудвин-Гилл Г. С. Статус беженца в международном праве. М.: ЮНИТИ, 1997.

Несмотря на то что Декларация о территориальном убежище 1967 г. является международным документом рекомендательного характера, многие ее положения могут служить ориентиром в том, что связано с политикой предоставления убежища. Что касается юридически обязательного документа универсального характера, определяющего принципы и порядок предоставления убежища, то попытка принятия такового была предпринята в 1970-е годы. Речь идет о Конвенции о территориальном убежище, разрабатывавшейся в те годы группой экспертов ООН. Следует заметить, что в процессе обсуждения этого документа большинство экспертов высказывалось за то, чтобы предоставление убежища оставалось суверенной прерогативой государств. В результате ст. 1 проекта Конвенции о территориальном убежище, именуемая как "Предоставление убежища", устанавливала следующее: "Каждое Договаривающееся Государство, действуя в осуществление своих суверенных прав, прилагает усилия в гуманитарном духе для предоставления на своей территории убежища любому лицу, которое имеет право пользоваться льготами, предусматриваемыми настоящей Конвенцией". Как видим, данное положение не накладывает на государства каких-либо обязательств по предоставлению убежища. Вместо этого оно подразумевает, что государства должны будут "прилагать усилия" для предоставления такового, действуя при этом "в осуществление своих суверенных прав". Каким же критериям должно соответствовать лицо, чтобы претендовать на получение территориального убежища в соответствии с рассматриваемым документом? Если проанализировать ст. 2 проекта Конвенции, то можно констатировать, что содержащиеся в ней условия определения лиц, имеющих право претендовать на убежище, в целом схожи с теми, которые предусмотрены Конвенцией 1951 г. Вместе с тем, в отличие от Конвенции 1951 г., среди причин преследований в проекте документа обозначены, в том числе такие, как "цвет кожи", "национальное или этническое происхождение", "родство". Кроме того, "политические убеждения" как причина преследований представлены в более развернутом виде. В соответствии со ст. 2 (1) (а) проекта документа, они включают в себя борьбу против "иностранной оккупации, иностранного господства и всех форм расизма". Следует отметить, что во втором и третьем пунктах анализируемой статьи содержится перечень причин, при наличии которых лицо не может претендовать на льготы, предусмотренные в проекте Конвенции. Положения п. 2 ст. 2 проекта документа во многом перекликаются с "положениями об исключении" Конвенции 1951 г. Вместе с этим в указанной статье предусматривается, что льготы, предусмотренные проектом Конвенции, не распространяются также на лиц: просящих территориального убежища по причинам чисто экономического характера; в отношении которых имеются серьезные основания считать, что они представляют угрозу или опасность для безопасности страны, на территории которой они ищут убежище. Анализируя основные положения проекта Конвенции, необходимо также остановиться на закреплении принципа non-refoulment. "Ни к одному лицу, имеющему право пользоваться преимуществами настоящей Конвенции и ищущему убежище на границе или на территории Договаривающегося Государства, Договаривающееся Государство не применяет такие меры, как отказ в пропуске через границу, возвращение или высылка, которые вынудили бы его остаться на территории или возвратиться на территорию, где оно вполне обоснованно опасается преследований или наказания в силу любой из причин, указанных в статье 2" <3>. -------------------------------- <3> См.: ст. 2 проекта Конвенции о территориальном убежище 1977 г. // Гудвин-Гилл Г. С. Статус беженца в международном праве. М.: ЮНИТИ, 1997.

Как видим, данное положение предусматривает соблюдение принципа non-refoulment не только в отношении лиц, уже находящихся на территории страны потенциального убежища, но и тех, кто ищет убежище "на границе того или иного государства". Ознакомившись с результатами работы группы экспертов над проектом Конвенции, Генеральная Ассамблея ООН обратилась к Генеральному секретарю и Верховному комиссару ООН по делам беженцев с просьбой о созыве в начале 1977 г. Конференции по территориальному убежищу. Конференция состоялась в январе-феврале 1977 г. в г. Женеве. Однако в силу ряда разногласий, возникших между государствами-участниками, Конвенция о территориальном убежище так и не была принята. Одной из главных причин указанных разногласий была неготовность государств брать на себя юридические обязательства по предоставлению убежища. После 1977 г. инициативы по созыву Конференции о территориальном убежище не выдвигалось. Однако Генеральная Ассамблея ООН неоднократно в своих резолюциях рекомендовала государствам соблюдать принцип non-refoulment, а также предоставлять убежище тем, кто в нем действительно нуждается.

Название документа