Деятельность Уполномоченного по правам человека в РФ во внесудебной системе защиты прав граждан

ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РФ ВО ВНЕСУДЕБНОЙ СИСТЕМЕ ЗАЩИТЫ ПРАВ ГРАЖДАН

С. С. КОЛОБАШКИНА

Автор представленной статьи С. С. Колобашкина - аспирантка кафедры адвокатуры и нотариата МГЮА им. О. Е. Кутафина рассматривает сущность, функции и сферу применения института омбудсмена. С позиции сопоставления сущности института Уполномоченного по правам человека в РФ с результатами его деятельности, а также с международными критериями, применимыми к национальным правозащитным учреждениям, автор оценивает его эффективность. Кроме того, в статье охарактеризована роль института адвокатуры при использовании заинтересованным лицом такого средства правовой защиты, как обращение к Уполномоченному по правам человека в РФ.

Ключевые слова: омбудсмен, Уполномоченный по правам человека в РФ, внесудебная система защиты прав граждан, адвокат.

Activity of the Commissioner for Human Rights of the Russian Federation in extrajudicial system of defence of citizens' rights S. S. Kolobashkina

Author of presented article - the post-graduate student of the chair of Advocacy and Notary Services of Kutafin Moscow State Law Academy S. S. Kolobashkina considers essence of the institute of ombudsman, its functions and scope of application. From a position of comparison of essence of the institute of the Commissioner for Human Rights of the Russian Federation with results of its activity, and also with the international criteria, applicable to national remedial establishments, the author estimates its efficiency. Besides, in article the role of the institute of advocacy at use by person who interested in such defence as the reference to the Commissioner for Human Rights of the Russian Federation is characterized.

Key words: the ombudsman, the Commissioner for Human Rights of the Russian Federation, extrajudicial system of defence of citizens' rights, the lawyer.

В литературе отмечается, что омбудсмен представляет собой эффективный вспомогательный институт контроля за деятельностью государственных органов в их взаимоотношениях с гражданами, чьи права нарушаются должностными лицами этих органов <1>. По мнению автора, в связи с приведенным пониманием места и роли института омбудсмена актуальность приобретает рассмотрение и сопоставление сущности института защиты прав человека с результатами его деятельности, на основе оценки которых можно сделать вывод о его эффективности. -------------------------------- <1> Права человека. История, теория и практика / Под ред. Б. Назарова. М.: РУССЛИТ, 1995. С. 235 - 236.

Согласно определению Международной ассоциации юристов народный защитник - омбудсмен - это служба, предусмотренная конституцией или актом законодательной власти, возглавляемая независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которая ответственна перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует по собственному усмотрению и уполномочена проводить расследования, рекомендовать коррекционные действия, представляет доклады <2>. Сегодня национальные институты в форме омбудсмена учреждены примерно в 90 государствах, в форме комиссий по правам человека - более чем в 50, в двух формах одновременно - более чем в 30 странах <3>. -------------------------------- <2> Комарова В. В. Уполномоченный по правам человека в РФ // Государство и право. 1999. N 9. С. 21. <3> Чуксина В. Внесудебные специализированные правозащитные институты: опыт России и зарубежных стран // Арбитражный и гражданский процесс. 2009. N 2; СПС "КонсультантПлюс".

Основной чертой, присущей всем без исключения институтам омбудсмена мира, является то, что это неконкурирующий орган по отношению к другим государственным органам, он представляет собой самостоятельное звено в цепи правового механизма защиты прав и свобод человека и гражданина. Исследователи выделяют функции, демонстрирующие специфику этого института: - выяснение всех обстоятельств дела о нарушении прав гражданина; - корректирующая функция, которая состоит в исправлении допущенной по отношению к гражданину несправедливости; - инициирование реформ; - информационно-воспитательная функция, вытекающая из специфических методов деятельности омбудсмена, которая включает в себя невластный характер применяемых им средств и информирование общественности о своей работе <4>. -------------------------------- <4> Корабельникова Ю. Л. Конституционно-правовые основы взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и органов исполнительной власти в обеспечении конституционных прав и свобод человека и гражданина: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 13 - 14.

Сфера компетенции всех без исключения омбудсменов распространяется на административные органы, но правительство как коллегиально действующий орган исключено из их числа <5>. -------------------------------- <5> Хайрова Г. С. Право на эффективные средства правовой защиты: соотношение международно-правовой и внутригосударственной регламентации. М.: Юрлитинформ, 2010. С. 134.

Кроме того, в странах Латинской Америки широко известен и конституционно закреплен особый институт amparo, почти неизвестный европейскому и североамериканскому праву, хотя отдельные составные части этого института применяются в названных регионах. В Латинской Америке институт amparo регламентируется в трех основных формах: как юридический механизм, используемый судами для защиты личных и публичных прав (в этих случаях он приобретает форму habeas corpus); как юридический инструмент для защиты всех прав и свобод, как провозглашенных, так и не закрепленных в конституции; как поливалентный институт, применяемый во всей юридической системе, например институт мексиканского amparo <6>. -------------------------------- <6> Маклаков В. В. Конституционное право зарубежных стран. Общая часть. М.: Волтерс Клувер, 2006. С. 244.

Институт Уполномоченного по правам человека в РФ является частью существующей в России системы защиты прав и интересов личности. Важнейшая характерная черта деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ по обеспечению прав человека - отсутствие у него императивных полномочий <7>. К сожалению, ни один из опрошенных адвокатов лично не обращался к Уполномоченному по правам человека в РФ, однако 5% адвокатов рекомендовали доверителям обратиться к нему. -------------------------------- <7> Корабельникова Ю. Л. Указ. соч. С. 9.

Рассматривая роль и предмет профессиональной деятельности Уполномоченного, исследователи отмечают, что его деятельность направлена на осуществление независимого контроля за признанием и соблюдением прав человека в решениях и действиях (бездействии) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц и государственных служащих и содействие заявителям в восстановлении их нарушенных прав и свобод средствами государственной защиты, предоставленными законодательством <8>. При этом Уполномоченный по правам человека в РФ всегда должен находиться в конструктивной оппозиции к исполнительной власти, потому что выступает в роли арбитра законности <9>. -------------------------------- <8> Там же. С. 15. <9> Миронов О. О. Уполномочен защищать // Человек и закон. 2001. N 2. С. 13.

Согласно части 3 ст. 1 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" (далее - Закон об Уполномоченном по правам человека, Закон) средствами, указанными в данном Законе, Уполномоченный способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты. При этом деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод (ст. 3 Закона). Среди условий подачи жалобы статья 17 Закона об Уполномоченном по правам человека называет срок не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении (п. 1 ст. 17) и указание в жалобе фамилии, имени, отчества и адреса заявителя, изложение существа решений или действий (бездействия), нарушивших или нарушающих, по мнению заявителя, его права и свободы, а также приложение копий решений, принятых по его жалобе, рассмотренной в судебном или административном порядке (п. 2 ст. 17), причем они не облагаются государственной пошлиной. В целях оценки эффективности функционирования рассматриваемого института уместно, по мнению автора, обратиться к официальной статистике <10>. Вместе с тем опубликованные результаты можно сравнить с показателями 2006 г., в котором Уполномоченным было рассмотрено 32477 жалоб и заявлений граждан, когда "за 2006 год в связи с обращениями Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в защиту прав заявителей возбуждено 7 уголовных дел в отношении сотрудников милиции по признакам преступления, предусмотренного ст. 286 УК РФ (превышение должностных полномочий)" <11>. -------------------------------- <10> В 2009 г. к Уполномоченному поступило 54046 единиц входящей корреспонденции (обращений), из них 32043 жалобы. В приемной оформлено и зарегистрировано 2156 жалоб и обращений по результатам приема 4115 граждан. В сравнении приведенных данных с предыдущим отчетным периодом, т. е. 2008 г., отмечено увеличение числа обращений на 6899, включая 4466 жалоб. Из 32043 полученных жалоб после оценки на предмет приемлемости Уполномоченным отклонено 9,3% (что составляет 2980 - Прим. авт.) поступивших жалоб по причине их несоответствия установленным в законе критериям. Заявителям в этих случаях был направлен мотивированный отказ в их рассмотрении. По итогам рассмотрения 60,8% жалоб заявителям, не исчерпавшим правовых средств защиты своих прав, были направлены разъяснения и рекомендации о формах и методах их дальнейших действий, что с точки зрения автора представляет собой формальный ответ, посредством дачи которого крайне затруднительно восстановить нарушенные права заявителей, а их число исходя из официальных данных составляет 19482 человека. Во взаимодействии с компетентными органами государственной власти Уполномоченный в 2009 г. принимал меры для восстановления прав 29,9% своих заявителей, что составляет 9581 человек, однако в опубликованной информации отсутствуют сведения о результатах принятых Уполномоченным по правам человека мер, направленных на восстановление прав заявителей, а также о количестве окончательных решений компетентных органов государственной власти, принятых в пользу заявителей, что затрудняет оценку эффективности деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ // Официальный сайт Уполномоченного по правам человека в РФ: www. ombudsmanrf. ru. <11> Корабельникова Ю. Л. Указ. соч. С. 174 - 175.

В контексте вопроса об эффективности деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ интересно отметить следующее. Сформулированные в приложении к Резолюции ООН 48/134 от 20 декабря 1993 г. "Национальные институты по содействию и защите прав человека" "Принципы, касающиеся статуса национальных институтов, занимающихся содействием и защитой прав человека" (так называемые Парижские принципы) устанавливают международные критерии, применимые к национальным правозащитным учреждениям: принцип независимости; принцип соответствия целей и полномочий; принцип сотрудничества со всеми органами власти и общественными организациями; принцип доступности для всех слоев населения, определяющие создание и эффективное функционирование государственных несудебных правозащитных институтов <12>. Парижские принципы, определяющие создание и эффективное функционирование государственных внесудебных правозащитных институтов, стали свидетельством того, что национальные институты по содействию и защите прав человека обрели международное измерение и право участия в международной системе защиты прав и свобод человека <13>. Правилами Международного координационного комитета национальных учреждений по поощрению и защите прав человека принята следующая классификация национальных учреждений по поощрению и защите прав человека: статус "A" - полное соответствие с Парижскими принципами; "R" - для определения статуса документация представлена не в полном объеме; "B" - неполное соответствие Парижским принципам или не представлена информация; "C" - несоответствие Парижским принципам. Аккредитационный статус присваивается на срок не более пяти лет, далее предусматривается процедура реаккредитации <14>. Уполномоченный по правам человека в РФ В. Лукин в своем ежегодном докладе за 2007 г. впервые подчеркнул, что Уполномоченный по правам человека в РФ - институт, функционирующий в соответствии с Парижскими принципами. Однако Международный координационный комитет национальных учреждений по поощрению и защите прав человека институту Уполномоченного по правам человека в РФ в декабре 2007 г. оставил статус аккредитации "B" <15> (видимо, по причине непредставления документов для реаккредитации), т. е. тот же, который был присвоен ему в 2000 и 2001 гг. <16>. -------------------------------- <12> Чуксина В. В. Несудебная защита прав человека в системе национальной правозащитной деятельности Российской Федерации и зарубежных государств // Сайт Верховного Суда РФ: http:// www. advocate-realty. ru/ press/ unitpress/?id= 413357. <13> Чуксина В. Внесудебные специализированные правозащитные институты: опыт России и зарубежных стран. <14> Там же. <15> Chart Of The Status Of National Institutions Accredited By The International Coordinating Committee Of National Institutions For The Promotion And Protection Of Human Rights Accreditation status as of December 2007 // http:// www. nhri. net/ 2007/ List_ Accredited_ NIs_ Dec_ 2007.pdf. <16> Чуксина В. Внесудебные специализированные правозащитные институты: опыт России и зарубежных стран.

Таким образом, в категорию внесудебных способов защиты права включается государственная внесудебная система защиты прав граждан и негосударственная система, получившая название "альтернативных способов разрешения спора". Природа государственной системы защиты прав, как судебной, так и внесудебной, обусловлена имманентно присущей правовому государству, признающему и гарантирующему права и свободы человека, необходимостью их защиты. Средствами такой защиты является возможность обращения заинтересованных лиц в органы государственной власти с общей или специальной административной жалобой, в органы прокуратуры, а также к Уполномоченному по правам человека в РФ. Порядок создания и функционирования указанных органов и порядок рассмотрения ими поступивших обращений граждан урегулированы законодательством. Вместе с тем существенная роль при использовании заинтересованным лицом рассматриваемых средств правовой защиты принадлежит институту адвокатуры. Общее понимание и оценка эффективности рассматриваемых государственных внесудебных способов защиты прав сопряжены с их природой и правовым уровнем составления конкретного обращения. Кроме того, для решения о практической реализации какого-либо из указанных средств защиты прав человека значимую роль играет не только сложность порядка обращения к нему, срок рассмотрения обращения гражданина и применимая процедура, но и эффективность применяемого средства, включая окончательность решения. Указанные факторы должны приниматься во внимание не только самим гражданином-заявителем, но и адвокатом в случае обращения к нему за оказанием квалифицированной юридической помощи.

Библиография

Комарова В. В. Уполномоченный по правам человека в РФ // Государство и право. 1999. N 9. Корабельникова Ю. Л. Конституционно-правовые основы взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и органов исполнительной власти в обеспечении конституционных прав и свобод человека и гражданина: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. Маклаков В. В. Конституционное право зарубежных стран. Общая часть. М.: Волтерс Клувер, 2006. Миронов О. О. Уполномочен защищать // Человек и закон. 2001. N 2. Права человека. История, теория и практика / Под ред. Б. Назарова. М.: РУССЛИТ, 1995. Хайрова Г. С. Право на эффективные средства правовой защиты: соотношение международно-правовой и внутригосударственной регламентации. М.: Юрлитинформ, 2010. Чуксина В. Внесудебные специализированные правозащитные институты: опыт России и зарубежных стран // Арбитражный и гражданский процесс. 2009. N 2; СПС "КонсультантПлюс". Чуксина В. В. Несудебная защита прав человека в системе национальной правозащитной деятельности Российской Федерации и зарубежных государств // Сайт Верховного Суда РФ: http:// ww. advocate-realty. ru/ press/ unitpress/?id=413357.

Название документа