Некоторые проблемы российского конституционного права в сфере наднационального регулирования

НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ РОССИЙСКОГО КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА В СФЕРЕ НАДНАЦИОНАЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ <*>, <1>

Р. В. ПРУДЕНТОВ

Прудентов Роман Вадимович, студент 4-го курса юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова.

Наднациональное регулирование постепенно включается в предмет конституционного права. В статье рассмотрены перспективы интеграции на постсоветском пространстве, а также необходимые в связи с этим изменения конституционно-правовой базы России.

Ключевые слова: наднациональное регулирование, наднациональные образования, принцип подвижной геометрии, продвинутое сотрудничество, Таможенный союз, Союзное государство России и Белоруссии, международный договор, межгосударственные объединения.

Supranational regulation gradually falls within the sphere of constitutional law. The article considers the integration outlook on the ex-Soviet space, as well as the necessary related changes in the Russian constitutional legal framework.

Key words: supranational regulation, supranational entities, principle of flexible geometry, enhanced cooperation, custom union, the Union State of Russia and Belarus, international treaty, interstate unions.

Эффективное развитие современной мировой экономики все больше зависит от открытости национальных рынков. При этом экономическая интеграция неизбежно опосредуется в политической и правовой плоскостях. Создаваемые наднациональные образования зачастую не укладываются в сложившуюся систему международного права. Постепенно регулирование институтов сотрудничества между странами принимает конституционно-правовой характер. Они оформляются и регулируются более обстоятельными, чем обычный международный договор, актами. Саморегуляция в наднациональных образованиях зачастую происходит на основе отдельного массива правовых норм конституционного характера, которые не могут определяться как международно-правовые в силу специфики своего предмета, а также значимости не столько для международного сообщества в целом, сколько для данного конкретного интеграционного образования. Восприятие традиционных институтов конституционного права на наднациональном уровне проявляется и в понятийном аппарате: достаточно вспомнить проект Конституции для Европы; Европейский Парламент; Союзное государство Российской Федерации и Республики Беларусь. Приведенные доводы должны найти свое развитие в отдельных исследованиях, в том числе и сравнительно-правовых; в данной же статье будут рассмотрены перспективы интеграции на постсоветском пространстве, а также необходимые в связи с этим изменения конституционно-правовой базы Российской Федерации. В настоящее время на месте бывшего СССР образованы такие наднациональные образования, как Союзное государство России и Белоруссии (далее - Союзное государство), Содружество Независимых Государств (далее - СНГ), Евразийское экономическое сообщество (далее - ЕврАзЭС). За какими из них будущее? Какие реформы могут ожидать их? Как в связи с этим должна быть урегулирована конституционно-правовая материя в нашей стране? Нереализованность многих положений международных договоров, заключенных между бывшими союзными республиками, ставит перед юристами и политиками множество задач, требующих решения. Отмеченная множественность форм интеграции основана на принципе "продвинутого сотрудничества" <2>, широко применяющегося в разных наднациональных образованиях в современном мире. В качестве примера его реализации можно привести статью 23 Устава СНГ: "Любое государство может заявить о своей незаинтересованности в том или ином вопросе, что не должно рассматриваться в качестве препятствия для принятия решения" <3>. Первый заместитель Министра иностранных дел РФ Андрей Денисов указал, что данным положением в несколько завуалированной форме реализуется "принцип так называемой подвижной геометрии, когда государства решают, в каких проектах им участвовать, а в каких нет" <4>. Указанная идея реализуется, в частности, и в основных актах Европейского союза (далее также - ЕС) и Лиги арабских государств. -------------------------------- <2> См. подробнее: Margot Horspool, Matthew Humphreys. European Union Law, 5th edn. Cambridge, 2008. P. 57. <3> Официальный сайт Исполнительного комитета СНГ. URL: http://www. cis. minsk. by/page. php? id=180. <4> СНГ приносит пользу и государствам, и простым людям: Интервью А. Денисова // Известия. 2009. Федеральный выпуск N 234/28005. 17 декабря.

Так, ст. 20 Договора о ЕС <5> и ст. 326 - 334 Договора о функционировании ЕС <6> устанавливают "механизм, который позволяет государствам - членам Европейского союза дифференцированно подходить к участию во внутрисоюзном сотрудничестве" <7>, который "предполагает, что определенная группа государств - членов Европейского союза, желающих и могущих это делать, следует по пути более углубленной интеграции" <8>. В литературе отмечается, что концепция продвинутого сотрудничества была воспринята ЕС из конституционной теории и практики европейских государств (Германии, Швейцарии, Бельгии, Франции, Испании и других) <9>. Пакт Лиги арабских государств содержит аналогичные положения: государства Лиги, желающие установить между собой более тесное сотрудничество и связи, чем это предусмотрено Пактом, могут заключить соглашения для этой цели (ст. IX) <10>. В Британском Содружестве отношения личной унии и отсутствие собственных монархов в 15 из 51 страны-члена <11> реализуют все ту же идею продвинутого сотрудничества. -------------------------------- <5> См.: Official Journal of the European Union. C. 115. 09/05/2008. P. 27 - 28. <6> См.: Ibid. P. 189 - 192. <7> Ралько В. В. Специфика межъевропейского сотрудничества в правовой сфере: реалии и перспективы // Внешнеторговое право. 2009. N 1 // СПС "КонсультантПлюс". <8> Шайхутдинова Г. Р. Основные концепции гибкости в Европейском союзе // Право и политика. 2007. N 8 // СПС "КонсультантПлюс". <9> См.: Шайхутдинова Г. Р. Продвинутое сотрудничество государств в европейском праве: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Казань, 2007. С. 7. <10> Пакт Лиги арабских государств от 22 марта 1945 г. // Международное право. Сборник документов. М., 2000. С. 160. <11> См. подробнее: Мишин А. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник для вузов. М., 2008 // СПС "КонсультантПлюс".

На постсоветском пространстве проявлением еще одного важного принципа, отражающего особенности интеграционных процессов, принципа "разных скоростей", являются многочисленные союзы в разных сферах деятельности между отдельными странами, заинтересованными в соответствующем сотрудничестве. К примеру, экономическая интеграция на деле активно осуществляется на трехстороннем уровне (Россия, Беларусь и Казахстан) в рамках ЕврАзЭС <12>, которому в прошлом году исполнилось десять лет. Основным достижением трех стран стало создание Таможенного союза: учрежден наднациональный орган - Комиссия Таможенного союза <13>; 27 ноября 2009 г. принят его Таможенный кодекс <14>, который вступил в силу в июле 2010 г. Это повлекло существенные изменения в российском правопорядке. Так, Таможенный кодекс России действовал в части, не противоречащей Таможенному кодексу Таможенного союза <15> до принятия в ноябре прошлого года Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации" <16>, который с 29 декабря 2010 г. заменил Таможенный кодекс России (за исключением нормы о ставках таможенных сборов, действующей до 1 октября 2011 г.). Следующим этапом интеграции трех стран станет Единое экономическое пространство (ЕЭП), которое сейчас возникает <17>. Далее предлагается создание экономического союза по типу ЕС. Между тем интересно отметить, что еще четыре года назад, в частности, П. Д. Баренбойм писал о том, что ЕврАзЭС является "пиаровской" организацией, "интеграционным клоном", создающим иллюзию появления чего-то нового; тогда казалось очевидным, что этот "проект" работать не будет <18>. -------------------------------- <12> Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества от 10 октября 2000 г. // СЗ РФ. 2002. N 7. Ст. 632. <13> См.: Федеральный закон от 27 октября 2008 г. N 188-ФЗ "О ратификации Договора о Комиссии Таможенного союза" // СЗ РФ. 2008. N 44. Ст. 4994. <14> Таможенный кодекс Таможенного союза // Таможенный вестник. 2010. N 2; Федеральный закон от 2 июня 2010 г. N 114-ФЗ "О ратификации Договора о Таможенном кодексе таможенного союза" // СЗ РФ. 2010. N 23. Ст. 2796. <15> Письмо ФТС РФ от 29 июня 2010 г. N 01-11/31847 "О неприменении отдельных норм Таможенного кодекса Российской Федерации от 28 мая 2003 г. N 61-ФЗ" // Российская газета. N 142. 2010. 1 июля. <16> СЗ РФ. 2010. N 48. Ст. 6252. <17> См.: официальный сайт ЕврАзЭС. URL: http://www. evrazes. com/news/view/848. <18> См.: Баренбойм П. Д. Преамбула российской Конституции и ее влияние на отношения России со странами СНГ и Европы // Законодательство и экономика. 2006. N 7 // СПС "КонсультантПлюс".

На фоне указанных событий развитие Союзного государства сейчас почти не продвигается, хотя сформированная за двадцать лет правовая база обладает известным потенциалом развития. В настоящее время действует Договор между Российской Федерации и Республикой Беларусь "О создании Союзного государства" от 8 декабря 1999 г. <19> (далее - Договор). Вместе с тем фактически применяются и отдельные положения Устава Союза Беларуси и России от 23 мая 1997 г. <20> (далее - Устав 1997 г.). Реализация Договора протекает крайне медленно, несмотря на заявления политиков и принятие политических декларативных документов. -------------------------------- <19> Бюллетень международных договоров. 2000. N 3. <20> Бюллетень международных договоров. 1997. N 9.

Строго говоря, в текущий момент тематика отношений России и Белоруссии должна рассматриваться в курсе истории государства и права, а исследование нынешнего положения дел является предметом политических наук <21>. Но все же следует задуматься и о том, как нынешнее положение вещей можно было бы изменить в юридической плоскости. -------------------------------- <21> Подобные исследования в области политических наук уже существуют. См., например: Качалов В. В. Проблемы становления Союзного государства Беларусь - Россия как новой формы интеграции: Дис. ... д-ра полит. наук. М., 2003.

Предусмотренное в Договоре принятие Конституционного акта в настоящих условиях представляется практически нереализуемой целью в ближайшее время. Следует создавать осуществимые на конкретный момент акты, а не облеченные в обязывающую правовую форму политические декларации, лишенные реальных рычагов воздействия. В этой связи содержание Устава Союза Беларуси и России от 23 мая 1997 г. (далее - Устав 1997 г.) более соответствует фактическим правоотношениям <22>. Ведь Союз - это реально достижимое объединение, в то время как Союзное государство в настоящих условиях создать нереально. Это как бы две ступени интеграции. Первую из них - Союз - в 1999 г. решили пропустить. На практике этого не получилось. Парламент не создан; его функции выполняет неизбираемое Парламентское собрание, статус которого предусмотрен в Уставе 1997 г. Зачем было вводить в Договор новые органы Союза (помимо Парламента, это Суд и Счетная палата), если теперь официальные лица Союзного государства говорят об отсутствии в этих структурах острой необходимости, объясняя таким образом отсутствие реализации данных положений Договора? Между тем, к примеру, активная деятельность Суда; выборы в Палату представителей Парламента способствовали бы реанимации Договора. -------------------------------- <22> Бюллетень международных договоров. 1997. N 9.

Нужно отметить, что многие смотрят на Европейский союз как на пример, которому наше Союзное государство должно следовать. Они хотят сразу взять ЕС в его нынешнем виде и адаптировать его к российско-белорусской почве. Появляются даже неоправданные с юридической точки зрения сравнения Исполкома Союза, а теперь Постоянного комитета Союзного государства с Комиссией ЕС, которые якобы "близки по задачам" <23>. Представляется, что нашим государствам требуется соблюдать последовательность в использовании примера Европы, учитывая более чем пятидесятилетнюю историю евроинтеграции, а не пропускать целые этапы процесса объединения, объясняя это историческим единством народов России и Белоруссии. -------------------------------- <23> Качалов В. В. Указ. соч. С. 100.

Таким образом, можно предложить в очередной раз попытаться начать историю объединения России и Белоруссии "с чистого листа". Для этого нужно разработать новый международный договор именно о Союзе наших стран на основе Устава 1997 г. Данный документ не должен содержать громких деклараций и неисполнимых положений, а состоять из норм, которые в момент его принятия готовы реализовывать руководители государств. При возникновении желания и потребности в более тесном союзе всегда можно будет внести изменения в учредительный договор по примеру европейских договоров. Сейчас наши страны явно не готовы стать единым "Союзным государством" и пойти на серьезные компромиссы. Если же на политическом уровне будет принято решение развивать положения Договора, то направления его реализации и насущные задачи будут следующими: создание Парламента через всенародные выборы Палаты представителей, формирование Суда, Палаты аудиторов, создание Таможенного и Валютного союзов, развитие института гражданства Союзного государства и проч. Вместе с тем на всем постсоветском пространстве только объединение России и Белоруссии обладает значительным юридическим потенциалом по созданию эффективного и полноценного наднационального образования. И реализация данного потенциала потребует определенных изменений в российском конституционном праве. Что же нужно сделать юристам, чтобы союз России и Белоруссии начал функционировать в рамках правового поля? Исследователями отмечается, что "все изменения, обусловленные процессом объединения... должны протекать в рамках конституционных процедур, предусмотренных национальным законодательством обоих государств. Только такой подход может стать надежной конституционной правовой основой и залогом устойчивости Союзного государства..." <24>. Итак, нужно ли менять нормы российского конституционного права, какие и как? -------------------------------- <24> Гейвандов Я. А. Денежно-кредитная интеграция России и Белоруссии в рамках Союзного государства // Финансовое право. 2007. N 2 // СПС "КонсультантПлюс".

Вопросы несоответствия международных обязательств России ее внутреннему праву вследствие участия в межгосударственных объединениях в развитие ч. 4 ст. 15 Конституции РФ <25>, к сожалению, не находят разрешения в ее специальной ст. 79, в соответствии с которой Российская Федерация "может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя" России. Надо признать, очень интересная и неоднозначная норма. -------------------------------- <25> СЗ РФ. 2009. N 4. Ст. 445.

Разработчики Конституции РФ отмечают, что при создании нормы ст. 79 имелось в виду СНГ <26>. Причем предполагалось создание специальных межгосударственных органов, которые наделяются "политико-правовыми обязательствами особого характера, выходящими за рамки обычных международных договоров", которым передаются отдельные суверенные полномочия России или их часть и которые приобретают наднациональные черты и функции. Более того, разработчики отмечали, что Конституция не предусматривает обязательной ратификации подобных международных договоров <27>. Подобный постсоветский интеграционный порыв авторов был снят уже спустя полтора года после принятия Конституции РФ: ст. 15 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" <28> п. "г", "д" ч. 1 однозначно предусмотрела необходимость ратификации подобных договоров. В современном Комментарии к Конституции РФ межгосударственным объединением в смысле ст. 79 является "один из видов международных организаций, которые создаются и действуют на основе договоров, соглашений между государствами..." <29> как одна из форм их сотрудничества. -------------------------------- <26> См.: Конституция Российской Федерации: Комментарий / Под общ. ред. Б. Н. Топорнина, Ю. М. Батурина, Р. Г. Орехова. М., 1994. С. 396. <27> См.: Там же. С. 395. <28> СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757. <29> Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий / Под ред. Ю. А. Дмитриева. М., 2007 // СПС "КонсультантПлюс".

Далее. Любые международные договоры России находятся в ведении Российской Федерации (п. "к" ст. 71 Конституции РФ). Заключение международного договора, о котором говорится в ст. 79, требует соблюдения установленных в Конституции РФ и Законе о международных договорах правил. Их, однако, недостаточно для исключения возможности коллизии международного договора с российским законодательством; последнее в таком случае не подлежит применению на основании ч. 4 ст. 15 Конституции РФ. Отсутствие в Законе о международных договорах правил приведения законодательства РФ в соответствие с заключаемым международным договором может иметь серьезные негативные последствия в случае участия России в межгосударственном объединении. Особенности упорядочивания законодательства в данном случае должны быть урегулированы особо. Нужно ли изменять нормы глав 3 - 8 Конституции РФ в случае реального создания Союзного государства? К примеру, нормы Договора о предметах ведения Союзного государства противоречат ст. 71 - 73 Конституции РФ, поскольку предполагают передачу части полномочий на союзный уровень; нормы Договора о единых валюте и эмиссионном денежном центре также противоречат ст. 75 Конституции РФ и т. д. Одни исследователи отмечают, что интегративное движение "сопряжено с изменением внутреннего законодательства, включая Конституцию РФ" <30>. Другие считают: "Достаточно использовать... ст. 79 Конституции Российской Федерации и ст. 8 Конституции Республики Беларусь, что не потребует изменений в Конституциях обоих государств" <31>. Третьи "для создания полностью легитимного Союзного государства" требуют референдумов народов двух стран, "которые утвердят проект конституционного акта, обязательный для реализации" Россией и Белоруссией <32>. -------------------------------- <30> Гейвандов Я. А. Указ. соч. // СПС "КонсультантПлюс". <31> Вишняков В. Г. Конституция России и межгосударственные объединения // Журнал российского права. 2003. N 11 // СПС "КонсультантПлюс". <32> Манов Б. Г. Новое о межгосударственной интеграции // Журнал российского права. 2005. N 9 // СПС "КонсультантПлюс".

Как же быть? Представляется, что Конституцию РФ менять не обязательно. Это прямо вытекает из ст. 79, которая лишь предусматривает запрет на противоречие с гл. 1 "Основы конституционного строя" и на ограничение прав и свобод. При создании Союзного государства данная норма должна быть соблюдена, нарушения суверенитета Российской Федерации не произойдет. Вместе с тем действующего правового регулирования в данной сфере явно недостаточно. В связи с этим можно предложить принять Закон "Об участии Российской Федерации в межгосударственных объединениях", который бы раскрывал положения ст. 79 Конституции РФ. После принятия 9 ноября 2009 г. Федерального конституционного закона "О Дисциплинарном судебном присутствии" <33> стало возможно говорить об иных федеральных конституционных законах, прямо не упомянутых в Конституции РФ. Учитывая, что предлагаемый Закон по уровню разрешаемых вопросов стоит по меньшей мере никак не ниже упомянутого Закона "О Дисциплинарном судебном присутствии", целесообразно принять его именно в форме федерального конституционного закона. -------------------------------- <33> СЗ РФ. 2009. N 45. Ст. 5261.

В данном Федеральном конституционном законе "Об участии Российской Федерации в межгосударственных объединениях" было бы возможно урегулировать процедуры применения как союзных учредительных актов, так и текущего законодательства Союзного государства; закрепить конкретные правила и сроки приведения внутреннего российского законодательства в соответствие с союзным и другие вопросы деятельности России в составе межгосударственных объединений.

Название документа