Российско-норвежский договор о разграничении морских пространств и сотрудничестве в Баренцевом море и Северном Ледовитом океане: регулятивный и охранительный потенциал

РОССИЙСКО-НОРВЕЖСКИЙ ДОГОВОР О РАЗГРАНИЧЕНИИ МОРСКИХ ПРОСТРАНСТВ И СОТРУДНИЧЕСТВЕ В БАРЕНЦЕВОМ МОРЕ И СЕВЕРНОМ ЛЕДОВИТОМ ОКЕАНЕ: РЕГУЛЯТИВНЫЙ И ОХРАНИТЕЛЬНЫЙ ПОТЕНЦИАЛ

А. В. ЕВДОКИМОВ

Евдокимов А. В., юрист общества с ограниченной ответственностью "ХЕНДЭ ЭМКО РУС" (HYUNDAI AMCO RUS LLC).

"...Самое главное, что произошло, - это решение того вопроса, который был открыт на протяжении десятилетий, и это позволяет выстраивать отношения в более конструктивном, прогнозируемом плане, решать самые разные совместные задачи..." <1>.

Дмитрий Медведев, Президент России

"Договор - это не конец, это начало нового сотрудничества между Норвегией и Россией. Это открывает новую эру в отношениях между нашими двумя странами..." <2>.

Йенс Столтенберг, Премьер-министр Норвегии

15 сентября 2010 г. в Мурманске главами внешнеполитических ведомств Российской Федерации и Королевства Норвегия подписан Договор о разграничении морских пространств и сотрудничестве в Баренцевом море и Северном Ледовитом океане <3>. Подписание указанного международного документа завершило давний процесс установления общей границы России и Норвегии в Баренцевом море и Северном Ледовитом океане. Межгосударственные переговоры о делимитации с разной степенью интенсивности продолжались с 1970-х годов, однако серьезных результатов удалось достичь только в последние годы. -------------------------------- <3> См.: Договор между Российской Федерацией и Королевством Норвегия о разграничении морских пространств и сотрудничестве в Баренцевом море и Северном Ледовитом океане. Мурманск. 15 сентября 2010 г.

Так, процесс урегулирования отношений стартовал в 2007 г. с момента подписания Соглашения о разграничении морских пространств в районе Варангер-фьорда <4>, скорректировавшего соответствующее соглашение 1957 г. <5>. Далее процесс продолжился достижением компромисса в ходе встречи Президента России и Премьер-министра Норвегии в Осло 27 апреля 2010 г. <6> и, наконец, ознаменовался подписанием итогового Договора о разграничении морских пространств и сотрудничестве. Завершающим этапом данного процесса будет являться обоюдная ратификация обозначенного международного акта высшими представительными органами договаривающихся сторон. -------------------------------- <4> См.: Соглашение между Российской Федерацией и Королевством Норвегия о разграничении морских пространств в районе Варангер-фьорда, Москва, 11 июля 2007 г. См.: Федеральный закон от 29 марта 2008 г. N 33-ФЗ "О ратификации Соглашения между Российской Федерацией и Королевством Норвегия о разграничении морских пространств в районе Варангер-фьорда" // Российская газета. 2008. 2 апр. N 70. <5> См.: Соглашение между Союзом Советских Социалистических Республик и Королевством Норвегия о морской границе между СССР и Норвегией в Варангер-фьорде, Осло, 15 февраля 1957 г. См.: Указ Президиума ВС СССР от 28 марта 1957 г. "О ратификации Советско-Норвежского соглашения о морской границе между СССР и Норвегией в Варангер-фьорде" // Ведомости ВС СССР. 1957. N 8. Ст. 219.

Какова же роль данного документа в деле разрешения накопившихся за более чем сорокалетнюю историю вопросов российско-норвежских (советско-норвежских) взаимоотношений? И какие перспективы ожидают два государства при реализации зафиксированных договоренностей? Для того чтобы найти ответы, обратимся к непосредственному исследованию положений мурманских соглашений.

Вопросы разграничения морских пространств в Баренцевом море и Северном Ледовитом океане

Ключевым пунктом в повестке российско-норвежских переговоров всегда стоял вопрос определения общей границы морских пространств в Баренцевом море и Северном Ледовитом океане. От решения этой задачи во многом зависело дальнейшее межгосударственное сотрудничество в таких областях, как добыча полезных ископаемых на континентальном шельфе, рыболовство, транспортное сотрудничество, охрана морской среды от загрязнения, сохранение морского биологического разнообразия и так далее. Термин "морские пространства", используемый в Договоре о разграничении, специально в тексте Договора не оговаривается. Однако анализ сопутствующего материала позволяет включить в содержание данного понятия исключительные экономические зоны и континентальный шельф России и Норвегии в Баренцевом море и Северном Ледовитом океане к северу от архипелагов Шпицберген и Земля Франца Иосифа. Проблема разграничения морских пространств базировалась главным образом на применении государствами разных методов установления общей границы на море. Так, норвежская сторона указывала на необходимое применение правила равноудаленности линии разграничения от соответствующих точек исходных линий. В подтверждение данной позиции Норвегия ссылалась на обязательные для обоих государств положения ст. 6 Конвенции Организации Объединенных Наций о континентальном шельфе 1958 г. <7>, а также на нормы международного обычного права, кристаллизованные в ряде решений Международного суда Организации Объединенных Наций <8>. -------------------------------- <6> См.: Совместное заявление Президента Российской Федерации и Премьер-министра Королевства Норвегия от 27 апреля 2010 г. URL: http:// news. kremlin. ru/ ref_notes/ 534. <7> См.: Конвенция ООН о континентальном шельфе, Женева, 27 апреля 1958 г. URL: http:// www. un. org/ russian/ law/ ilc/ conts. pdf. СССР и Норвегия ратифицировали указанную Конвенцию 22 ноября 1960 г. и 9 сентября 1971 г. соответственно. <8> См., например: решения Международного суда ООН по делам "Залив Мэн" (Канада против США), 1984; Гренландия / Ян Майен (Дания против Норвегии), 1993; "О делимитации континентального шельфа Северного моря" (ФРГ, Дания и Нидерланды), 1969; Тунис против Ливии, 1982. URL: http://www. icj-cij. org.

В свою очередь, Россия (а прежде - СССР) основывала процесс разграничения морских пространств в Арктике на применении секторального принципа. Данный метод предусматривает деление арктических территорий между арктическими государствами на сектора с вершиной в точке географического северного полюса. В качестве правового обоснования своей позиции российская сторона указывала на Постановление Президиума Центрального Исполнительного Комитета СССР от 15 апреля 1926 г., которым объявлялись территорией СССР "все как открытые, так и могущие быть открытыми в дальнейшем земли и острова, расположенные в Северном Ледовитом океане, к северу от побережья Союза ССР до северного полюса..." <9>. При этом как западная, так и восточная граница российского (советского) сектора Арктики проходила по меридианам, соединявшим соответственно самую западную и восточную точки с северным полюсом <10>. -------------------------------- <9> Постановление Президиума Центрального Исполнительного Комитета СССР от 15 апреля 1926 г. "Об объявлении территорией Союза ССР земель и островов, расположенных в Северном Ледовитом океане" // Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 1926. N 87. <10> См.: Aasen P. J. The Law of Maritime Delimitation and the Russian-Norwegian Maritime Boundary Dispute. FNI Report 1/2010. Fridtjof Nansen Institute, Norway, 77 p.

В результате использования различных методов установления границы в Баренцевом море образовалась спорная зона примерной площадью 175000 квадратных километров, права на эксплуатацию которой заявляли как Норвегия, так и Россия. С подписанием мурманских соглашений договаривающиеся стороны отказались от применения какого-либо одного из рассмотренных выше методов разграничения морских пространств и избрали политическое решение данного вопроса, поделив спорную зону на две приблизительно равные части. При этом ст. 2 Договора обязывает стороны соблюдать установленную линию разграничения морских пространств и не претендовать на морские пространства за пределами этой линии. Отдельное внимание следует уделить правовому режиму Специального района, охарактеризованному в ст. 3 Договора о разграничении. Следуя п. 1 ст. 3 Договора, Специальный район представляет собой территорию к востоку от линии разграничения морских пространств, находящейся в пределах 200 морских миль от исходных линий материковой части Норвегии, но за пределами 200 морских миль от исходных линий материковой части России. С момента вступления в силу Договора о разграничении в Специальном районе Россия осуществляет суверенные права и юрисдикцию, вытекающие из той юрисдикции в исключительной экономической зоне, которую Норвегия иначе была бы вправе осуществлять по международному праву. Таким образом, формулирование особого режима Специального района является компромиссом между двумя государствами. С одной стороны, Норвегия отказывается от осуществления предусмотренных международным правом суверенных прав или юрисдикции в указанном районе в пользу России. Но, с другой стороны, Россия не расширяет свою исключительную экономическую зону за счет данного района. В конечном итоге четкое определение морской границы государств в Баренцевом море и Северном Ледовитом океане неизбежно стимулирует экономическое развитие указанных территорий, прежде всего в области рыболовства и эксплуатации шельфовых месторождений углеводородов. Проведем анализ регулятивного потенциала Договора о разграничении при решении обозначенных вопросов.

Вопросы рыболовства в Баренцевом море и Северном Ледовитом океане

Межгосударственное правовое регулирование рыболовства в Баренцевом море определялось советско-норвежскими межправительственными Соглашениями о сотрудничестве и взаимных отношениях в области рыболовства от 11 апреля 1975 г. <11> и 15 октября 1976 г. <12> соответственно. Так, первое из названных соглашений учредило Смешанную комиссию как площадку для принятия решений по совместному управлению рыбными запасами. Второе соглашение наполнило работу Смешанной комиссии конкретным содержанием, определив район осуществления юрисдикции, характер рыбных популяций, компетенцию и правовые инструменты, необходимые для регулирования рыболовства в пограничной зоне. -------------------------------- <11> См.: Соглашение между Правительством Союза Советских Социалистических Республик и Правительством Королевства Норвегия о сотрудничестве в области рыболовства. 11 апреля 1975 г., Москва // Собрание постановлений Правительства СССР. 1976. N 15. Ст. 79. <12> См.: Соглашение между Правительством Союза Советских Социалистических Республик и Правительством Королевства Норвегия о взаимных отношениях в области рыболовства. 15 октября 1976 г., Москва // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. М., 1979. Вып. XXXIII. С. 174 - 176.

В целях уточнения района применения обозначенных институтов 11 января 1978 г. СССР и Норвегия подписали временный договор о смежном участке рыболовства (Договор о "серой зоне") <13>, призванный регулировать вылов рыбных ресурсов на части спорной территории, расположенной в пределах 200-мильной зоны в Баренцевом море. Договор о "серой зоне" по взаимному согласию сторон ежегодно продлевался. -------------------------------- <13> См.: Соглашение о временном осуществлении СССР и Норвегией совместно установленных и унифицированных мер контроля за рыбным промыслом и регулирования рыболовства в смежном участке Баренцева моря, прилегающем к материковому побережью СССР и Норвегии, 11 января 1978 г. (заключено путем обмена письмами между Министром рыбного хозяйства СССР и Министром Норвегии по вопросам морского права и рыболовных границ).

Обозначенные соглашения в первую очередь имели направленность на бесконфликтное управление рыбными ресурсами в условиях наличия обширной спорной зоны в Баренцевом море и Северном Ледовитом океане. В свою очередь, российско-норвежский Договор о разграничении подтвердил юридическую силу соглашений 1975 и 1976 гг. при регулировании вопросов рыболовства. Согласно ст. 1 приложения I к Договору данные соглашения остаются в силе в течение 15 лет с момента вступления в силу Договора с возможностью их последующей пролонгации на шестилетние периоды, если ни одна из сторон не заявит о прекращении их действия. В то же время с достижением мурманских соглашений Договор о "серой зоне" прекратил свое действие. При наличии четкой морской границы необходимость в данном правовом инструменте отпала. Осталась неизменной роль Смешанной комиссии как важного механизма при совместном регулировании рыболовства. Так, следуя положениям ст. ст. 3 и 4 приложения I к Договору, в рамках данной процедуры подлежат согласованию общие допустимые уловы рыбных ресурсов, взаимные квоты вылова и другие меры по управлению рыбными запасами, а также подлежат совершенствованию меры по мониторингу и контролю совместно управляемых рыбных популяций. Изменения в правовом режиме коснулись главным образом вопроса определения юрисдикции договаривающихся государств при установлении технических правил в отношении, к примеру, размера ячеи сетей и минимального промыслового размера для своих рыболовных судов. С появлением линии, разграничивающей спорные морские территории двух государств, каждая сторона теперь вправе единолично устанавливать технические правила для своих рыболовных судов в границах зоны своей юрисдикции в пределах 200 морских миль от материковых частей России и Норвегии. В целях сглаживания негативных последствий указанных изменений ст. 2 приложения I к Договору введен переходный период сроком в два года на применение технических правил обоих государств в бывшем спорном районе 200-мильной зоны.

Вопросы эксплуатации трансграничных месторождений углеводородов

В отличие от сферы рыболовства, правовое регулирование эксплуатации месторождений углеводородов на континентальном шельфе в приграничной зоне не получало должного отражения во взаимоотношениях двух государств. Однако с разрешения вопроса о делимитации морских пространств данное направление межгосударственного сотрудничества приобрело закономерную основу для развития. Регулированию отношений по совместному использованию трансграничных месторождений углеводородов посвящены положения ст. 5 и приложения II Договора о разграничении. Так, согласно ст. 5 Договора месторождение углеводородов признается трансграничным, если оно простирается за линию разграничения. При этом в целях его разработки стороны заключают соглашение об эксплуатации этого месторождения как единого целого, включая его распределение между сторонами - Соглашение об объединении. Заключение указанного Соглашения является необходимым условием для эксплуатации трансграничного месторождения. В приложении II к Договору приведен перечень позиций, подлежащих раскрытию в Соглашении об объединении, начиная с географических координат расположения трансграничного месторождения, его географических, геофизических и геологических характеристик и заканчивая взаимными обязательствами сторон при разработке данного месторождения. В случае наличия разногласий сторон в вопросах эксплуатации трансграничного месторождения указанные спорные моменты подлежат урегулированию путем переговоров, иной согласительной процедуры или путем передачи спора на рассмотрение в арбитражный суд ad hoc. Разногласия же, касающиеся распределения месторождения углеводородов, разрешаются посредством привлечения независимого эксперта, решение которого является обязательным для сторон.

Вопросы сохранения и устойчивого использования морского биоразнообразия и охраны морской среды от загрязнения

Как было отмечено выше, достижение мурманских соглашений дало импульс экономическому развитию спорных морских территорий, выраженному прежде всего в сотрудничестве государств в области рыболовства и эксплуатации трансграничных месторождений углеводородов. В то же время проблема сокращения негативных последствий экономического использования морских пространств для биологического разнообразия и морской среды лишь косвенно упомянута в российско-норвежском Договоре о разграничении. В современном международном морском праве удовлетворение экономических интересов государств тесно сопряжено с их обязанностью принимать все необходимые меры для сохранения и устойчивого использования морского биоразнообразия, а также предотвращения, уменьшения и контроля загрязнения морской среды. Указанные правила кристаллизованы в концепции устойчивого развития и применении предосторожного подхода, широко используемых в международном, в том числе морском, праве. Так, обозначенные требования зафиксированы в таких основополагающих, обязательных для России и Норвегии международных документах, как Конвенция о биологическом разнообразии 1992 г. <14> (преамбула, ст. ст. 2 - 4, 6, 10), Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. <15> (ст. ст. 193 и 194), Соглашение об осуществлении положений Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву от 10 декабря 1982 г., которые касаются сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и управления ими 1995 г. <16> (ст. 6). -------------------------------- <14> См.: Конвенция о биологическом разнообразии, Рио-де-Жанейро, 5 июня 1992 г. URL: http:// www. un. org/ russian/ documen/ convents/ biodiv. htm. См. также: Федеральный закон от 17 февраля 1995 г. N 16-ФЗ "О ратификации Конвенции о биологическом разнообразии" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 8. Норвегия ратифицировала Конвенцию 9 июля 1993 г. <15> См.: Конвенция ООН по морскому праву, Монтего-Бей, 11 декабря 1982 г. URL: http:// www. un. org/ russian/ documen/ convents/ lawsea. html. См. также: Федеральный закон от 26 февраля 1997 г. N 30-ФЗ "О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву и Соглашения об осуществлении части XI Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву" // Российская газета. 1997. 4 марта. N 43 - 44. Норвегия ратифицировала Конвенцию 24 июня 1996 г. <16> См.: Соглашение об осуществлении положений Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву от 10 декабря 1982 г., которые касаются сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и управления ими, Нью-Йорк, 4 декабря 1995 г. URL: http:// www. un. org/ russian/ documen/ convents/ fishstocks. pdf. См. также: Федеральный закон от 26 апреля 1997 г. N 69-ФЗ "О ратификации Соглашения об осуществлении положений Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву от 10 декабря 1982 года, которые касаются сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и управления ими" // Российская газета. 1997. 6 мая. N 87. Норвегия ратифицировала Соглашение 30 декабря 1996 г.

В мурманских соглашениях данные моменты определены вскользь, что создает необходимость в последующей реализации охранительного потенциала достигнутых договоренностей. К примеру, в преамбуле Договора о разграничении содержится напоминание о первостепенных интересах и ответственности сторон Договора как прибрежных государств в отношении сохранения и рационального управления живыми ресурсами Баренцева моря и в Северном Ледовитом океане в соответствии с международным правом. В развитие данного положения п. 3 ст. 4 Договора указывает на необходимость широкого применения сторонами предосторожного подхода к сохранению, управлению и использованию совместных рыбных запасов в целях защиты морских живых ресурсов и сохранения морской среды. Там же в преамбуле подчеркивается важность эффективного и ответственного управления углеводородными ресурсами в данном регионе, что согласно п. п. 10 и 11 ст. 1 приложения II к Договору подразумевает непременный учет интересов охраны окружающей среды при эксплуатации трансграничных месторождений углеводородов. В ходе политических контактов двух государств неоднократно отмечалась необходимость развития сотрудничества в области охраны морской среды и сохранения морского биоразнообразия <17>. Данные совместные заявления сторон прежде всего выражают готовность государств в будущем осуществить охранительный потенциал мурманских соглашений, в том числе путем реализации существующих правовых механизмов и дополнительного принятия специальных межгосударственных актов. -------------------------------- <17> См.: supra note 1.

Вопросы, не отраженные в Договоре о разграничении, но непременно связанные с ним

Помимо рассмотренных вопросов существует ряд позиций в межгосударственном общении России и Норвегии, напрямую не упомянутых в подписанном Договоре о разграничении, но имеющих живую связь с достигнутыми договоренностями. К примеру, проведение четкой морской границы и, как следствие, уточнение районов осуществления государствами своей юрисдикции на море могут привести к серьезным последствиям при регулировании навигации на данных территориях. Так, уже сейчас звучат политические заявления к установлению в Баренцевом море специальных охраняемых территорий <18>, что в итоге неизбежно повлечет корректировку морских транспортных коридоров. -------------------------------- <18> См.: заявление Министра природных ресурсов и экологии Ю. Трутнева. URL: http:// www. barentsobserver. com/ new - protected - areas - in - the - arctic.4821541- 116321.php.

Кроме того, не стоит сбрасывать со счетов и вопросы военной безопасности. Установление морской границы может активизировать военное присутствие двух государств как в политических в целях, так и в целях охраны ресурсов данных территорий. В этом случае знаменательны реплики лидеров России и Норвегии на вопрос о все более проявляющемся интересе сил НАТО на присутствие в Арктическом регионе, озвученные 15 сентября 2010 г. в Мурманске на совместной пресс-конференции по итогам российско-норвежских переговоров о заключении Договора <19>. -------------------------------- <19> См.: supra note 1.

Таким образом, существуют явные предпосылки включения обозначенных моментов в повестку дальнейших межгосударственных контактов. Резюмируя вышесказанное, необходимо подчеркнуть прорывной характер мурманских соглашений в решении целого комплекса проблем российско-норвежских взаимоотношений в Баренцевом море и Северном Ледовитом океане. Несомненно, что отмеченные договоренности обладают значительным регулятивным и охранительным потенциалом и после ратификации будут иметь далеко идущие последствия не только в области сотрудничества двух государств, но и для Арктического региона в целом.

Название документа