Создание и расширение Шенгенского пространства и актуальные вопросы пересечения его границ

СОЗДАНИЕ И РАСШИРЕНИЕ ШЕНГЕНСКОГО ПРОСТРАНСТВА И АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПЕРЕСЕЧЕНИЯ ЕГО ГРАНИЦ

С. Н. ТИХОНОВА

Тихонова С. Н., кандидат юридических наук.

Как отмечают сегодня многие юристы-международники <1>, предпосылки заключения Шенгенских соглашений восходят еще к глубинам Средневековья. Однако первые реальные, практические шаги предпринимаются только в двадцатом столетии, в 1950-е годы. Именно в это время на карте Европы появляются три новые организации - Европейские сообщества <2>, на основе которых в 1992 г. был создан Европейский союз (далее - ЕС). Первоначально Сообщества включали шесть государств, по состоянию на конец 2010 г. - двадцать семь. -------------------------------- <1> См., напр.: Кашкин С. Ю. Комментарий к Шенгенским соглашениям / С. Ю. Кашкин, А. О. Четвериков // URL: http:// eulaw. edu. ru/ documents/ (дата обращения: 10.11.2010). <2> Европейские сообщества (иногда также называемые Европейское сообщество или ЕС) - совокупность трех формально независимых международных организаций с общими органами управления. Этими организациями были Европейское экономическое сообщество (с 1993 г. - Европейское сообщество), Европейское сообщество по атомной энергии (ЕВРАТОМ) и Европейское объединение угля и стали (до истечения срока действия своего учредительного договора в 2002 г.). Нормы Европейских сообществ легли в основу Договора об основании Европейского экономического сообщества.

Поставив перед собой в качестве главной цели "заложить основы для все более тесного союза европейских народов" (преамбула Договора о Европейском сообществе) и добиться тем самым "прекращения разделенности европейского континента" (преамбула Договора о Европейском союзе), государства - члены ЕС установили конкретные способы и сроки ее реализации. Экономической основой будущей "Европы без внутренних границ" призван был стать общий рынок. В ходе строительства общего рынка государства - члены ЕС на протяжении 60 - 80-х годов XX в. приняли обширное законодательство, которое гарантировало практическое воплощение в жизнь положений Договора о Европейском сообществе относительно свободного передвижения через границы наемных работников, предпринимателей, других субъектов и результатов экономической деятельности. В итоге к началу 1990-х годов границы между государствами - членами ЕС стали в принципе открытыми для передвижения их граждан. Для пересечения границы достаточно обладать действительным паспортом или иным удостоверением личности <3>. -------------------------------- <3> Официальный сайт Московской государственной юридической академии. Кафедра Европейского союза, Центр права Европейского союза. URL: http:// eulaw. edu. ru/ index. htm (дата обращения: 10.11.2010).

До полного открытия границ свободному передвижению людей оставалось сделать один - решающий - шаг: отменить внутрикоммунитарный пограничный контроль, т. е. контроль на общих границах, связывающих друг с другом страны Европейских сообществ. Шаг вполне логичный, вытекающий из всего хода развития интеграционного процесса, служащий реализации его важнейших целей. Тем не менее в реальности все оказалось гораздо сложнее по целому ряду причин <4>: -------------------------------- <4> Там же.

1) если отменяются проверки на границах, то последние становятся "прозрачными" не только для граждан, но и для неграждан; 2) открытие внутренних границ требует введения единых правил пересечения границ внешних, т. е. со странами, не входящими в единую интеграционную систему; 3) границы открываются не только для законопослушных граждан, но и для преступных элементов (местных или иностранных). Совершив преступление в одной стране, преступник теперь может легко скрыться на территории другой. И это лишь некоторые из возможных проблем. Таким образом, полное открытие границ, отмена паспортного и иного личного контроля требовали одновременного принятия целого ряда других не менее серьезных мер. Для этого, в свою очередь, была необходима существенная реформа многих областей национального законодательства и политики. На такую реформу в 1980-е годы были готовы пойти далеко не все из тогда десяти (позднее двенадцати) стран - участниц Европейских сообществ. "Пионерами" выступили страны - учредители Европейских сообществ (кроме Италии): к Бельгии, Люксембургу и Нидерландам (странам Бенилюкс), которые открыли свои общие границы еще в 1960 г., присоединились две страны, которые на сегодняшний день являются крупнейшими государствами Европейского союза (соответственно по территории и по численности населения), - Франция и Германия. С этого момента, собственно, и начинается Шенгенский процесс. 14 июня 1985 г. в замке Шенген (Люксембург) государственные секретари от имени правительств пяти из тогда десяти стран Европейских сообществ скрепили своими подписями Соглашение "О постепенной отмене проверок на внутренних границах", кратко называемое Шенгенским соглашением. Основными договоренностями Шенгенского соглашения стали <5>: -------------------------------- <5> Кашкин С. Ю. Комментарий к Шенгенским соглашениям.

1. Первый раздел закрепил меры, которые государствам-участникам надлежало предпринять в краткосрочный период, т. е. до 1 января 1986 г. или ранее. Они затрагивали в основном режим пересечения сухопутных границ между государствами-участниками. Главный объект их воздействия - автодорожные перевозки, пересечение общих границ на машинах, автобусах и ином автомобильном транспорте: а) Соглашение отменило систематические проверки движения автомобилей через общие границы. Вместо этого надлежало осуществлять "простое визуальное наблюдение" за транспортными средствами, которое не требует их остановки на пропускном пункте (ст. 2). Разрешалось проводить и детальные проверки, но только на выборочной основе; б) устранение дублирования проверок на международных транспортных магистралях (ст. 5). Пунктам пограничного контроля двух стран, расположенным соответственно по одну и по другую сторону общей границы, отныне вменялось в обязанность проводить совместные проверки. Это упрощало и ускоряло пограничный контроль. 2. Предмет второго раздела - меры долгосрочного характера, срок реализации был установлен до 1 января 1990 г. кроме особых случаев, специально предусмотренных Соглашением (ст. 30). Данные меры сторонам надлежало осуществить с целью окончательной отмены проверок на общих границах (ст. 17). Характеризуя Шенгенское соглашение в целом, следует обратить внимание на то, что это, по сути, первый, еще достаточно робкий шаг в направлении "полной отмены препятствий свободному передвижению на общих границах". Последние становились более "прозрачными", но не до конца, пограничный контроль сокращался и упрощался, но продолжал сохраняться. Главное достижение этого документа состояло в другом. Шенгенское соглашение от 14 июня 1985 г. впервые юридически констатировало решимость государств-участников вести дело к полному открытию границ для передвижения людей. И не только констатировало, но также закрепило программу мер по реализации поставленной цели. Кроме того, Соглашение 1985 г. послужило юридической основой для подготовки и подписания другого документа, который, вопреки своему названию, является главным правовым источником Шенгенского процесса <6>. -------------------------------- <6> Там же.

19 июня 1990 г. представители тех же пяти стран Европейских сообществ, снова в Шенгене, заключили новый договор, который на этот раз имел межгосударственный характер, - "Конвенцию о применении Шенгенского соглашения от 14 июня 1985 г. о постепенной отмене проверок на общих границах" <7>. Сокращенное, хотя и неофициальное название этого документа, - Шенгенская имплементационная конвенция или просто Шенгенская конвенция. -------------------------------- <7> Текст Конвенции на русском языке // URL: http:// eulaw. edu. ru/ documents/ legislation/ schengen/ schengenconv. htm (дата обращения: 19.12.2010).

Отметим, что в соответствии с разделом I данной Конвенции Россия - "третье государство" (так как не является стороной Конвенции), а граждане нашей страны - "иностранцы". В то же время иностранцами не считаются граждане государств - членов Европейских сообществ/Европейского союза, даже если они не участвуют в Шенгенских соглашениях. В настоящее время это относится к двум странам ЕС - Великобритании и Ирландии. Раздел II представляет наибольший практический интерес как для рядовых граждан Европейского союза, так и для иностранцев. Нормы этого раздела закрепляют правовой режим свободного пересечения границ между государствами Шенгенской зоны и вводят единую (Шенгенскую) визу. Раздел открывается положением, которое выступает квинтэссенцией всего Шенгенского процесса: внутренние границы, т. е. границы между государствами - участниками Конвенции, разрешается пересекать в любом месте, не подвергаясь какому бы то ни было личному контролю <8>. -------------------------------- <8> См. подр.: Кашкин С. Ю. Указ. раб.

Принцип открытости границ, впрочем, не является безоговорочным. Государство-участник (Договаривающаяся сторона по терминологии Конвенции) может при определенных условиях восстанавливать пограничный контроль, и попытки такого рода уже имели место (например, при проведении международных спортивных соревнований, крупных политических форумов). В любом случае, режим открытости внутренних границ отныне становится правилом, а пограничный контроль - исключением. Отмена личных проверок на границах между странами Шенгенской зоны дает возможность пересекать их не только гражданам стран-участниц, но и иностранцам. Условиям передвижения иностранцев посвящена одноименная глава второго раздела (глава 4). Кроме того, интересными представляются общие условия допуска иностранцев в Шенгенскую зону на срок до трех месяцев (ст. 5 главы 2), содержащие перечень из пяти пунктов, - это совокупность условий, которым обязан соответствовать каждый иностранец, въезжающий в любую из стран Шенгенских соглашений: 1) обладать паспортом или равноценными документами, визой, от получения которой освобождаются граждане некоторых стран. Эти требования можно считать "классическими", их традиционно применяют все государства, включая Россию. Однако иностранцам, правомерно въезжающим на территорию Шенгенской зоны, отныне выдается единая виза, также называемая Шенгенской. Обладатели этой визы могут свободно перемещаться по территории всех стран Шенгенской зоны при условии, что они удовлетворяют единым условиям въезда; 2) обладать действительным проездным документом; 3) обосновать цель и условия предполагаемого пребывания, а также располагать достаточными средствами к существованию; 4) не рассматриваться в качестве представляющих угрозу государственной политике, внутренней безопасности, общественному здоровью или международным отношениям государств-членов; 5) не являться лицом, в отношении которого в рамках Шенгенской информационной системы (СИС) выдано предупреждение в целях отказа во въезде. Информация об "опасных" иностранцах через компьютерные сети СИС в виде специальных запросов поступает на пропускные пункты и пограничные терминалы всех сторон Конвенции. Наличие подобного запроса также считается основанием для отказа в предоставлении права на въезд. Весьма строгими являются и правила относительно процедуры пересечения внешних границ (ст. 6); 6) иностранцу может быть отказано в разрешении на въезд, если любое из государств-участников посчитает его лицом, "способным представлять угрозу национальной безопасности или международным отношениям". При этом четких критериев данной "угрозы" не установлено. При характеристике Шенгенской конвенции 1990 г. отметим, что это не "статический" документ, содержащий комплекс неизменных правил. Она закрепляет общие правила, на основе которых издаются новые правила и решения. За период 1993 - 1999 гг. на основе данной Конвенции было утверждено порядка двухсот документов: решения "О продлении единой визы" (14 декабря 1993 г.), "О выдаче единой визы на границе" (26 апреля 1994 г.), "О трансграничном полицейском сотрудничестве в области предотвращения и расследования преступлений" (16 декабря 1998 г.), "О структуре Шенгенской информационной системы" (29 апреля 1999 г.) и др. <9>. -------------------------------- <9> См.: подр.: Там же.

Шенгенский кодекс о границах 2006 г. или Регламент (ЕС) N 562/2006 Европейского Парламента и Совета от 15 марта 2006 г., устанавливающий Кодекс Сообщества о режиме пересечения людьми границ <10>, является первым в истории Европейского союза кодифицирующим актом, в котором собраны воедино правила по вопросам пересечения физическими лицами государственных границ. Положения Кодекса в равной мере касаются "внутренних" (раздел III) и "внешних" (раздел II) границ Европейского союза, затрагивают как его собственных граждан, так и выходцев из третьих стран (в том числе граждан России). -------------------------------- <10> Текст Кодекса на русском языке // URL: http:// eulaw. edu. ru/ documents/ legislation/ schengen/ schengen_code. htm (дата обращения: 19.12.2010).

Отметим, что вследствие особенностей реализации визовой и связанных с ней направлений политики ЕС Шенгенский кодекс о границах распространяет силу не на всю территорию Европейского союза. За рамками действия Кодекса остались Великобритания и Ирландия. Дания также не подчиняется нормам Кодекса, однако, будучи участницей Шенгенских соглашений, эта страна, скорее всего, воспроизведет его нормы в своих национальных законах. С другой стороны, правила Кодекса должны были получить применение на территории некоторых европейских стран, не входящих в Европейский союз, но участвующих в его "Шенгенских достижениях", - Исландии, Норвегии и, в дальнейшем, Швейцарии (с 12 декабря 2008 г. подчиняется данным правилам). Основными положениями Шенгенского кодекса о границах являются следующие <11>: -------------------------------- <11> Официальный сайт Седеркопингского процесса. URL: http:// soderkoping. org. ua/ page19807.php (дата обращения: 19.12.2010).

1. Пограничный контроль существует не только в интересах того государства-члена, на чьих внешних границах он осуществляется, но и в интересах всех государств-членов, отменивших пограничный контроль на своих внутренних границах. Пограничный контроль должен содействовать борьбе с нелегальной иммиграцией и торговлей людьми, а также предотвращению любых угроз внутренней безопасности, общественному порядку, общественному здоровью и международным отношениям государств-членов. 2. Пограничные проверки должны проводиться таким образом, чтобы в полной мере уважалось человеческое достоинство. Пограничный контроль должен осуществляться профессионально, уважительно и являться соразмерным преследуемым целям. 3. Пограничный контроль включает в себя не только проверки в отношении лиц на пограничных пропускных пунктах и наблюдение между этими пропускными пунктами, но также анализ риска для внутренней безопасности и анализ угроз, способных нанести ущерб безопасности внешних границ. Поэтому необходимо установить условия, критерии и детальные правила, регулирующие одновременно и проверки на пограничных пропускных пунктах, и наблюдение. 4. Чтобы не допустить чрезмерно длительного времени ожидания на пограничных пропускных пунктах, следует предусмотреть смягчение проверок на внешних границах при наличии исключительных и непредвиденных обстоятельств. Систематическое проставление печати в документы граждан третьих стран остается обязательным в случае смягчения пограничных проверок. Данная печать позволяет с определенностью устанавливать дату и место пересечения границы без необходимости проверки в каждом отдельном случае того, были ли выполнены все требуемые меры по контролю документов на поездку. 5. Чтобы сократить время ожидания лиц, пользующихся правом Сообщества на свободное передвижение, в пограничных пропускных пунктах, когда это позволяют обстоятельства, следует устраивать отдельные коридоры, указываемые с помощью единообразных знаков во всех государствах-членах. Отдельные коридоры должны устраиваться в международных аэропортах. Когда уместно и если это позволяет местная обстановка, государства-члены должны предусмотреть устройство отдельных коридоров в морских и сухопутных пограничных пропускных пунктах. 6. Государства-члены должны назначить одну или несколько национальных служб, на которые согласно их национальному законодательству возлагаются функции пограничников. Если в одном государстве-члене функции пограничников возложены на несколько служб, то должно быть обеспечено тесное и постоянное сотрудничество между ними. 7. Оперативное сотрудничество и взаимное содействие государств-членов в области пограничного контроля должны управляться и координироваться Европейским агентством по управлению оперативным сотрудничеством на внешних границах государств-членов, учрежденным Регламентом (ЕС) N 2007/2004 Совета (FRONTEX). 8. Государства-члены также должны иметь возможность временно восстанавливать пограничный контроль на своих внутренних границах в случае серьезной угрозы своему общественному порядку или своей внутренней безопасности. Следует зафиксировать условия и процедуры в отношении данного контроля с тем, чтобы гарантировать исключительный характер подобной меры и соблюдение принципа пропорциональности. Территориальные пределы и срок действия любого временного восстановления пограничного контроля на внутренних границах должны ограничиваться строгим минимумом, необходимым для ответа на упомянутую угрозу. 9. В рамках пространства свободного передвижения лиц восстановление пограничного контроля на внутренних границах должно оставаться исключением. Пограничный контроль не должен осуществляться, а формальности не должны возлагаться лишь по причине пересечения таких границ. Не вызывает сомнений, что правовая база Шенгенского пространства представляется весьма обширной и достаточно подробно регламентирует все процедуры, связанные с передвижением лиц в рамках Шенгенской зоны. Однако 5 апреля 2010 г. в силу вступил новый Визовый кодекс, обязательный для всех стран - участниц Шенгенского соглашения <12>. -------------------------------- <12> Вступил в силу новый Визовый кодекс стран Шенгенской зоны // URL: http:// top. rbc. ru/ society/ 05/ 04/ 2010/ 389098.shtmll (дата обращения: 19.11.2010).

Визовый кодекс или Регламент (ЕС) N 810/2009 Европейского Парламента и Совета от 13 июля 2009 г., устанавливающий Кодекс Сообщества о визах <13>, является законодательным актом ЕС кодифицирующего характера, в котором со дня его вступления в силу (5 апреля 2010 г.) объединены и систематизированы основные правила ЕС по вопросам <14>: -------------------------------- <13> URL: http:// eur-lex. europa. eu/ LexUriServ/ LexUriServ. do? uri= OJ:L:2009:243:0001:01:EN:HTML (дата обращения: 19.11.2010). <14> См. подр.: Четвериков А. О. Комментарий к Регламенту (ЕС) N 810/2009 Европейского Парламента и Совета от 13 июля 2009 г., устанавливающему Кодекс Сообщества о визах (Визовый кодекс) // URL: http:// eulaw. edu. ru/ documents/ legislation/ htm (дата обращения: 10.11.2010).

1) "единой (Шенгенской) визы" (визы для однократного, двукратного или многократного въезда в целях пребывания во всем Шенгенском пространстве максимум три месяца в полугодие, включая транзит), а также 2) "визы с ограниченным территориальным действием" (выдается лицам, не отвечающим всем условиям для получения Шенгенской визы; действительна, как правило, только для одного, реже, для нескольких Шенгенских государств) и 3) "визы для транзита через аэропорт" (действительна только для пребывания в международной транзитной зоне аэропортов Шенгенских государств при международном авиарейсе с пересадками; требуется от граждан отдельных третьих стран, в число которых не входит Россия). Визовый кодекс 2009 г. в полном объеме имеет юридически обязательную силу и распространяет действие на все Шенгенское пространство, которое охватывает как государства - члены Европейского союза, так и некоторые ассоциированные государства: Исландию, Норвегию, Швейцарию и, в дальнейшем, Лихтенштейн. Упомянутые страны официально обозначаются (в том числе в визах) термином "Шенгенские государства" <15>. -------------------------------- <15> В силу специальных изъятий, предоставленных учредительными документами ЕС отдельным государствам-членам, положения Визового кодекса имеют рекомендательную силу для Дании, которая является Шенгенским государством, и не распространяют силу на Великобританию и Ирландию, которые остаются за рамками Шенгенского пространства.

Особого упоминания заслуживают впервые предусмотренные Визовым кодексом 2009 г. обязанность мотивировать отказы в визе и предоставление заинтересованным иностранцам права обжаловать подобные решения в компетентных органах Шенгенских государств. Важно иметь в виду, что Визовый кодекс 2009 г. не применяется к "визам для долгосрочного пребывания", т. е. к визам для пребывания свыше трех месяцев в полугодие. В силу особенностей компетенции ЕС подобные визы служат объектом не визовой, а иммиграционной политики Европейского союза. До принятия в будущем специального законодательства Европейским Парламентом и Советом Европейского союза визы для долгосрочного пребывания продолжат оставаться национальными визами, т. е. визами, действительными только в государствах-членах, их выдавших. Нормы Визового кодекса применяются к гражданам России с учетом Соглашения между Российской Федерацией и Европейским сообществом об упрощении выдачи виз гражданам Российской Федерации и Европейского союза <16>, подписанного 25 мая 2006 г. в г. Сочи. Нормы Соглашения в ряде случаев предусматривают для отечественных граждан более благоприятные положения, которые при случае имеют приоритет над общими правилами Визового кодекса. -------------------------------- <16> Соглашение между Российской Федерацией и Европейским сообществом об упрощении выдачи виз гражданам Российской Федерации и Европейского союза: заключено в г. Сочи 25 мая 2006 г.: ратифиц. Федер. законом от 7 марта 2007 г. N 30-ФЗ // Бюллетень международных договоров. 2007. N 8. С. 61 - 71.

Делая вывод, следует отметить, что с момента принятия и вступления в действие первого правового документа - Шенгенского соглашения от 14 июня 1985 г., заложившего в последующем основы для создания единого Шенгенского пространства, к нему присоединилось абсолютное большинство европейских государств; по состоянию на конец 2010 г. Соглашение подписано 30 государствами и фактически действует (с отменой пограничного контроля) в 25 государствах: Австрия, Бельгия, Венгрия, Германия, Греция, Дания, Исландия, Испания, Италия, Латвия, Литва, Люксембург, Мальта, Нидерланды, Норвегия, Польша, Португалия, Словакия, Словения, Финляндия, Франция, Чехия, Швейцария, Швеция, Эстония. Вместе эти государства образуют Шенгенскую зону. Все государства Шенгенской зоны, за исключением Исландии, Норвегии и Швейцарии, являются членами Евросоюза. Пять членов Евросоюза уже подписали Шенгенское соглашение, но остаются вне Шенгенской зоны, так как паспортный контроль не был полностью отменен (Великобритания, Ирландия) или же его отмена только планируется в будущем (Болгария, Кипр, Румыния). Дания обладает особым статусом, закрепленным в Шенгенском протоколе к Амстердамскому договору 1997 г., который позволяет Дании не участвовать в шенгенском сотрудничестве в объеме большем, чем существовал на дату подписания Амстердамского договора.

Название документа