Проблема защиты прав беженцев: исторические истоки и современность

(Иранпур З. Ф.)

("Миграционное право", 2011, N 1)

Текст документа

ПРОБЛЕМА ЗАЩИТЫ ПРАВ БЕЖЕНЦЕВ:

ИСТОРИЧЕСКИЕ ИСТОКИ И СОВРЕМЕННОСТЬ

З. Ф. ИРАНПУР

Иранпур З. Ф., аспирант кафедры международного права Санкт-Петербургского государственного университета гражданской авиации.

Прогрессивное развитие международного гуманитарного права на рубеже второго и третьего тысячелетий в истории человечества включает в себя эволюции норм, касающихся гуманитарной сферы. Однако вопреки этому нарушение прав и свобод человека как в мирное, так и в военное время становится едва ли не обычным явлением, влекущим перемещение населения.

В настоящее время повышенное внимание исследователей международного права вызывает угрожающий рост недобровольной миграции людей. И главными причинами массовой вынужденной миграции являются вооруженные конфликты, политика дискриминации, иностранного вмешательства, преследования, в результате которых создается угроза жизни или свободе человека в стране проживания.

Содействие устранению причин и последствий вынужденной миграции людей и урегулированию вопроса о беженцах в глобальном масштабе продолжает оставаться приоритетным направлением в деятельности ООН. В ее рамках разрабатываются и финансируются программы помощи странам, располагающим миграционным потенциалом. Под эгидой ООН в 1951 и 1967 гг. были приняты Конвенция о статусе беженцев и Протокол к ней с целью единого регулирования правового положения беженцев и защиты их прав и свобод.

Исторические истоки международно-правового регулирования защиты прав беженцев восходят к Лиге Наций. Так, один из основных органов Лиги Наций - Совет осуществил первую меру в области защиты беженцев, приняв в июне 1921 г. решение о проведении конференции по вопросу вынужденной миграции. На конференции, начавшейся в августе 1921 г., был решен организационный вопрос об избрании Верховного комиссара по делам беженцев. Годом позже, 5 июля 1922 г., в рамках Лиги Наций Верховным комиссаром по делам беженцев Ф. Нансеном была созвана международная конференция в Женеве, которая решила вопрос о принятии документа о выдаче удостоверений личности беженцам.

Таким образом, удостоверение личности беженцев явилось фактором, заметно облегчившим страдания этой категории лиц. Оно обеспечило возможность тысячам лиц вернуться в места постоянного проживания или обосновываться в других странах и стало первым актом в длинной серии международно-правовых документов, предназначенных для защиты беженцев.

Немаловажным фактом в системе международно-правовых мер, предпринимаемых Лигой Наций в пользу беженцев, явилось также создание органа помощи беженцам и принятие на Женевской конференции в 1928 г. нескольких международно-правовых актов, имеющих прямое отношение к беженцам.

Напряженность по вопросам защиты прав беженцев не исчезла с повестки дня международного сообщества и после того, как первая международная организация перестала существовать. И потому неудивительно то, что, когда на смену Лиге Наций пришла ООН, с момента своего создания она признала, что защита беженцев является вопросом, вызывающим озабоченность на международном уровне, и что в соответствии с ее Уставом сообщество государств должно взять на себя коллективную ответственность за преследуемых лиц. В этой связи ГА ООН на своей первой сессии 12 февраля 1946 г. приняла Резолюцию, заложившую основу деятельности ООН в поддержку беженцев. В своей Резолюции ГА ООН подчеркнула, например, что беженцы или перемещенные лица, заявившие веские возражения против возвращения в страну своего происхождения, не будут принуждаться к этому.

В рамках новообразованной организации первоначальное решение проблем беженцев было поручено Экономическому и социальному совету с целью выработки доклада (ЭКОСОС). В Резолюции ГА ООН, касающейся передачи вопроса ЭКОСОС, были установлены руководящие принципы, в соответствии с которыми должны приниматься решения. Такими принципами явились международный характер проблемы беженцев; недопущение принудительного возвращения беженцев и перемещенных лиц в страны их происхождения; по возможности скорейшее возвращение перемещенных лиц в страны, которые они насильственно покинули.

Следуя обязательному постановлению ГА ООН, ЭКОСОС образовал Специальный комитет по делам беженцев и перемещенных лиц в качестве временного органа, призванного обсудить общую ситуацию с вынужденными мигрантами в послевоенном мире. Деятельность Комитета была подчинена одной стратегической цели - создать международную организацию по урегулированию проблем беженцев и перемещенных лиц.

Таким образом, уже в августе 1946 г. Специальный комитет представил ЭКОСОС результаты своей работы по подготовке проекта Устава новой международной организации по проблеме беженцев. На их основании ЭКОСОС подготовил свои обобщения для ГА.

В результате проведения трудоемкой работы и обсудив проект Устава новой международной организации и дополнив его рядом поправок, в 1946 г. ГА приняла решение об утверждении Устава МОБ, который вступил в силу в июле 1947 г., его подтвердили 88 государств. Мандат МОБ заключался в обеспечении процесса репатриации, в защите групп беженцев.

Однако, несмотря на неоднократные попытки международного сообщества урегулировать вопросы, связанные с защитой беженцев, переломным этапом в вопросе совершенствования международно-правовой системы защиты беженцев можно назвать период с 1949 по 1951 г. В декабре 1949 г. ГА ООН приняла за основу проект создания Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ), которое должно было стать официальным преемником МОБ. В результате этого в соответствии с Резолюцией 319 (IV) ГА ООН от 3 декабря 1949 г. было решено учредить УВКБ с 1 января 1951 г. Вместе с тем в Уставе УВКБ были изложены функциональные обязанности управления (что имело первостепенное значение) и приведен перечень других жизненно важных для беженцев моделей решения их проблем.

Сегодня УВКБ ООН представляет собой главную организацию системы ООН, занимающуюся вопросами беженцев на основе норм международного права.

Несмотря на это, однако, удовлетворение возрастающих потребностей беженцев требует нового подхода со стороны государств. Выступая на 50-й сессии ГА ООН с докладом о положении беженцев, Верховный комиссар ООН по делам беженцев С. Огата отметила, что в свете крупномасштабных чрезвычайных ситуаций мировое сообщество все в большей мере начинает признавать необходимость в новом подходе. В докладе при этом подчеркивалось, что сейчас в работе УВКБ акцент делается на оказание гуманитарной помощи и защиту, а также на создание условий, способствующих скорейшей нормализации положения в странах происхождения беженцев. Отмечалась также активизация превентивных мер организации в целях локализации причин перемещения населения или по меньшей мере смягчения его последствий.

Вне всякого сомнения, применение нового подхода УВКБ ООН к решению проблемы представлялось бы гораздо более эффективным в случае его отражения в учредительном акте этой организации и в новых международных соглашениях при условии их соблюдения заинтересованными странами международного сообщества.

Вопросы вынужденной миграции в странах СНГ переросли в сложнейшую проблему. В связи с этим сложные проблемы беженцев и перемещенных лиц на территории бывшего СССР побудили УВКБ ООН и другие учреждения ООН совместно с международными гуманитарными организациями начать на договорной основе свою деятельность в постсоветском пространстве. В 1991 - 1992 гг. УВКБ ООН обеспечило свое присутствие в Москве и нескольких странах СНГ и занимается решением проблем, связанных с беженцами.

В СНГ больше всего беженцев породил армяно-азербайджанский конфликт - более 1 млн. человек. В результате конфликтов более 600 тыс. человек покинули свои дома в Таджикистане, 300 тыс. человек - в Грузии, 400 тыс. - в России, 100 тыс. - в Молдавии.

Что касается РФ, то ее особое геополитическое положение, отсутствие полноценной государственной границы создают такую ситуацию, что, во-первых, Россия становится территорией притяжения беженцев, а во-вторых, сроки их пребывания на территории России могут быть весьма продолжительными, поскольку есть возможность получить убежище в третьих странах.

В сфере обращения с беженцами Россия приняла международные правовые стандарты. В первую очередь она присоединилась в 1992 г. к Конвенции 1951 г. о статусе беженцев и Протоколу, касающемуся статуса беженцев, 1966 г.

Распад СССР и обрушившийся за ним поток беженцев послужили толчком для принятия собственного законодательства по этим вопросам и в других странах СНГ. Так, в 1992 г. в Азербайджане был принят Закон о статусе беженцев и вынужденных переселенцев, в 1990 г. в Молдове - Закон о миграции, в 1992 г. в Таджикистане - Закон о беженцах.

В порядке выполнения своих международных обязательств в РФ принят ряд законов, касающихся беженцев. Это Законы РФ "О беженцах" от 19 февраля 1993 г., "О вынужденных переселенцах" от 19 февраля 1993 г., ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "О вынужденных переселенцах" от 20 декабря 1995 г. Помимо этого, в отношении беженцев и вынужденных переселенцев Правительством РФ принят ряд Постановлений, в частности: от 3 марта 1992 г. N 135 "О мерах по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам"; от 28 января 1997 г. N 106 "О предоставлении вынужденным переселенцам долговременной беспроцентной возвратной ссуды на строительство (приобретение) жилья"; от 14 марта 1995 г. N 249 в редакции Постановления от 18 сентября 1991 г. N 931 "О порядке формирования целевого земельного фонда для расселения беженцев и вынужденных переселенцев и режима его использования"; от 12 декабря 1995 г. N 1227 "Об удостоверении беженца".

В рамках СНГ 24 сентября 1993 г. в Москве главами государств-участников (кроме Украины и Молдовы) подписано Соглашение "О помощи беженцам и вынужденным переселенцам". Оно стало долгожданной реакцией стран СНГ на сотрясающую их проблему вынужденной миграции и олицетворяет собой попытку ее международно-правового регулирования с учетом региональных особенностей. Эта идея отражена в преамбуле Соглашения, в которой также выражена приверженность сторон общепризнанным принципам международного права, их обязательствам по международным соглашениям, направленным на защиту прав человека.

Вместе с тем, несмотря на солидную правовую базу, направленную на защиту прав беженцев, и в первую очередь на постсоветском пространстве, существует ряд проблем в этой области.

Так, до сих пор слабо проработанной остается организация службы помощи беженцам. Наибольшее внимание следует уделять просветительско-информационной работе; одной из острых проблем, требующих к себе пристального внимания, является защита семей беженцев; другая сторона проблемы состоит в том, что зачастую беженцы и вынужденные переселенцы предпочитают умалчивать очевидные факты в государстве пребывания и не желают обращаться в органы власти по различным причинам.

Литература

1. Ибрагимов А. М. Международно-правовое положение беженцев. Махачкала: Изд-во "Юпитер", 2000. 192 с.

2. Международное гуманитарное право в современном мире. Статьи и документы. Материалы Международной научно-практической конференции 15 - 16 ноября 2002 г. Нижний Новгород: Изд-во ННГУ им. Н. И. Лобачевского, 2004. 268 с.

3. Права беженцев и перемещенных лиц и их обеспечение по международному гуманитарному праву: Сб. тезисов / П. В. Анисимов и др. Волгоград: ВА МВД России, 2001. 112 с.

4. Правовой режим вооруженных сил и международное гуманитарное право: Монография. М.: За права военнослужащих, 2009.

Название документа