Направления развития административно-правового регулирования режима приграничной торговли

(Павлов П. В.) ("Административное право и процесс", 2011, N 4) Текст документа

НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РЕЖИМА ПРИГРАНИЧНОЙ ТОРГОВЛИ

П. В. ПАВЛОВ

Павлов Павел Владимирович, профессор кафедры гуманитарных дисциплин Ростовского филиала Российской таможенной академии, доктор экономических наук.

Наименее исследованным режимом внешнеторговой деятельности является приграничная торговля. В статье анализируется существующий опыт приграничного сотрудничества государств, выявлены основные проблемы приграничных торговых отношений в России и предлагаются подходы к их решению путем совершенствования существующего законодательства.

Ключевые слова: внешнеторговая деятельность, приграничное сотрудничество, приграничная торговля, финансовые меры регулирования.

The tendency of legislative control for boarder trade P. V. Pavlov

The boarder trade is the least investigated treatment of foreign trade activity. In this article author analyzes existent experience of boarder cooperation, discovers the main institutional problems of boarder trade relations in Russia and suggests the ways to solve these problems by improvement of existing legislation.

Key words: foreign trade activity; boarder cooperation; boarder trade; financial control ways.

В настоящий момент основным направлением реформирования внешнеторгового законодательства Российской Федерации является создание современного государственно-правового механизма внешнеторговой политики на основе общеобязательных принципов и правил международной торговли, в первую очередь норм Всемирной торговой организации. Эти попытки получили наглядное выражение при принятии Федерального закона "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности". Так, в отдельной главе 9 Закона говорится об особых режимах осуществления внешней торговли, к которым относится приграничная торговля и режим хозяйственной деятельности в особых экономических зонах. Создание особых режимов осуществления внешнеторговой деятельности является дополнительным методом (инструментом) государственного регулирования внешней торговли, повышения ее эффективности, создания благоприятных условий для развития взаимовыгодных отношений между государствами и их резидентами. Если порядок функционирования особых экономических зон в настоящий момент регулируется отдельным Законом "Об особых экономических зонах в РФ", то в области приграничной торговли нормативно-правового акта аналогичной юридической силы до сих пор не принято. Сама идея приграничной торговли призвана содействовать социально-экономическому развитию соответствующих регионов. Экономический смысл приграничной торговли заключается в изъятии из обычного режима осуществления внешнеторговой деятельности и невзимании таможенных пошлин и налогов с товаров, произведенных и потребляемых на приграничной территории соседствующих государств, которая определяется межгосударственными соглашениями и обычно представляет собой полосу шириной 15 - 20 км по обе стороны государственной границы. Режим приграничной торговли является наименее исследованным правовым механизмом осуществления внешнеторговой деятельности, в первую очередь из-за его двойственной природы, заключающейся в том, что приграничная торговля, с одной стороны, осуществляется на территории государства и подчиняется его национальному праву, а с другой - является разновидностью внешнеэкономической деятельности с присутствием иностранного элемента. Поэтому для дальнейшего регулирования процесса приграничной торговли в России необходимо изучить опыт приграничного сотрудничества иностранных государств. Основополагающими документами для формирования правовой базы приграничного сотрудничества можно считать многостороннее Генеральное соглашение о тарифах и торговле, заключенное в 1947 г. (ГАТТ-47), и Европейскую рамочную конвенцию по приграничному сотрудничеству территориальных сообществ и властей, подписанную в Мадриде 21 мая 1980 г. <1>. В последней под приграничным сотрудничеством понимаются любые согласованные действия, направленные на укрепление и поощрение добрососедских отношений между территориальными сообществами или властями, находящимися под юрисдикцией двух или более договаривающихся сторон, и заключение любых соглашений и договоренностей, необходимых для достижения этих целей. Приграничное сотрудничество осуществляется в рамках полномочий территориальных сообществ или властей, определяемых внутренним правом каждой из сторон. -------------------------------- <1> Вступила в силу для России 05.01.2003. Ратифицирована Федеральным законом от 22.07.2002 N 91-ФЗ "О ратификации Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей" // СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3008.

На основе европейского опыта и нормативных документов ГАТТ-47 и Европейской рамочной конвенции формировалась правовая база приграничного сотрудничества сначала Советского Союза, а затем и России. В нашей стране приграничная торговля появилась и получила свое развитие как компромисс между централизацией (по существу, монополизацией) внешней торговли и стремлением региональных органов власти мобилизовать местные ресурсы, обменять их путем бартерных операций в сопредельных странах и решить тем самым некоторые задачи, в основном по снабжению своего населения товарами потребительского назначения <2>. -------------------------------- <2> Соглашение между Правительством Союза Советских Социалистических Республик и Правительством Турецкой Республики о приграничной и прибрежной торговле. Москва, 6 июля 1989 г. // Собрание постановлений Правительства СССР. 1990. N 3. Ст. 6.

Российское законодательство пошло по пути унификации законодательства о приграничной торговле с форматом ГАТТ. Поэтому норма ст. 41 "Приграничная торговля" Федерального закона "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" во многом схожа с нормой, закрепленной в ст. XXIV ГАТТ. Данная статья содержит правила, по которым "...Договаривающиеся Стороны признают желательным расширение свободы торговли путем развития посредством добровольных соглашений более тесного объединения экономик стран - участниц таких соглашений. Они также признают, что целью таможенного союза или зоны свободной торговли должно быть облегчение торговли между составляющими их территориями, а не создание барьеров в торговле между другими Договаривающимися Сторонами и данными территориями" <3>. В ч. 3 упомянутой ст. 41 определено, что порядок осуществления приграничной торговли и соответствующие приграничные территории, на которых устанавливаются особые режимы осуществления внешнеторговой деятельности, определяются Правительством РФ в соответствии с международными договорами РФ с сопредельными иностранными государствами и федеральными законами. -------------------------------- <3> Козырин А. Н. и др. Постатейный комментарий к Федеральному закону "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности". М.: Городец, 2005.

Современная приграничная торговля является одним из важнейших аспектов приграничных связей России. Это положение нашло правовое закрепление в Концепции приграничного сотрудничества в Российской Федерации <4>. В ней для развития приграничного сотрудничества первым среди рекомендуемых направлений деятельности названо сотрудничество в сфере приграничной торговли. Она предусматривает понятие приграничной торговли как предоставление особого благоприятного режима внешнеторговой деятельности в отношении внешней торговли товарами и услугами, осуществляемой исключительно для удовлетворения местных потребностей в товарах и услугах, произведенных в пределах соответствующих приграничных территорий и предназначенных для потребления физическими лицами, имеющими постоянное место жительства на этих территориях, и юридическими лицами, имеющими место нахождения на этих территориях. Территория, на которой осуществляется приграничное сотрудничество, должна определяться в международных договорах Российской Федерации, соглашениях субъектов Российской Федерации с иностранными партнерами, заключаемых в порядке, определяемом законодательством Российской Федерации. -------------------------------- <4> Утверждена распоряжением Правительства РФ от 9 февраля 2001 г. N 196-р.

К настоящему времени Российская Федерация имеет ряд международных договоров и соглашений, определяющих различные разделы приграничного взаимодействия. Указанные договоры и соглашения различны по своему содержанию и направленности. Однако ни один из этих международно-правовых актов не носит универсального характера, определяющего формы и механизмы приграничного сотрудничества сопредельных территорий в целом. В них затрагиваются лишь некоторые аспекты взаимодействия ряда субъектов Российской Федерации с пограничными административно-территориальными единицами соседних государств. Кроме того, соглашения о приграничном сотрудничестве с соседствующими государствами заключают также сами субъекты РФ без участия федерального центра. При этом самого Федерального закона "О приграничной торговле" до настоящего времени не принято. Анализ данных договоров и соглашений выявил ряд существующих проблем, мешающих осуществлению полноценного процесса межрегиональной интеграции и развитию международных торговых отношений с соседними странами. Это вызывает необходимость его корректировки и совершенствования. В частности, применение льготных мер, способных создать предпосылки для ускоренного социально-экономического развития приграничных территорий, не должно наносить ущерб доходной части федерального бюджета и экономической безопасности страны. Целью регулирования внешнеэкономических отношений в форме развития особого режима приграничной торговли должно быть не предоставление льгот отдельным регионам или субъектам торговли, а целостное стимулирование развития тех территорий, которые по объективным причинам не могут функционировать в режиме саморазвития (например, новые российские приграничные регионы, у которых существовали налаженные в течение многих лет экономические, культурные, социальные отношения с сопредельными государствами - бывшими республиками Советского Союза); активизация социальной мобильности населения; создание условий для возникновения государственно значимых потенциальных "точек роста", аналогичных таким специальным территориальным образованиям, как особые экономические зоны <5>. -------------------------------- <5> Павлов П. В. Особые экономические зоны как институциональные инструменты включения России в глобализирующееся мировое хозяйство: Монография / Под науч. ред. проф. А. Ю. Архипова. Ростов н/Д: Изд-во РГУ, 2006.

Создание методики критериального отбора регионов, имеющих право на применение льготного режима приграничной торговли, может, во-первых, способствовать освобождению некоторых депрессивных регионов-реципиентов от бюджетной зависимости за счет их ускоренного социально-экономического развития, а во-вторых, не допустить нанесения ущерба доходной части федерального бюджета и экономической безопасности страны из-за повсеместного нецеленаправленного применения данного льготного режима. Методика должна включать показатели эффективности (социальной, налоговой, бюджетной и т. п.) предоставления приграничным территориям льгот. В самой методике должны быть предусмотрены сроки, критерии и жесткие процедуры контроля результативности вводимых мер, формы ответственности и санкции за нарушение установленных методикой норм и правил. В основу данной методики можно положить методику оценки эффективности, применяемую для отбора проектов особых экономических зон <6>. Рассмотрение возможности применения режима приграничной торговли должно осуществляться конкурсной комиссией Правительства РФ, решение которой принимается исходя из экспертной оценки состояния и значимости режима приграничной торговли для развития экономики региона. -------------------------------- <6> Постановление Правительства РФ от 13 сентября 2005 г. N 564 "Об утверждении Правил оформления и подачи заявки на создание особой экономической зоны" (в ред. от 31.01.2008) // СЗ РФ. 2005. N 38. Ст. 3822.

Важную роль в процессе развития приграничной торговли играют вопросы таможенно-правового регулирования. Унификация национальных систем в области таможенного регулирования создает благоприятные условия для расширения международного экономического сотрудничества и углубления общемирового интеграционного процесса. Основными средствами обобщения таможенных правил являются международные договоры и соглашения, а также принципы, стандарты и рекомендации, разработанные в рамках или под эгидой специализированных международных организаций. В частности, унификация таможенного законодательства за счет упрощения процедур таможенного оформления позволит минимизировать издержки обращения внешнеторговых товаров и услуг и увеличить объемы приграничной торговли России с сопредельными государствами. Этому может способствовать процесс переноса таможенного оформления на границу страны, концептуальные положения которого уже разработаны Федеральной таможенной службой России <7>. Очевидно, что моментально и в короткие сроки изменить существующий порядок таможенного оформления товаров невозможно. Концепция переноса таможенного оформления на границу России, как и всякий глобальный документ, в корне изменяющий кардинальные процессы таможенного регулирования, имеет как свои преимущества, так и недостатки, которые еще предстоит исправить и законодательно закрепить в отечественной правовой системе, что позволит решить целый комплекс организационно-правовых вопросов в приграничной торговле <8>. -------------------------------- <7> Приказ ФТС России от 1 октября 2008 года N 1221 "О решении коллегии ФТС России от 29 августа 2008 года "О проекте Концепции таможенного оформления и таможенного контроля товаров в местах, приближенных к государственной границе Российской Федерации" // Документ опубликован не был. <8> Павлов П. В. Преимущества и недостатки создания таможенно-логистических терминалов // Законы России: опыт, анализ, практика. 2009. N 12.

Серьезные проблемы при применении режима приграничной торговли связаны и с объемом предоставляемых льгот. Так как при осуществлении приграничной торговли изъятие из общего порядка таможенно-тарифного и нетарифного регулирования касается исключительно товаров и лиц, произведенных (переработанных) и проживающих на приграничной территории, нельзя допустить, чтобы в приграничную торговлю стали вовлекаться и экспортироваться в обход действующего порядка товары, произведенные за пределами регионов, имеющих право заниматься упомянутой торговлей. Необходимо разработать механизмы, препятствующие распространению льготного режима на другие субъекты внутри страны, а также методы контроля за этим процессом. При этом объектом предоставления таможенных и налоговых льгот могут стать товары, не только произведенные, но и переработанные на приграничной территории. При разработке критерия определения происхождения товаров с приграничной территории прообразом его могут стать критерии достаточной переработки товаров в Калининградской <9> или Магаданской особых экономических зонах <10>. В данном критерии органам местного самоуправления приграничных территорий необходимо предоставить право самостоятельно устанавливать величину добавленной стоимости при переработке таких товаров для отнесения их к категории льготных, но в пределах норм, установленных на федеральном уровне. -------------------------------- <9> Федеральный закон от 10 января 2006 г. N 16-ФЗ "Об Особой экономической зоне в Калининградской области и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 3. Ст. 280. <10> Федеральный закон от 31 мая 1999 г. N 104-ФЗ "Об Особой экономической зоне в Магаданской области" // РГ. 07.06.1999.

Вышеперечисленные методики можно утвердить в виде совместных нормативно-правовых актов Министерства промышленности и торговли России, Министерства финансов России, Федеральной таможенной службы России. Это позволит наряду с конкретной помощью приграничным территориям решить важные задачи общефедерального значения: компенсировать дополнительную нагрузку на инфраструктуру приграничных территорий, предоставить возможность приграничным территориям использовать особенности своего положения и осуществлять торговые виды деятельности с большей отдачей для экономики страны, что в конечном итоге минимизирует издержки обращения внешнеторговых операций на всей территории России. Таким образом, на данном этапе развития внешнеэкономических и международных отношений возникла необходимость принятия специального закона о приграничной торговле, который в связи с существенными различиями приграничных регионов Российской Федерации должен иметь рамочный характер и наполняться конкретным содержанием посредством заключения межправительственных соглашений о трансграничном сотрудничестве в приграничных районах и совместно утверждаемых нормативно-правовых актов органов государственной власти Российской Федерации.

Название документа