Геополитическое значение миграционной политики России: концептуальные проблемы и стратегические риски

ГЕОПОЛИТИЧЕСКОЕ ЗНАЧЕНИЕ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ: КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ И СТРАТЕГИЧЕСКИЕ РИСКИ

Е. П. СИГАРЕВА

Сигарева Евгения Петровна, заведующая сектором воспроизводства населения Центра социальной демографии и экономической социологии ИСПИ РАН.

Статья посвящена исследованию геополитического значения миграционной политики в постсоветской России, этапам ее формирования, концептуальным подходам и стратегическим рискам.

Ключевые слова: геополитика, миграционная стратегия, интеграция, внешняя миграция.

Geopolitical value of migratory policy of Russia: conceptual problems and strategic risks E. P. Sigareva

Sigareva Evgenia Petrovna, manager sector of reproduction of the population of the Center of a social demography and economic sociology of ISPI Russian Academy of Sciences.

Article is devoted to research of geopolitical value of migratory policy in Post-Soviet Russia, to stages of its formation, conceptual approaches and strategic risks.

Key words: geopolitics, migratory strategy, integration, external migration.

Внешняя миграция в Российскую Федерацию в постсоветский период вызывала необходимость непрерывного обновления миграционной политики. Еще в условиях трансформации внешних межреспубликанских потоков в межгосударственные, когда союзные республики преобразовались в суверенные независимые государства, параметры численности беженцев и вынужденных переселенцев в Россию в 1990-е гг. определили потребность в контроле над миграционными процессами, а значит, и формирование миграционной стратегии. Тогда вновь образованное суверенное государство - Российская Федерация - впервые пыталось сформировать концептуальные подходы к теперь уже внешней миграции, основную составляющую которой представляли лица, ищущие убежище на ее территории. Если мы обратимся к недавнему прошлому и проанализируем масштабные потоки 1990-х гг. (график 1), то заметим, что вплоть до начала 2000-х гг. основная концептуальная идея миграционной политики заключалась в предоставлении возможностей возвращения главным образом русского и русскоязычного населения на территорию России. Правда, из 25 - 30-миллионного населения русских и народов России, по расчетам демографов, в этот период вернулась на ее территорию несоразмерно мизерная часть (примерно 3 - 5 млн. человек). Это связано с тем, что недостатки миграционной политики, ограничивавшие в то время законность нахождения мигрантов на ее территории регистрацией по месту жительства (т. е. пропиской), а также объективно слабыми возможностями экономики, находящейся в экономическом упадке, выполнить социальные обязательства перед беженцами и вынужденными переселенцами, привели к тому, что этот период можно назвать неудачным в отношении использования геополитического потенциала мигрантов для компенсирования депопуляционных проблем в самой России и относительно полной реализации ее геополитической ответственности перед бывшими гражданами. В то время с учетом многих факторов, обусловленных распадом одного из крупнейших государств на планете, был выбран концептуальный принцип миграционной политики России, который заключался в разделении стран, с которыми имелись миграционные связи, на две группы, с принципиально различным подходом перемещения через государственную границу: визовые и безвизовые страны. Причем безвизовый режим с республиками бывшего СССР постепенно подготовил условия к превращению России в так называемый миграционный офшор, когда проблемы учета и легализации внешних мигрантов решаются уже после пересечения государственной границы, на ее территории. Отметим, что конфликтогенность миграции в настоящее время в достаточной степени обусловлена ее динамикой, заложенной в этот период. Именно внешняя миграция сопровождалась возникновением напряженности в местах вселения отдельных этнических групп. Причина заключается в том, что структура внешней миграции в Россию до середины 90-х гг. отличалась преобладанием в нем русского населения. Затем в структуре внешней миграции произошли серьезные этнические сдвиги. Так, за 1989 - 1995 гг. доля русских среди всех осевших мигрантов в России составляла 75%. При этом динамика этого показателя была такова: в 1989 г. доля русских в миграционном сальдо составляла 1/3, в 1993 г. - 3/4. Но уже к середине 90-х гг. эта доля снизилась до 2/3. Напротив, мигранты титульных национальностей республик бывшего СССР в начале 90-х гг. стремились вернуться в "свою" республику. О чем свидетельствует тот факт, что до 1992 г. сальдо миграции титульных национальностей республик нового зарубежья в России было отрицательным.

График 1. Динамика ежегодного прироста этнических групп вынужденных мигрантов (человек, на конец соответствующего года). Рассчитано автором по данным Федеральной службы государственной статистики РФ

Во второй половине 1990-х гг. произошел резкий спад "русской" миграции из стран нового зарубежья, тогда как именно мигранты титульных национальностей этих стран, напротив, стали активно приезжать в Россию. Доля русских в структуре общего сальдо миграции снизилась настолько, что в ряде республик стала меньше, чем у титульного населения. Так, например, если в 1993 г. доля титульных национальностей трех республик Закавказья в миграционном приросте России за счет этого региона составляла 1/4, то уже к началу XXI в. - 1/2. Начиная с 1994 г. численность мигрантов титульных народов Закавказья, оседающих в России, превышала численность мигрантов из этого региона русской национальности сначала в 1,2 раза (в 1994 г.), затем в 3 раза (1999 г.). В общем, миграционный прирост населения России из Закавказского региона во второй половине 90-х гг. формировался под явным влиянием миграции титульного населения трех республик. Подобные процессы происходили и в миграционном обмене России с республиками Средней Азии. Причины смены тенденций в этнической миграции в Россию заключались, во-первых, в различиях уровня жизни и занятости России и новообразованных государств; во-вторых, в снижении действия "выталкивающих" факторов миграции русского населения; в-третьих, в отсутствии государственной поддержки мигрантов, обладающих титульной национальностью народов России; в-четвертых, в организационной неразберихе, коррумпированности тех структур, от которых зависели данные миграционные потоки. Представляется, что главной причиной было отсутствие миграционной государственной политики, ориентированной на цивилизованное регулирование неожиданно возникших миграционных процессов. Результатом всего этого явились стихийные массовые потоки мигрантов, законность нахождения которых в России властями ставилась под сомнение. Проблема миграции часто становилась козырной картой для радикалов в их политической игре. Кроме того, стихийность миграционных потоков в сочетании с территориальной избирательностью мигрантами мест вселения стала обусловливать в то время этническую напряженность в отдельных регионах страны (Кавказ, Москва, Дальний Восток). Второй этап существенного концептуального пересмотра миграционной стратегии, начавшийся в 2000-е гг., был обусловлен замещением вынужденной миграции как основного масштабного потока прежнего десятилетия, на трудовую миграцию, потоки которой приобретали все большие параметры и содержание. Вместо лиц, стремившихся переселиться в России на постоянное место жительства, все большую роль стали играть лица, рассматривающие Россию лишь как территорию приложения труда. Это повлекло необходимость системного изменения миграционного законодательства и расширения полномочий ФМС. Особенно значимым для практики регулирования внешних миграционных потоков стал 2002 г., когда появилось значительное число нормативно-правовых актов, направленных на реализацию новых механизмов регулирования внешней миграции. Появился новый Закон о гражданстве РФ, принят Закон о правовом положении иностранных граждан, были введены в практику миграционные карты, введен институт вида на жительство и др. Позже, в 2003 г., уже после введения этих механизмов, была подготовлена первая Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, которая, по мнению специалистов-демографов, осталась нереализованной из-за слабой научно-аналитической обоснованности. Все новое российское законодательство, касающееся процессов постсоветской миграции, в период 2000-х гг. "грешило" одной существенной ошибкой. В нем не учитывались уже имеющиеся массы мигрантов, так или иначе присутствующие на территории России, но не "оформленные" должным образом. Большинство правовых механизмов, регулирующих сферу трудовой миграции, вопросы приобретения гражданства, оформления регистрации и т. д., рассчитаны на государство, которое в один прекрасный день решило осуществлять миграционную политику в отношении прибывающего на его территорию населения. Возникли "атрибуты" внешней миграционной политики: миграционные карты, разрешение на работу, правила регистрации. Однако в этот период миграционное законодательство не учитывало, что на территории России десятилетиями уже работали миллионы трудовых мигрантов. Более того, все они были объявлены "нелегалами". Им предлагалось возвращаться домой, получать вновь введенные миграционные карты, разрешение на работу, согласие собственника жилья, регистрацию, что для многих было невозможно. Естественно, что большинство искало возможности обойти эти требования или "откупиться". Так постепенно формировался коррупционный характер трудовой миграции. Далее государство сформировало институт иммиграционной полиции, которая и занималась "отловом" и выдворением таких мигрантов. За счет средств бюджета строились центры временного размещения таких мигрантов, в которых их кормили, поили, сторожили, судили, отвозили и высылали. На место "пойманных" прибывали другие. В результате Россия получила механизм оборота "нелегальной" миграции, в котором начинали "оборачиваться" все более крупные бюджетные средства. Все это происходило на фоне относительно благополучных в экономическом смысле 2000-х гг., когда увеличивалась потребность в рабочей силе, особенно в отношении ее "дешевой" составляющей, позволяющей быстро получить сверхприбыльный эффект. Позже, в 2006 г., была сделана попытка внедрить Государственную программу по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, в качестве балансирующего поток иностранной рабочей силы элемента миграционной политики, направленного на мигрантов, переселяющихся на постоянное место жительства в Россию. Таким образом, геополитический эффект миграционной политики России в отношении внешней миграции в 2000-е гг. состоял в беспрецедентном для страны увеличении ее масштабов (примерно на порядок больше, чем в 1990-е гг.). В относительно короткий срок, который оказался исключительно мал для эффективного процесса этнокультурной адаптации внешних мигрантов и нормализации межгосударственного миграционного обмена, в России были сформированы условия для проявления многочисленных издержек миграционной политики, обусловливающих необходимость более затратных (и временных, и финансовых) вложений для их нивелирования <1>. -------------------------------- <1> Подробнее см.: Сигарева Е. П. Проблемы миграционной политики России в контексте интенсивной миграции из Центральной Азии // Миграционные мосты в Евразии: Материалы V Международной конференции "Трудовая миграция в Российской Федерации: предотвращение трудовой эксплуатации, стимулирование социально-экономического развития, совершенствования регулирования" и международной школы для молодых ученых "Междисциплинарные подходы к исследованию миграции населения". М.: Эконом-информ, 2013. С. 327 - 331.

В настоящий период Россия находится перед проблемой пересмотра миграционной политики в третий раз. И эта необходимость во многом связана с "масштабными проектами по активизации процессов хозяйственного освоения территорий, наиболее богатых природными ресурсами, но в настоящий момент недостаточно освоенных" <2>. Чтобы новый этап миграционных взаимоотношений России с другими государствами был более гармоничным, ей предстоит решить две концептуальные проблемы. -------------------------------- <2> Гришанова А. Т., Макарова Л. В. Актуальность изучения миграционных процессов в России в целом и в координатах Евразийской транспортной системы // Миграционное право. 2012. N 3.

Первая проблема заключается в следующей дилемме: могут ли граждане Российской Федерации, оплачивающие своими налогами существование самого государства, иметь по сравнению с иностранными мигрантами преимущества в реализации своих трудовых и социальных прав или в сфере труда и социальной защите предполагается свободная конкуренция? Будут ли защищены они в первую очередь в процессе трудоустройства и социальной поддержки и в большей степени, чем мигранты? Будет ли Россия реализовывать патерналистский подход к занятости граждан России или они должны конкурировать с трудовыми мигрантами в равных условиях? Императивом любого современного государства продолжает оставаться защита интересов граждан этого государства во всех сферах его деятельности, так как единственной политико-правовой связью человека с государством остается его гражданство. Процессы глобализации последних десятилетий во многих регионах мира, где была снижена ориентация на собственных граждан в сфере занятости, обусловленная экономическими и мультикультурными соображениями, приводили к серьезным проблемам, обостряющим социально-экономические конфликты. Не избежали этих проблем ни США, ни государства Евросоюза. Даже такая богатая страна, как Саудовская Аравия, начала компанию по "избавлению от нежелательных гастарбайтеров" <3>. -------------------------------- <3> "Бирюлево" в Саудовской Аравии: в Эр-Рияде прошли столкновения между полицией и нелегальными мигрантами. URL: http://www. mk. ru/politics/ article/2013/11/10/ 943078-biryulevo-v-saudovskoy - aravii-v-erriyade - proshli-stolknoveniya - mezhdu-politsiey-i - nelegalnyimi-migrantami. html.

Вторая концептуальная проблема, стоящая перед Россией в современный период, заключается в поиске сбалансированной политики в условиях соседства и геополитической ответственности перед странами, демографический потенциал которых в глобальной перспективе будет только возрастать. На графике 2 представлены данные ретроспективной и прогнозной численности населения республик бывшего СССР, сгруппированные по характеру демографических трендов, которые свидетельствуют, что в ближайшей и долгосрочной перспективе основным источником заимствования населения в пределах пространства СНГ и Балтии может являться только регион Центральной Азии, конфликтогенность миграции из которого очень высока. К 2050 г. численность населения стран Центральной Азии может достичь 80 млн. человек, тогда как численность населения России существенно снизится (110 - 107 млн. чел.).

График 2. Ретроспектива и прогноз численности населения республик бывшего СССР (тыс. чел.). Рассчитано автором по данным Федеральной службы государственной статистики РФ

Потенциал других республик нового зарубежья не столь масштабен для процесса демографического "давления", как в случае со странами Закавказья, где общая численность не будет достигать и 20 млн. человек. Или демографический потенциал будет подвергаться сходным с Россией проблемам его сокращения (как в случае с Украиной, Белоруссией и Молдавией, чья совокупная численность населения к 2050 г. может быть сокращена до 40 млн. человек), что в отдаленной перспективе если и не сделает проблематичным возможности его заимствования, то, во всяком случае, не создаст риска демографического давления. Таким образом, перед Россией встанет проблема, которую можно сформулировать так: или Россия "трудоустраивает" на своей территории всевозрастающий потенциал стран Центральной Азии, или способствует формированию на территории этих стран трудоемкого производства и экономики, позволяющей самостоятельно удовлетворять потребности населения этих суверенных государств. Значительный дисбаланс в экономическом положении между государствами при либеральной миграционной стратегии всегда будет вызывать проблемы миграции, в том числе нелегальной, текущие и отдаленные риски которой будут только нарастать. Попытки законсервировать решение этих концептуальных проблем и "перескочить" к новым геополитическим альянсам, в качестве которых выступает СНГ, Евразийское экономическое сообщество, Таможенный союз и т. п., чреваты усложнением в перспективе уже существующих проблем. Дело в том, что интеграционные процессы на постсоветском пространстве существенным образом персонифицированы лидерами государств, окончание полномочий которых может сделать эти интеграционные процессы проблематичными. Тем более что с течением времени поддержка населением этих государств интеграции в рамках каких-либо союзов может иметь тенденцию к снижению. Так, например, еще пять лет назад, по данным исследовательской группы "Циркон", наиболее предпочтительным для населения большинства изученных стран являлось существование вне всяких объединений (график 3).

50

45 * * 40 * * * * 35 * * * * * * * * 30 * / * * * * / * * * 25 * * / * / * * / * * * / * / * * / * 20 * / * / * / * / * % * / : * : * " / * " / * / * / * % * / : * 15 : * " / * " / * / % * / * % * / : * / : * " / * " / * / % * / * % * / : * 10 / : * " / : * " / : * / % * / * / % * / : % * " / : % * " / : % * " / : * " / % * / * / : % * / : % * 5 " / : % * " / : % * " / : * " / : % * " / : * / : % * " / : % * " / : % * " / : % * " / : * " / : % * " / : % * / : % * " / % * 0 % " Россия Белоруссия Украина Казахстан Таджикистан Узбекистан Киргизия

" Объединение с ЕС

/ Создание Союза России, Белоруссии, Казахстана и присоединение к нему других стран

: Воссоздание СССР

% Сохранение СНГ

* Существование вне всяких объединений

График 3. Склонность к интеграции (по данным исследовательской группы "Циркон", май 2009 г.)

К 2013 г., по данным этой же исследовательской группы, уровень ориентации на автономность в общественном мнении ряда стран возрос: в России до 40%, в Украине и Белоруссии до 33% <4>. Кроме того, существенным препятствием к интеграционным процессам на постсоветском пространстве является отсутствие до сих пор интегрированной концепции миграционной стратегии. Каждое государство в этой сфере выступает как отдельный субъект, защищающий собственные интересы. -------------------------------- <4> Интеграционный барометр ЕАБР. Вторая волна - 2013. URL: http://eurasiamonitor. org/rus/ research/event-242.php.

Таким образом, наиболее серьезным стратегическим риском миграционной политики, не учитывающей интересы граждан отдельных государств, наряду с отсутствием сбалансированной общей миграционной стратегии в рамках Таможенного союза, СНГ и Евразийского экономического сообщества, станет стремление к обособлению постсоветского пространства и формированию социальных конфликтов внутри России, базирующихся на недостатках современной миграционной политики.

Список литературы

1. "Бирюлево" в Саудовской Аравии: в Эр-Рияде прошли столкновения между полицией и нелегальными мигрантами. URL: http://www. mk. ru/politics/article/ 2013/11/10/ 943078-biryulevo-v - saudovskoy-aravii - v-erriyade-proshli-stolknoveniya - mezhdu-politsiey-i - nelegalnyimi-migrantami. html. 2. Гришанова А. Г., Макарова П. В. Актуальность изучения миграционных процессов в России в целом и в координатах Евразийской транспортной системы / А. Г. Гришанова, Л. В. Макарова // Миграционное право. 2012. N 3. 3. Интеграционный барометр ЕАБР. Вторая волна - 2013. URL: http://eurasiamonitor. org/rus/ research/event-242.php. 4. Сигарева Е. П. Проблемы миграционной политики России в контексте интенсивной миграции из Центральной Азии // Миграционные мосты в Евразии: Материалы V Международной конференции "Трудовая миграция в Российской Федерации: предотвращение трудовой эксплуатации, стимулирование социально-экономического развития, совершенствования регулирования" и международной школы для молодых ученых "Междисциплинарные подходы к исследованию миграции населения". М.: Эконом-информ, 2013.

Название документа