Военно-политические конфликты современности и возможные пути их правового разрешения

ВОЕННО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ КОНФЛИКТЫ СОВРЕМЕННОСТИ И ВОЗМОЖНЫЕ ПУТИ ИХ ПРАВОВОГО РАЗРЕШЕНИЯ

Е. В. БЫКОВА

Международное право естественно основывается на принципе, заключающемся в том, что в периоды мира государства должны творить как можно больше добра, а в периоды войны - как можно меньше зла.

Ш. Монтескье

Быкова Е. В., ведущий научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук.

Реалии сегодняшнего дня, к сожалению, характеризуются большим количеством военно-политических конфликтов, возникающих как между различными государствами, так и на территории одного из них. Как правило, они носят ярко выраженную национальную, этническую, религиозную окраску, что существенно осложняет и без того непростые, а подчас неразрешимые проблемы. На фоне этих участившихся негативных явлений особую роль приобретает международное право как универсальный регулятор такого рода конфликтов. Не последнюю роль здесь играет набирающая обороты глобализация, делающая государства более взаимозависимыми, а их правовые системы взаимопроникаемыми. В основе любого взаимодействия государств лежат общие принципы международного права. Углубление взаимодействия международного и внутригосударственного права как двух особых правовых систем приводит к тому, что общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры получают преимущественную силу перед национальными законами и взаимодействуют с ними в правоотношениях, в правоприменительной практике и в структуре правопорядка <1>. -------------------------------- <1> См.: Тихомиров Ю. А. Глобализация: взаимовлияние внутреннего и международного права // Журнал российского права. 2002. N 11. С. 36 - 41.

Императивный принцип международного права (jus cogens) определен в Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. как "императивная норма общего международного права", которая принимается международным сообществом государств в целом как норма, отклонение от которой недопустимо и которая может быть изменена только последующей нормой общего международного права, носящей такой же характер. Ровно через четверть века после вступления в силу Устава ООН, 24 октября 1970 г., Генеральная Ассамблея ООН приняла Декларацию о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН. В ней были торжественно провозглашены следующие принципы международного права: воздержание в международных отношениях от угрозы силой или ее применения; разрешение международных споров мирными средствами; невмешательство в дела, входящие во внутреннюю компетенцию государства; сотрудничество государств в соответствии с Уставом ООН; равноправие, самоопределение народов; суверенное равенство государств; добросовестное выполнение обязательств, принятых в соответствии с Уставом ООН. В разделе 3 Декларации четко определено, что они "представляют собой основные принципы международного права". В свою очередь, отражение этих принципов в договоре (Уставе ООН) придает им силу юридически обязательных норм поведения. Все другие принципы международного права и международные договоры не должны противоречить основным принципам международного права в силу их императивности. Для рассматриваемой ситуации особое значение имеют три из основных международных принципов: неприменение силы и угрозы силой, разрешение международных споров мирными средствами и принцип невмешательства в дела, входящие во внутреннюю компетенцию государств. Следует отметить, что в свое время война считалась одним из естественных прав государства и способов урегулирования разногласий. Лишь в XX в. были запрещены агрессивные войны, которые объявлены величайшим преступлением против человечества. Прежде всего рассматриваемый принцип является универсальным по своему характеру и обязательным независимо от политической, экономической, социальной или культурной системы или союзнических отношений этого государства (Декларация 1987 г.). Это означает, что принцип распространяется на все государства. При этом запрещаются любые действия, представляющие собой угрозу силой или прямое или косвенное применение силы одним государством против другого (Декларация 1975 г.). Под "любыми действиями" следует понимать как применение вооруженной силы, так и невооруженное насилие <2>. -------------------------------- <2> См.: Международное право: Учебник / Под ред. Ю. М. Колосова, Э. С. Кривчикова. 2-е изд. М., 2007. С. 66.

Государства должны стремиться к скорейшему и справедливому разрешению своих международных споров. Данные споры должны разрешаться, исходя из принципа суверенного равенства государств и свободного выбора средств их мирного разрешения. Вместе с тем имеется в виду, что любой спор решается в соответствии с международным правом и принципом справедливости. С учетом сложившейся практики это могут быть переговоры, добрые услуги, посредничество, следственная и согласительная процедуры, арбитраж, судебное разбирательство, обращение к органам международных организаций, а также любая процедура, согласованная до спора. Главной проблемой международных отношений всегда было обеспечение всеобщего мира и безопасности. В науке международного права есть специальный раздел "Права международной безопасности", соблюдение норм и принципов которого служит безопасности не только военной, но и политической, экономической, финансовой, гуманитарной, экологической и в других областях. А сама международная безопасность подразделяется на всеобщую, региональную, разоружение и меры доверия. Помимо вышеназванных универсальных принципов здесь основополагающую роль играют и такие специальные, как: принцип разоружения, ответственности государств за агрессию, поддержания международного мира и безопасности, неделимости безопасности и равной безопасности. При разрешении военно-политических конфликтов следует руководствоваться тем обстоятельством, что взаимосвязанность государств предполагает для них одинаковую безопасность. Некоторые специалисты называют это принципом ненанесения ущерба безопасности и ее обеспечение в равной мере без каких-либо односторонних преимуществ. Обеспечение международной безопасности возможно средствами укрепления мира, его поддержания и восстановления. Применительно к рассматриваемой ситуации речь может идти о восстановлении уже нарушенного мира. И здесь особую значимость имеют принудительные действия ООН, которые могут осуществляться на основе универсальных региональных договоров, двусторонних соглашений. Следует подчеркнуть, что ООН изначально создавалась для поддержания и укрепления международного мира и безопасности на основе совместных действий государств. В последнее время в юридической литературе и не только высказывается мнение об утрачивании ООН своей роли, невозможности полноценно и эффективно выполнять свои задачи. Мы наблюдаем много примеров того, как вполне независимые и самостоятельные государства утрачивают и то и другое, более того, теряют свою самобытность и неповторимость. И в этом случае представляет интерес противоположная точка зрения о возрастающей роли наднациональных международных структур, расширении компетентности уже существующих и возникновении новых. И это несмотря на то, что распространение международных органов стало характерной чертой современного состояния международного сообщества, которая, в свою очередь, составляет часть общей тенденции развития международного права. Являющееся традиционным для внутригосударственного уголовного процесса возложение различных функций на должностных лиц различных органов государства на международном уровне оказалось невозможным. Что касается ООН, то ее Устав четко разграничивает компетенцию Генеральной Ассамблеи и Совета Безопасности. В отличие от Генеральной Ассамблеи, в ведении которой находится обсуждение общих вопросов и дача рекомендаций, Совет Безопасности обладает исключительным правом предпринимать превентивные и принудительные меры, в том числе посредством вооруженных сил членов ООН. Современная концепция поддержания мира помимо превентивной дипломатии, которая в данном случае уже неприменима, включает в себя миротворчество, состоящее в переговорах и других мирных средствах, поддержание мира, т. е. военные операции и постконфликтное миростроительство - установление и поддержание соответствующих структур в постконфликтный период <3>. -------------------------------- <3> См.: Там же. С. 407.

Для успешного разрешения военно-политических конфликтов прежде всего необходимо определиться с возникшей ситуацией. Имеет ли место угроза миру, нарушение мира или акт агрессии. Именно квалификация ситуации предопределяет применение соответствующих мер. Для того чтобы в рамках ООН провести операции по поддержанию мира с привлечением военного персонала, необходимо наличие определенных условий, как то: согласие сторон, участвующих в конфликте, мандат операции и руководство Совета Безопасности (командование и контроль при этом возлагаются на Генерального Секретаря ООН) ограничение использования военной силы и, что особенно важно, - соблюдение беспристрастности и нейтральности. Внутригосударственные конфликты могут перерастать в международные в случае, когда третьи государства сами ищут конфликта с оппозицией и помогают с целью прямого или косвенного вмешательства <4>. -------------------------------- <4> См.: Чехарин Ю. Е. Международно-правовая оценка внутренних конфликтов. М., 1989.

Любой вооруженный конфликт как политико-правовое явление (как внутригосударственный, так и международный) оказывает негативное влияние на другие государства. В свою очередь, эти государства в целях урегулирования данных конфликтов и в рамках международной организации предпринимают определенные действия. Адекватность этих действий зависит не только от полномочий той или иной международной организации, но и прежде всего от квалификации самого конфликта. Примечательно, что с 1988 г. операции по поддержанию мира стали применяться и во внутригосударственных конфликтах на межнациональной, религиозной и других почвах. Число выполняемых функций увеличилось, появились: организация и проведение выборов, содействие экономическому и социальному развитию, государственному строительству и наблюдение за соблюдением прав человека, что, на наш взгляд, самое главное в подобных случаях. К сожалению, данные действия не всегда удачны, случались и провалы, но в большинстве случаев операции ООН сдерживали эскалацию региональных конфликтов и стабилизировали опасные ситуации. Принудительные меры могут осуществляться не только вооруженными силами государств - членов ООН, но и региональными соглашениями и органами. Совершенствование данного правового института определяется тем, что развитие мирового сообщества сопровождается постоянным ростом военно-политических конфликтов, требующих вмешательства миротворческих сил. Приходится констатировать, что на сегодняшний день имеется много прецедентов передачи Советом Безопасности ООН своих полномочий определенной группе государств. Примером такого крайне неудачного разрешения сложной ситуации явилась широкомасштабная операция в бывшей Югославии. В данном случае Совет Безопасности самоустранился от руководства и координации мерами, что противоречило соответствующей Резолюции. Применение подобных мер, включая воздушные удары, имеет слишком большое значение и небезопасно как для отдельно взятых государств, так и для региона в целом, чтобы допускать несогласованность решений и действий. Устав ООН в любом случае сохраняет руководство подобными операциями за Советом Безопасности. Иное положение может быть предусмотрено только путем внесения изменений в Устав ООН. Это общее правило международного права, которое в данном случае было нарушено. В свою очередь, в ст. 52 Устава предполагается создание региональных систем поддержания международного мира, которые являются частью всемирной безопасности. Региональные миротворческие силы являются действенным средством урегулирования сложных конфликтных ситуаций до их передачи в Совет Безопасности. Как уже отмечалось, он сохраняет руководство и координацию соответствующими действиями. Не требуется согласия Совета Безопасности для применения мер, направленных на воспрепятствование возобновлению агрессивной политики со стороны государств, воевавших во время Второй мировой войны против стран антигитлеровской коалиции <5>. -------------------------------- <5> См.: Международное право: Учебник / Под ред. Ю. М. Колосова, Э. С. Кривчикова. С. 417.

Создание безопасности в отдельно взятом регионе является жизненно важной задачей и правовым институтом, нуждающимся в развитии и совершенствовании, с учетом меняющихся потребностей времени. На наш взгляд, главной задачей здесь должна быть четкость и определенность полномочий, ответственность за их превышение или ненадлежащее исполнение. Помимо общих принципов международного права, которые уже прошли проверку временем, должны быть сформулированы и специальные, применительно к конкретным ситуациям. Равенство должно проявляться не только в создании равных условий мира, безопасности, соблюдения прав человека и т. д., но и равенство в ответственности разных государств за действия по поддержанию мира и стабильности в регионе. Миротворческие операции региональных организаций, так же как и в рамках ООН, проводятся при возникновении как межгосударственных, так и внутригосударственных конфликтов. В любом случае, существует безусловная обязанность информирования Совета Безопасности ООН о ходе проведенных операций. Применительно к рассматриваемой проблеме можно с удовлетворением отметить, что ОБСЕ пока не приходилось на практике применять свои вооруженные силы. Однако это не означает бездействия, работа осуществляется на уровне миссий и других видов деятельности, которые способствуют урегулированию конфликтов и постконфликтному восстановлению. Что касается региона СНГ, то в целях урегулирования подобных конфликтов были созданы группы военных наблюдателей и коллективные силы по поддержанию мира. С их помощью проводятся миротворческие операции, о которых Совет глав государств информирует Совет Безопасности и Совет Министров ОБСЕ. В свое время на базе Договора о коллективной безопасности была создана Организация Договора о коллективной безопасности, в Уставе которой закреплено ее содействие формированию справедливого демократического миропорядка. Вне всякого сомнения, организация Североатлантического договора (НАТО) в Европе играет ведущую роль. В его рамках действует большое количество разнообразных органов, в том числе военных. В нарушение норм международного права, Устава ООН, общепринятых принципов НАТО в своей новой стратегической концепции наделило себя правом применять военную силу без согласия Совета Безопасности ООН. Эта порочная практика приводит к угрозе миру, безопасности и стабильности в том или ином регионе. Примерами таких негативных действий НАТО служат агрессия, направленная против Афганистана, Ирака, уже упоминавшейся бывшей Югославии. Под видом борьбы с международным терроризмом НАТО осуществляет не только неправомерные действия с точки зрения международного права, но и противоречащие его собственным целям. Безопасность и урегулирование военно-политических конфликтов обеспечивается в рамках АСЕАН, помимо государств-членов в него входят еще 12 государств, в том числе Россия. Стабильность Евразийского региона обеспечивается силами Шанхайской организации сотрудничества, этим же целям в своем регионе служит Африканский союз по поддержанию мира, его постоянно действующий орган - Совет мира и безопасности для предупреждения и разрешения конфликтов. Действенным средством предупреждения военно-политических конфликтов является соблюдение всеми государствами принципа разоружения. Для надлежащей его реализации разработана солидная международно-правовая база и соответствующие механизмы контроля. В международном праве существует такое понятие, как меры укрепления доверия, носящие организационно-технический характер и направленные на достижение взаимопонимания, уменьшения военного противостояния, предотвращение внезапного нападения <6>. -------------------------------- <6> См.: Там же. С. 444.

В период действия вооруженных конфликтов применяются нормы специальной отрасли международного гуманитарного права, в основе которой лежат идеи гуманизма, смягчения последствий конфликтов. Общеизвестно, что военно-политические конфликты неизбежно порождают серьезные социально-экономические проблемы, в связи с чем ряд государственных институтов вынужден выполнять специфические функции <7>. -------------------------------- <7> См.: Смирнов Н. Г. Особенности вооруженного конфликта немеждународного характера как правового понятия // Право и политика. 2005. N 8.

Эффективность так называемого международного сотрудничества по урегулированию таких конфликтов существенно повысится при более четкой международно-правовой регламентации соответствующих действий, их надлежащей координации. Одним из средств миротворческих операций, по мнению специалистов, может стать всесторонний анализ уже проведенных операций. Подчас причиной негативного результата миротворческих операций бывает недостаточно четкое решение ООН, нарушение ее Устава, что, в свою очередь, наносит урон репутации ООН и других международных организаций. Предполагается, что наличие региональных международных организаций по поддержанию мира позволяет лучше учесть специфику конфликта. При проведении реформирования ООН значительное внимание уделяется методам работы и сотрудничеству Совета Безопасности с региональными организациями в целях повышения уровня координации, консультаций и подлинного партнерства <8>. -------------------------------- <8> См.: Плюскова А. Б. Реформирование ООН и пересмотр ее Устава. Реформирование СБ. М., 1998.

Универсальные средства защиты прав человека имеют особую значимость в период разного рода конфликтов. Отдельного внимания заслуживает взаимодействие международных организаций с институтами гражданского общества и СМИ при обсуждении миротворческих операций. В то же время нельзя забывать о том, что принудительный метод урегулирования военно-политических конфликтов является вспомогательным наряду с согласительным. Метод принуждения в международном праве является явно несовершенным и находится в начальной стадии своего развития <9>. -------------------------------- <9> См.: Гилимов С. К. Правовые проблемы предотвращения и урегулирования конфликтов на территории стран - участников СНГ: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 15.

Необходимо создание эффективной системы раннего предупреждения, основанной на экономической и социальной помощи, интенсификации деятельности системы специальных представителей Генерального секретаря ООН, ответственных за раннее предупреждение о потенциальных кризисах и предоставление соответствующей социально-экономической и военно-политической информации, создание специального органа в ООН, в котором представители этнических и других притесняемых групп могли бы излагать свои проблемы, получать рекомендации экспертов, а также вести соответствующие переговоры. Усиливается значение превентивной дипломатии (особенно на ранней невооруженной стадии конфликта), а также через политические мероприятия по пропаганде культуры мира, компромисса и мирного сосуществования различных социальных групп. Необходим более эффективный контроль за поставками оружия в конфликтогенные регионы. Совершенно обоснованно мнение о том, что снятие противоречий через вооруженный конфликт не только недопустимо, но и преступно в свете как международного, так внутригосударственного права <10>. -------------------------------- <10> См.: Егоров С. А. Вооруженные конфликты и международное право: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 1999. С. 25.

К сожалению, международно-правовое запрещение войн и вооруженных конфликтов не означает их предотвращения. Поэтому, несмотря на указанный запрет, право вооруженных конфликтов и в дальнейшем будет являться основным регулятором отношений, возникающих в период вооруженной борьбы как между государствами, так и в пределах отдельного государства. Это предполагает дальнейшее совершенствование норм международного гуманитарного права, направленных на недопущение появления жертв вооруженных конфликтов, а также всего остального комплекса международных и национальных норм, способствующих недопущению возникновения очагов вооруженного противостояния в мире <11>. -------------------------------- <11> См.: Смирнов М. Г. Необходимость укрепления универсальных средств защиты лиц, пострадавших в результате вооруженного конфликта международного характера // Право и политика. 2005. N 7.

Название документа