Деятельность Всемирного банка в сфере противодействия коррупции в рамках финансируемых проектов: становление и эволюция режима санкций

ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ВСЕМИРНОГО БАНКА В СФЕРЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В РАМКАХ ФИНАНСИРУЕМЫХ ПРОЕКТОВ: СТАНОВЛЕНИЕ И ЭВОЛЮЦИЯ РЕЖИМА САНКЦИЙ

М. В. ШУГУРОВ

Шугуров Марк Владимирович, доктор философских наук, профессор Саратовской государственной академии права.

Статья посвящена рассмотрению направлений деятельности Всемирного банка в сфере противодействия коррупции. Особое внимание уделяется анализу реформирования режима санкций за противоправные действия в ходе осуществления поддерживаемых или финансируемых Банком проектов и программ. Делается вывод о становлении нового института международно-правовой ответственности - ответственности физических и юридических лиц перед международными финансовыми организациями.

Ключевые слова: коррупция, развитие, санкции, ответственность, глобализация, финансирование, управление, мошенничество, сотрудничество.

The article is devoted to the World Bank's activities in the sphere of anti-corruption measures. Special attention is paid at the analysis if reformation of the regime of sanctions for unlawful acts in the course of implementing projects and target programs supported or financed by the Bank. It is concluded that there is a new institution forming nowadays, - institution of international law responsibility of physical and legal entities before international financial organizations.

Key words: corruption, development, sanctions, responsibility, globalization, financing, management, fraud, collaboration.

Одним из важнейших глобальных финансовых институтов современного мирового развития является группа Всемирного банка, включающая в себя Международный банк реконструкции и развития (МБРР), Международную ассоциацию развития (МАР), Международную финансовую корпорацию (МФК), Международное агентство по инвестиционным гарантиям (МИГА) и другие организации. Заметной стороной деятельности Банка является содействие инновационному развитию государств и регионов в целях достижения устойчивого экономического роста, позволяющего решать различные социальные и экологические проблемы. Осуществляя инновационное инвестирование значительного количества проектов, а также поддерживая различные программы и осуществляя операции по всем миру, Всемирный банк стремится обеспечить эффективное использование выделяемых средств и нацелен на реализацию целей финансируемых проектов и программ. Данное обязательство закреплено в Статьях Соглашений. В соответствии с п. (b) ч. 5 ст. 3 Статей Соглашения МБРР (с изменениями от 16 февраля 1989 г.), касающейся использования займов, Банк (МБРР) принимает меры, гарантирующие, что средства каких-либо займов используются только в целях, для которых займ был предоставлен и с должным вниманием к соображениям экономии и эффективности и безотносительно к политическим или неэкономическим факторам и соображениям. Далее в соответствии с пунктом (c) ч. 5 ст. 3 Банк открывает счет на имя заемщика и соответствующая сумма предоставляется по этому счету в обращение, для которого заем был выдан. Заемщику разрешается получать суммы с этого счета только для оплаты расходов в связи с проектом. В соответствии с п. (b) ч. 1 ст. 5 Статей Соглашения МАР финансирование, обеспечиваемое Ассоциацией, осуществляется для целей, которые, по мнению Ассоциации, являются высшим приоритетом развития в свете потребностей затрагиваемых сфер ее интересов, за исключением особых обстоятельств (для целей специальных проектов). Указанные положения интерпретируются некоторыми исследователями как запрещающие коррупцию <1>. -------------------------------- <1> См., например: Marqutte H. Corruption, Politics and Development: the Role of the World Bank. Basingstoke, N. Y., 2003. P. 155.

У инновационного и общего развития в государствах операций группы Всемирного банка имеется целый ряд препятствий, которым с конца 90-х гг. стало уделяться системное внимание в аналитической литературе <2>. Банк исследует различные риски мирового и национального экономического роста, включая катастрофические климатические изменения <3>. К числу неблагоприятных факторов развития относится не только отсутствие эффективной инновационной системы, недостаток финансирования, но также коррупция и иные противоправные деяния. Последние препятствуют эффективному и целевому расходованию предоставляемых средств как самого Банка, так и средств, привлекаемых им с мировых рынков капитала для осуществления операций и для реализации проектов и программ, которые он финансирует или поддерживает. Коррупция в целом рассматривается как одно из серьезнейших препятствий для экономического и социального развития. "Через взяточничество, мошенничество и незаконное присвоение экономических привилегий коррупция обкрадывает бедное население отвлечением ресурсов от тех, кто в них более всего нуждается" <4>. -------------------------------- <2> См.: Bardhan P. Corruption and Development: A Review of Issues // Journal of Economic Literature. 1997. Issue 35 (Sept). P. 1320. <3> См.: Global Economic Prospects Managing: the Next Wave of Globalization. Washington, D. C., 2007. P. 141. <4> См.: A Guide to the World Bank. Washington, D. C., 2003. P. 112.

Страны с высокой коррупцией имеют гораздо меньшие возможности, по сравнению со странами с низким уровнем коррупции, привлечь инвестиции. Помимо этого коррупция мешает эффективности инновационного инвестирования и инновационному развитию в целом. В условиях глобализации обострилась конкурентная борьба за привлечение внешних заемных средств с мировых рынков капитала, от которых во многом зависит экономический рост. Вместе с тем означает ли это, что страны с высоким уровнем коррупции обречены оставаться на низком уровне институционального развития? Подобного рода положение дел способно дестабилизировать миропорядок. Мировое сообщество признало коррупцию в качестве деструктивного феномена глобального масштаба, с которым следует бороться на глобальном уровне. Поэтому следует согласиться с выводом о том, что высокий уровень коррупции ограничивает инвестирование и рост экономики, ведет к неэффективности управления, создает экономическое неравенство и экономическую неэффективность. Однако реформы способны уменьшить односторонние материальные выгоды от взяток. Тем не менее реформы не произойдут, если мировое сообщество и национальные политические лидеры не поддержат изменений <5>. В современном мире на международном и на национальном уровне при опоре на такой важный инструмент, как Конвенция ООН против коррупции, осуществляется комплекс мер, направленных на противодействие преступным явлениям, тормозящим развитие. -------------------------------- <5> См.: Rose-Ackerman S. Corruption and Government Causes, Consequences, and Reform. Cambridge, 1999.

Важнейшим контекстом для понимания активизации усилий Банка в сфере противодействия коррупции являются начавшиеся в 90-х гг. XX в. дискуссии относительно результативности деятельности Банка. Сформировались различные позиции вплоть до скептицизма в отношении результативности оказываемой помощи, а также признания фактов негативных результатов помощи, имеющей подчас политизированный характер <6>. Левые критики (антиглобалисты) усматривали во Всемирном банке, равно как и в МВФ, инструмент империалистической политики США и фактор утверждения глобального капитализма. В соответствии с позицией правых политических сил мировые финансовые институты оказывают поддержку коррумпированным элитам и правительствам, которые угнетают свой народ и наносят сильный урон не только экономике, но и окружающей среде <7>. -------------------------------- <6> См.: The World Bank: Structure and Policies. Ed. by C. Gilbert, D. Vines. Cambridge, 2000. P. 26 - 27; Marquette H. Corruption, Politics and Development: the Role of the World Bank. Basingstoke, N. Y., 2003. P. 4 - 9, 26 - 50, 155. <7> См.: Woods N. The Globalizers: the IMF, the World Bank, and their Borrowers. Ithaca, N. Y., 2006. P. 1.

Названные дискуссии и подчас нелицеприятная критика привели к формированию понимания необходимости, с одной стороны, реформирования деятельности самого Банка, а с другой - реформ в государствах, в которых он осуществляет свою деятельность. Важнейшим направлением в противодействии коррупции стало создание и последующее реформирование режима санкций за коррупцию, в которую вовлечены индивиды и фирмы, а также служащие Банка в связи с деятельностью, связанной с финансированием или поддержкой самых разных проектов или программ. Режим санкций, налагаемых на фирмы и физических лиц, которые вовлечены в практики (sanctionable practices), за которые налагаются санкции, является важнейшим инструментом осуществления указанных обязательств Банка. "Группа Всемирного банка работает для объединения управления и антикоррупционных мер в своей планируемой и осуществляемой деятельности. Группа Всемирного банка также направлена на обеспечение того, чтобы финансируемые проекты были свободны от коррупции" <8>. Все это стало следствием принятия новой парадигмы развития, означающей проведение антикоррупционной работы в контексте глобального режима помощи в развитии. Данная парадигма предусматривает в том числе высокое качество национальных публичных институтов, которые включают механизмы контроля коррупции и количества чиновников. Банк стал нацеливаться на преодоление коррупции в рамках своих проектов и операций, а также вне их <9>. -------------------------------- <8> См.: A Guide to the World Bank. Washington, D. C., 2003. P. 113. <9> См.: Chakravati A. Aid, Institutions and Development: New Approach to Growth, Governance and Poverty. Northampton, 2005. P. 32.

Впервые идея санкционного процесса, как и Антикоррупционная программа, была сформулирована Президентом Дж. Вулфенсоном (1995 - 2005 гг.) в его ключевой речи о бедствии коррупции в июле 1996 г. и имплементирована в Меморандуме Президента группы Всемирного банка в 1998 г. Затем в ноябре этого же года был учрежден Комитет по санкциям (Sanctions Committee) для рассмотрения и проверки утверждений о фактах мошенничества и коррупции и для определения возможных санкций, которые рекомендуются для наложения Президентом Банка. В письменной форме Правила процедуры Комитета по санкциям (Sanctions Committee Procedures) были изданы в августе 2001 г. и размещены на веб-сайте вместе с решениями о санкциях. Режим санкций - достаточно новый институциональный инструмент. Одной из решающих предпосылок его возникновения и развития послужило завершение холодной войны, в течение которой деятельность рассматриваемой международной финансовой организации была политизирована. Это означало, что ведущие империалистические государства стремились использовать Банк не столько в интересах развития, сколько в интересах укрепления своего влияния и своих позиций. Однако "после десятилетий расточительного предоставления займов, на протяжении которых миллионы долларов были присвоены коррумпированными правящими элитами, стало очевидно, что у партнеров банка не было моделей честного поведения. Перед лицом возрастающего давления общественности, Банк впервые попытался иметь дело с исследованием коррупции" <10>. Факты коррупции стали выявляться, исследоваться и расследоваться; был поставлен вопрос об издержках коррупции <11>. Таким образом, с середины 90-х гг. Банк уже не мог игнорировать опасные последствия данного явления в целом и его негативное влияние на бедность, расходование объемных средств впустую, наличие практик, подрывающих смысл проектной деятельности Банка. Обсуждение неблагоприятных последствий коррупции на развитие и на успех проектов Банка остается одним из постоянных тематических направлений его работы <12>. -------------------------------- <10> См.: Berkman S. The World Bank and the Gods of Lending. Sterling, 2008. P. 6. <11> См.: Там же. P. 229. <12> См.: Kaufmann D. Myths and Realities of Governance and Corruption // Global Competitiveness Report, 2005 - 2006. Washington, D. C., 2006. P. 85.

Режим санкций, созданный и развивающийся усилиями Банка, по своей правовой природе есть особый институт международно-правовой ответственности. Это ответственность физических и юридических лиц (фирм, организаций), сотрудничающих с международной организацией. В доктрине вопрос об правовой природе ответственности (accountability) заемщиков был поставлен уже в начале XXI в. <13>. Формой реализации ответственности за четко установленные виды правонарушений являются соответствующие санкции. Ответственность перед международной организацией в случае коррупционных правонарушений - это новый международно-правовой институт. Он отличается от института уголовной международно-правовой ответственности (responsibility) за противоправные деяния (преступления против мира и человечества), а также от института международно-правовой ответственности (liability) за вредные последствия действий, не запрещенных международным правом. -------------------------------- <13> См.: Marquette H. Corruption, Politics and Development: the Role of the World Bank. Basingstoke, N. Y., 2003. P. 80, 100.

Противоправные деяния коррупциогенного характера влекут за собой ответственность, сходную с дисциплинарной. Однако она шире дисциплинарной ответственности, поскольку система запрещенных практик включает в себя деяния, являющиеся экономическими правонарушениями и подчас экономическими преступлениями международного характера. Всемирный банк как международная организация не может привлечь физических и юридических лиц к уголовной ответственности, но может наложить своего рода штрафные санкции, а в случае серьезных экономических нарушений - может поставить перед национальными правоохранительными органами вопрос о привлечении физических и юридических лиц к уголовной ответственности по национальным законам. Международно-правовыми основаниями наступления ответственности заемщиков перед Всемирным банком являются издаваемые им нормативные правовые акты, которые содержат перечень запрещенных действий. Механизмом инициирования наступления такой ответственности и наложения соответствующих санкций за дисциплинарные проступки и запрещенные противоправные деяния как раз и выступает режим санкций. Режим санкций, включающий в себя порядок санкционного производства и порядок наложения санкций, преследует две цели. Во-первых, отстранение (debarment) неблагонадежных фирм и индивидов от деятельности в рамках проектов или от деятельности, связанной с финансируемыми проектами группы Всемирного банка. Это означает лишение фирм и лиц, замешанных в коррупции и других подпадающих под санкции действиях, права на доступ к банковскому финансированию и консультированию. Во-вторых, это удержание (deterrent) тех, кто может тем или иным способом осуществлять использование средств, предоставляемых Банком, от ненадлежащего поведения. Эти меры должны защитить средства Банка, уменьшить риски для доверенных ему средств, а также поддерживать доверие к выполняемой им миссии. Таким образом, разнообразные санкции выступают в качестве инструментов защиты. Они нацелены на пресечение и предупреждение коррупции, мошенничества, сговора, принуждения и обструкции (сопротивления расследованию). Всемирный банк является международным учреждением в системе ООН, который осуществляет на глобальном уровне координацию усилий по противодействию коррупции. Следовательно, он не подходит к коррупции только с точки зрения обеспечения своей миссии. Актуальность универсального противодействия коррупции определяется прежде всего тем, что Банк является глобальным институтом развития, который не может мириться с явлениями, которые создают объективные трудности как для выполнения его функции, так и для развития в целом. По сути, коррупция в целом дискредитирует Всемирный банк, поскольку создает препятствия для его эффективной деятельности, подрывает смысл его существования как финансового института развития. В соответствии с доктриной Банка коррупция, равным образом и мошенничество, саботирует предпринимаемые меры и осуществляемые программы, которые нацелены на достижение целей сокращения бедности. Поэтому вполне обоснованным является то, что борьба с бедностью как главная цель деятельности Всемирного банка предполагает развертывание активной деятельности по предупреждению коррупции. Совершенно верным будет и обратное заключение: борьба с коррупцией имеет решающее значение для преодоления бедности, которая на сегодняшний день является одной из глобальных проблем, указанных в Целях развития Тысячелетия (MDGs) <14>. -------------------------------- <14> http://www/un. org/russian/millenniumgoals (дата обращения: 10.01.2011).

Как было заявлено в пункте 52 Итогового документа Саммита ООН, посвященного Целям развития Тысячелетия (20 - 22 сентября) и проведенного в рамках 65-й сессии Генеральной Ассамблеи <15>, следует уделять первоочередное внимание борьбе с коррупцией как на международном, так и национальном уровне. Это связано с тем, что коррупция в значительной мере препятствует эффективной мобилизации и распределению ресурсов и отвлекает их от тех направлений деятельности, которые имеют крайне важное значение для искоренения нищеты и борьбы с голодом и для обеспечения устойчивого развития. -------------------------------- <15> Док. ООН. Рез. A/65/1 от 22 сентября 2010 г. "Выполнение обещания: объединение во имя достижения Целей в области развития, сформулированных в Декларации тысячелетия".

В соответствии с подходом Банка коррупция является одной из наиболее остро стоящих проблем, которая служит препятствием для социально-экономического развития государств и регионов. Это проявляется в том, что она подрывает законность, а одновременно с ней и институциональные устои функционирования и развития общества и его отдельных сфер - экономики, финансов, культуры, социальной сферы. Ответом на коррупцию со стороны Всемирного банка стало проведение антикоррупционной политики как целого комплекса мер. Банк поддерживает и осуществляет сотни антикоррупционных программ и проектов, стремится к обеспечению возрастания политической ответственности, усилению участия гражданского общества, созданию конкурентоспособного частного сектора. Сформулированная еще экс-президентом Дж. Вулфенсоном и указанная выше Антикоррупционная стратегия предполагала следующие направления деятельности: оказание содействия тем странам, которые обращаются за помощью в целях обуздания коррупции; учет необходимости борьбы с коррупцией в процессе проводимых аналитических исследований в целях принятия решения о выделении тому или иному государству запрашиваемых кредитов; поддержка международных усилий по противодействию коррупции и, наконец, - принятие действенных мер для предупреждения коррупции и мошенничества в рамках проектов, которые финансируются Банком. Разумеется, указанные направления политики являются вполне самостоятельными, хотя и тесным образом связанными между собой: они предполагают специальный анализ в каждом конкретном случае. Если обратиться к статистике, то с 1999 по 2007 гг. было зафиксировано 2000 случаев ненадлежащего поведения со стороны партнеров Банка и его собственных сотрудников, по которым проводилось расследование. Заметной вехой в деятельности Банка стало принятие в 2007 г. новой Стратегии в отношении управления и борьбы с коррупцией (Strengthening World Bank Group Engagement on Governance and Anticorruption) (GASS), на реализацию которой нацелен План ее осуществления. В Стратегии нашел свое воплощение подход, согласно которому задача повышения эффективности управления и задача борьбы с коррупцией взаимосвязаны. Банк уделяет повышенное внимание не только выявлению и расследованию коррупционных действий, но и их профилактике путем повышения эффективности управления во всех сферах жизнедеятельности государств. Иными словами, эффективное управление - это необходимое условие устойчивого развития. Если характеризовать Стратегию вкратце, то она нацелена на предотвращение коррупции в инвестиционных операциях, в процессе подготовки и осуществления проектов. Проекты и программы должны быть спланированы таким образом, чтобы выявление коррупции и удержание от нее отличалось бы высокой степенью возможности. Неэффективность управления создает препятствия на пути экономического роста и порождает предпосылки коррупции, которая несовместима не только с экономическим ростом, но и устойчивым развитием в целом. Поэтому важнейшей функцией Всемирного банка выступает вот уже на протяжении более десяти лет оказание содействия повышению эффективности систем государственного управления и государственного сектора в целом (финансы, гражданская служба, государственная закупка и т. д.). Это выражается в разработке мер по повышению эффективности деятельности, подотчетности и прозрачности ключевых государственных институтов, укрепления и/или создания институциональной основы управления, выработки и реализации на практике эффективных механизмов и процедур управленческой деятельности, позволяющих достичь более значимых результатов. Все это стало самостоятельным направлением проектно-финансовой деятельности Банка в различных странах, которая обеспечивается неуклонным повышением объемов предоставляемых ресурсов. Одновременно с этим Банк не перестает осуществлять деятельность по мониторингу коррупции в странах операций и различных секторах, таких как фармацевтика, образование, правосудие, энергетика, транспорт, нефтегазовая отрасль, финансовая сфера, госзакупки и т. д. <16>. Это связано с принятием решения о финансировании проектов в тех или иных странах и оказания им технической поддержки. Коррупция создает высокие риски для достижения целей финансируемых проектов, поэтому Банк постоянно проводит работу по развитию механизмов надзора, мониторинга, раскрытия информации о коррупции в государствах реализуемых или предполагаемых проектов. Однако это не означает, что коррупция в тех или иных секторах или государствах в целом представляет собой исключительно внешнюю среду. Нельзя думать, что "прозрачной" деятельности Банка противостоит "непрозрачная" коррупциогенная среда. Банк не может отложить осуществление своей миссии по развитию различных секторов только по той причине, что в них высока степень коррупции. Он может лишь приостановить на этом основании свою деятельность. Риск - это неотъемлемая часть деятельности Банка, воплощающаяся в неэффективном расходовании средств. Поэтому наряду с совершенствованием уже упомянутых механизмов общего мониторинга Банк стремится к повышению эффективности управления в рамках своих проектов и противодействию коррупции в этой сфере. -------------------------------- <16> См.: The Many Faces of Corruption: Tracking Vulnerabilities at the Sector Level. Ed. by J. Campos and S. Pradhan. Washington, D. C., 2007. P. 29.

Необходимо подчеркнуть, что в новой Стратегии большое место уделяется не только предупреждению коррупции в глобальном масштабе или в отдельных государствах и регионах, но и мерам по повышению эффективности управления и противодействия коррупции в сфере операций, которые осуществляет сам Банк. Это говорит о системном подходе, позволяющем прогнозировать наступление желаемых результатов. Прозрачность собственной проектно-финансовой деятельности рассматривается как важнейшее условие достижения целей устойчивого экономического роста по всему миру. Данный подход не является чем-то принципиально новым, ибо изначально важнейшим компонентом Антикоррупционной стратегии было обязательство Банка предотвращать мошенничество и коррупцию в сфере финансируемых проектов. Стратегия является важным основанием для применения интегрированного подхода к деятельности по противодействию коррупции в сфере операций по финансируемым проектам. Он предполагает включение в системное единство и дальнейшую реализацию всех аспектов повышения эффективности управления и борьбы с коррупцией в рамках финансируемых проектов, а именно - учет и оценку при разработке проектов факторов политэкономического характера (состояние функционирования государственных институтов и секторов, соотношение официальных и неофициальных правил, интересов различных сторон), совершенствование механизмов своевременного выявления и эффективного снижения факторов риска, определяемых возможной коррупцией в рамках финансируемых проектов, разработку и внедрение механизмов строгого надзора и контроля, включая усиление внимания к раскрытию информации о фактах коррупции в результате наблюдения за деятельностью, осуществляемой в рамках проектов со стороны общественности и третьими сторонами. Все это связано с тем, что реализация проектов предполагает использование существующих в государствах системы госзакупок, аудита, системы управления финансовой деятельностью. Поэтому Банк заинтересован в прозрачности и подотчетности данных систем, одновременно стремясь вовлечь их в русло институционального совершенствования. Поэтому, начиная с 2008 г., системные аспекты эффективности управления и борьбы с коррупцией стали составной частью финансируемых проектов. Во Всемирном банке сложилась система органов, непосредственно или косвенно связанная с противодействием коррупции, в том числе в рамках финансируемых проектов. Не секрет, что в коррупции и мошенничестве замешаны не только стороны в рамках финансируемых проектов, но и сотрудники самого Банка. Деятельность по расследованию случаев коррупции сотрудников и в рамках финансируемых проектов осуществляет созданный в 2001 г. Департамент институциональной целостности, который также именуется Департаментом по борьбе с коррупцией, мошенничеством и корпоративными нарушениями (INT), с сотрудниками которого все заинтересованные лица могут связаться по телефону, по электронной либо обычной почте. INT занимается расследованием фактов мошенничества, коррупции и иных форм неблагонадежного поведения в рамках операций, которые осуществляет Банк, в отношении широкого круга лиц, включая персонал Банка. Большое место в рамках данных операций занимают операции по финансированию проектов, сопровождающихся предоставлением консультационных и технических услуг. Департаментом проводится большая работа по рассмотрению сообщений о нарушениях, допускаемых в том числе сотрудниками самого Банка. Одним из условий эффективности борьбы с коррупцией является оптимизация и укрепление деятельности специализированных органов Банка, особенно INT. Вопросам совершенствования его работы был посвящен доклад, представленный 9 июля 2003 г. группой экспертов, которую возглавлял R. Thornburgh (Report Concerning the Proposed Strategic Plan of the World Bank's Department of Institutional Integrity and the Adequacy of the Bank's Mechanism and Resources for Implementing that Strategy). Заметное место в этом процессе заняла проверка INT Комиссией, которую возглавлял П. Волкер. Список входящих в нее экспертов был представлен Совету исполнительных директоров тогдашним Президентом П. Вулфовицем в феврале 2007 г. По результатам проверки работы данного Департамента в 2007 г. был подготовлен и представлен доклад, который учитывал положения Стратегии повышения эффективности управления и борьбы с коррупцией (Independent Panel Review of the WB Group Department of Institutional Integrity, 13 sept., 2007 г.) <17>, который учел положения стратегии Банка в сфере противодействия коррупции. Выводы Комиссии легли в основу новой Стратегии повышения эффективности управления и борьбы с коррупцией. -------------------------------- <17> http:// siteresources. worldbank. org/ NEWS/ Resources/ Volker_ Report_ Sept_ 12,_ for_ website_FIN AL. pdf (дата обращения: 15.12.2010).

Доклад Комиссии был высоко оценен нынешним президентом Всемирного Банка Р. Зелликом. Он подчеркнул, что в докладе П. Волкера четко сформулированы проблемы, решение которых необходимо для того, чтобы удалить коррупцию из финансируемых Банком операций. Одновременно с этим Р. Зеллик высоко оценил сформулированные Комиссией Рекомендации, которые являются основой для конкретных действий в данном направлении. Президентом было отмечено, что повышение эффективности управления и искоренение коррупции выступают в качестве ключевых факторов, которые призваны обеспечить использование ресурсов, выделяемых Банком на цели развития, строго по назначению, т. е. в интересах наиболее нуждающегося бедного населения: "обворовывать бедных - совершенно недопустимо" <18>. -------------------------------- <18> См.: Independent Panel Review of the World Bank Department of Institutional Integrity (INT), September 13, 2007 // http://web. orldbank. org (дата обращения: 04.01.2011).

Доклад П. Волкера, изложенный на 67 страницах, включает большое количество рекомендаций, которые выделены в отдельный документ (Volker Panel Executive Summary) <19>. В данном документе подчеркивается, что в соответствии с мандатом INT несет главную ответственность по расследованию мошенничества и коррупции в программах Банка. Другими словами данный Департамент находится на переднем плане усилий по антикоррупционной защите проектов Банка, целостности и чистоты банковских операций. Следует также отметить большую роль Департамента в реализации GASS. Помимо этого его мандат распространяется на образование и обучение в сфере распознавания рисков и принятие превентивных мер на основе использования инновационных стратегий. Далее были сформулированы рекомендации по оптимизации деятельности INT. Приведем некоторые из них: разработка механизма реагирования организационных подразделений Банка на рекомендации и заключения INT; передача результатов расследований нарушений со стороны сотрудников, не являющихся мошенничеством и коррупцией, другим подразделениям; информационное сопровождение результатов работы Департамента и т. д. Исключение коррупции из операций Банка, как и из жизни общества, возможно только в случае активного участия общественности. Исходя из этого постулата, Банк стремится к тому, чтобы работа Департамента носила открытый характер, т. е. была бы доступна не только другим организационным подразделениям Банка, Совету исполнительных директоров, правительствам, партнерам Банка, международным организациям (включая другие банки развития), но и общественности. Информационная политика, связанная с деятельностью INT, входит в состав общей политики по совершенствованию работы данного организационного подразделения Банка. -------------------------------- <19> См.: http:// siteresources. worldbank. org/ NEWS /Resources/ VolkerPanel_ Executive_ Sumary. pdf (дата обращения: 10.11.2010).

В целях широкого обсуждения Рекомендаций Комиссии была создана совместная рабочая группа, включившая в себя представителей организационных подразделений Банка и предпринявшая рассмотрение Рекомендаций с позиции реализации общей стратегии Банка по повышению эффективности управления и борьбы с коррупцией. Результаты обсуждения были включены в новую Стратегию в сфере повышения эффективности управления и борьбы с коррупцией (GASS). Банк ставит задачу координации деятельности INT с другими организационными подразделениями, которые специализируются на противодействии или профилактике коррупции, в том числе на повышении эффективности управления, и образующие собой специализированную систему. В нее помимо INT входит Комитет по санкциям, а ныне - Совет по санкциям, Департамент сокращения бедности и управления экономикой, Институт Всемирного банка, Юридический департамент, региональные департаменты и др. Важнейшим документом, регулирующим деятельность INT, является Руководство по внутреннему расследованию, усовершенствованное в 2010 г. <20>. Руководство включает в себя правила, регулирующие дисциплинарное производство, процесс расследования и принятия решений, являющихся результатом сообщений о неподобающем поведении персонала организационных подразделений группы Всемирного банка. Правила распространяются на широкий спектр неподобающего поведения, представляющего собой несоблюдение служебных обязанностей: а) неправильное использование средств банка или других публичных средств в целях извлечения личной выгоды для себя или для других лиц в связи с операциями Банка, закупками или административными бюджетными средствами, незначительными банковскими суммами, займами, кредитами или доверительными средствами; б) злоупотребление служебным положением в группе Всемирного банка; в) мошенничество, коррупция, принуждение, сговор, получение или вымогательство взятки в целях личной выгоды в рамках операций, финансируемых или поддерживаемых банком, растрата административного бюджета, займов и т. д. Разновидности ненадлежащего поведения также приводятся в п. 2.02.b. В Руководстве детальным образом затрагиваются долг и обязанности персонала Банка, которые распространяются на всех членов служебного персонала, а также на бывших сотрудников, чье поведение затрагивает служебные обязанности. Правила содержат распределение полномочий по расследованию сообщений о ненадлежащем поведении сотрудников между INT, Комитетом по этике Совета Банка и Офиса по этике и управлению бизнесом (EBC) (часть 4.04). -------------------------------- <20> См.: Guide to INT's Internal Investigative Process // http://web. worldbank. org (дата обращения: 18.10.2010).

В Руководстве регламентируется порядок рассмотрения сообщений о ненадлежащем поведении, включая мошенничество и коррупцию. В п. 2.02.a акцент ставится на том, что члены персонала обязаны сообщать о своих подозрениях относительно мошенничества и коррупции в рамках операций или в проектах, поддерживаемых Банком, а также в отношении административного руководства Банка в процессе осуществления функций управления. В отношении к персоналу применяются не санкции, как это имеет место в отношении респондентов, а меры дисциплинарной ответственности: устный или письменный выговор, временное приостановление осуществления служебных обязанностей с оплатой, уменьшением оплаты или без оплаты, ограничение доступа в здания Банка и др. (п. 03). Большое место в составе рассматриваемого документа занимают правила дисциплинарного процесса, определяющие порядок рассмотрения, расследования и завершение расследования сообщений о ненадлежащем поведении персонала различных подразделений Банка (МФК, Совета Банка и т. д.). Как и в случае с Правилами процедуры Комитета по санкциям предусматривается доведение соответствующей информации до государств-членов, международных организаций, общественности. В Приложении к Руководству (Annex A: Conduct of disciplinary proceedings) указаны права и обязанности служащих, процессуальные гарантии, пределы деятельности по расследованию. Отметим, что одной из важнейших сфер деятельности Банка является предоставление кредитов и замов для реализации тех или иных проектов, в том числе и на инновационное развитие. Условия предоставления кредитов специфичны для каждой из финансовых организаций, входящих в группу. Однако во всех случаях осуществляется постоянный финансовый мониторинг за целевым использованием средств. Вполне понятно, что не все заемщики являются изначально добросовестными - у некоторых из них возникает желание использовать предоставляемые средства по "иному" назначению. Банк не скрывает того обстоятельства, что коррупция и мошенничество имели и имеют место в рамках финансируемых проектов. Это объясняется тем, что кредитные потоки тесно соприкасаются с коррупционной средой, которая объективным образом проникает в них и деформирует смысл кредитных отношений. В этом случае выделяемые кредиты не достигают своих целей. Одновременно с этим имеют место серьезные финансовые потери. От коррупции, по мнению Банка, не защищена ни одна страна, ни тем более глобальные многосторонние институты развития. Поэтому вполне логично, что в условиях комплексного характера коррупции Банк проводит антикоррупционную политику по нескольким направлениям и интегрирует ее с мерами по усилению эффективности управления. Всемирный банк не является "золотым дном": его средства ограничены. Поэтому он не может мириться с финансовыми потерями, которые создают дополнительные проблемы для финансирования развития в глобальном масштабе. Банк констатирует проблему своих финансовых потерь из-за коррупции, однако не проводит работу по их точному количественному подсчету. Это связано с тем, что на данный мониторинг потребовались бы дополнительные финансовые средства. Достаточно интересно, что финансовые потери можно рассматривать в принципе как количественную меру коррупции, хотя при этом никто в мире не занимается подсчетами "сколько стоит коррупция". Однако Банк ведет статистику "коррупциогенных проектов", поэтому количественный масштаб потерянных средств вполне осязаем. Принципиально, что потерянные средства - это не только финансовые ресурсы именно Банка, о которых он сожалеет: это средства изначально предназначенные для социально-экономического развития и стран, и регионов. Коррупция и мошенничество в рамках финансируемых проектов особенно злободневны ввиду всемирного финансово-экономического кризиса 2008 г., выход из которого еще не завершен. Кризис обострил проблемы финансирования развития, особенно в отношении развивающихся стран. В этих условиях Банк предпринял активизацию своих усилий по всем направлениям своей антикоррупционной политики, в том числе и по пятому направлению. Они вполне вписываются в систему инструментов, которые были разработаны Банком ранее. С нашей точки зрения, эти инструменты можно разделить на две группы. Первая группа включает меры по профилактике коррупции и мошенничества путем разработки и внедрения более эффективных механизмов управления, в том числе реализуемыми проектами. Вторая связана с применением санкций и предполагает механизм наступления ответственности фирм и физических лиц перед Банком. Если рассматривать первую группу мер, то необходимо сказать следующее. Банк разработал и применяет два вида документов - Руководящие указания в сфере осуществляемых операций (Procurement Guidelines) и Руководящие указания в сфере оказания консультативных услуг (Consultant Guidelines). Данные руководства предназначены для МБРР и МАР. В течение нескольких лет они развивались в направлении отражения тенденций во всеобщей политике Банка, его глобального знания и опыта в отношении с заемщиками, практиками закупок и консультаций. Банк применяет лучшие мировые практики осуществления операций, взаимодействия и партнерства с различными посредниками. Начиная с 2006 г., данные руководства включили новые условия, соотносящиеся с руководящими указаниями против коррупции (Anti-Corruption Guidelines). Это означает необходимость следования сторон (индивидов и фирм) высоким стандартам этики; предполагается учет их репутации в период рассмотрения проектов с целью их поддержки. Отныне предусматривается включение в заключаемые соглашения требования к поведению сторон, а также возможные формы ответственности (санкции) за различные виды ненадлежащего поведения. Всемирный банк принял на себя обязательства и следует главным инициативам, которые прямо затрагивают меры доверия и контроля в рамках финансируемых проектов, а также политику по отбору поставщиков и консультантов. К числу этих инициатив относятся: управление, антикоррупционная программа и продолжение усилий по гармонизации политики против мошенничества, и коррупции, и процедур с финансовыми партерами Банка, к которым, в частности, относятся другие многосторонние банки развития (МБР). Сюда также входят пилотные программы по расширению использования государственных систем поставок, реформирования государственной политики в данной сфере, принятие стандартных форм соглашения для поставки ключевыми агентствами ООН товаров, относящихся к здравоохранению. Следует отметить ориентацию политики Банка на появление новых и инновационных методов осуществления операций, а также процедур и контрактных форм. Банк также исходит из таких тенденций в соглашениях по инвестиционной поддержке проектов, как слияние фондов с другими многосторонними или двусторонними донорами, расширение портфолио публично-частного партнерства и развитие совместно осуществляемых операций. Кроме этого, банковская операциональная сеть по закупкам определила результаты осуществления политики поставок и использования разработанных стандартов торговых документов заемщиками и их исполнительными агентствами. Все перечисленные меры дополняются совершенствованием механизма привлечения заемщиков к ответственности за допущенные нарушения. Если говорить о механизмах наложения санкций, то с 2001 по 2010 г. их регламентировали Правила процедуры Комитета по санкциям (Sanctions Committee Procedure), включавшие 8 разделов и, соответственно, 18 частей (sections). Данный документ являлся правовым актом международной организации и определял порядок работы и полномочия целого круга органов и должностных лиц. Изданные Банком процедуры предназначены для информирования служащих Банка и сторон, обвиненных в противоправном поведении, а также других сторон, заинтересованных в процедурах. Процедуры направлены на помощь в облегчении решения задачи дискреции, присущей ряду должностных лиц Банка, в процессе их реагирования на сообщения о коррупции и мошеннической практике и не дают им какие-либо права и привилегии. Раздел I (Introduction) Процедур включает в себя четко определенную позицию Банка в отношении коррупции и мошенничества, что обосновывает, собственно говоря, все усилия соответствующих органов Банка, ответственных за противодействие коррупции. В п. a раздела I указывается на обязательство Банка в соответствии со статьями Соглашения, гарантировать, чтобы полученные от какого-либо займа суммы были использованы только для целей, для которых заем был предоставлен. В п. b содержится обоснование борьбы с коррупцией. Здесь говорится о том, что мошенничество и коррупция отвлекают ресурсы от финансируемых проектов и подрывают общественное доверие к Банку и его процедурам. Анализируемый документ еще раз напоминает о том, что центральная часть миссии Банка - уменьшение бедности и улучшение качества жизни людей - зависит от устранения мошенничества и коррупции из всех видов деятельности, имеющих отношение к Банку. С этой целью Банк, как это следует из п. c, объявил серию процедур для регулирования вопросов рассмотрения и проверки сообщений о коррупции и мошеннической практике. Процедуры развивались и были улучшены в результате продолжающегося усилия по установлению подхода, дающего возможность Банку реализовывать свою ответственность эффективным и справедливым образом. Пункт e процедур содержит важное замечание о том, что Банк сохраняет за собой право вносить поправки, добавления или изменения в какие-либо процедуры в любое время с или без замечаний. Помимо этого, Банк сохраняет все возможные альтернативы, предоставленные статьями Соглашения, для преследования организаций и лиц, вовлеченных в коррупционную и мошенническую практику. Далее указывается, что Банк не обязан придерживаться или следовать каким-либо особым процедурам в какой-либо в будущем измененной форме просто в силу их включения в этот документ. Функционирование Комитета по санкциям основано на юрисдикции, предусмотренной в ч. 1 раздела II. В п. a ч. 1 "Sanctions Committee" определен порядок назначения президентом Банка членов комитета и его председателя. В сферу ответственности комитета входит определение того, вовлечены ли стороны контракта, покупатели, поставщики и индивиды в мошенническую или коррупционную практику в связи с финансируемой или осуществляемой Банком деятельностью ("Bank Projects"). Здесь же закреплено полномочие комитета в случае обнаружения фактов мошенничества и коррупции предоставлять президенту Банка рекомендации о соответствующих санкциях. В связи с тем, что основанием наступления ответственности и наложения санкций выступает совершение противоправных действий, в рассматриваемой части Процедур приводится определение смысла целого ряда понятий - "мошенническая практика", "мошенничество", "коррупция", "коррупционная практика". Обращает на себя внимание то обстоятельство, что значение данных терминов аналогично значению, в каком они употребляются в руководящих указаниях по операциям и в руководящих указаниях по консультированию. Помимо этого, ч. 1 включает в себя положения, касающиеся порядка работы комитета. В ч. 2 определен круг полномочий секретаря комитета. Достаточно показательно, что процедуры определяют полномочия не только Комитета, но и связанного с ним Департамента институциональной целостности (Department of Institutional Integrity) (INT). Как мы уже отмечали, это очень важный орган в сфере проводимой Банком антикоррупционной политики. Именно он уполномочен рассматривать сообщения о мошенничестве и коррупции в рамках или в связи с проектами Банка. Часть 3 процедур закрепляет данные полномочия, также определяя ответственность директора INT за всестороннее расследование и принятие соответствующего решения, если были совершены мошенничество и коррупция. Следующее правовое основание деятельности INT содержится в п. b ч. 3, посвященном вопросам расследований (investigations). Директор INT может, и это относится к задаче его профессиональной дискреции, а также подчинено задаче наиболее эффективного использования ресурсов Банка и продвижения и защиты миссии Банка и его эффективности, решать - начинать, приостанавливать или завершать расследование. Помимо этого, директор вправе определять способ, в соответствии с которым расследование должно проводиться. Директор может вынести решение не продолжать расследование сообщений о мошенничестве и коррупции, имеющих отношение к инцидентам, которые произошли более чем три года тому назад. Директор направляет президенту доклад с резюмированием оснований для всех решений не продолжать расследование сообщений о мошенничестве коррупции и обеспечивает копиями данного доклада Комитет по санкциям и Общий комитет по политике в сфере мошенничества и коррупции (Corporate Committee on Fraud and Corruption Policy). В пункте c "Передача на рассмотрение в Комитет по санкциям" ч. 3 процедур установлены полномочия директора INT по предоставлению секретарю комитета предлагаемого объявления процесса лишения прав. Директор предпринимает эти шаги, будучи уверенным в том, что имеются достаточные доказательства о совершении фактов мошенничества и коррупции. Следует отметить, что процесс лишения прав четко и детально регламентирован. Это касается начала процесса и содержания такого документа как объявление о процессе (Notice of Debarment Proceedings), правовым основанием которых является ч. 4 процедур. Ключевую роль в объявлении процесса играет секретарь комитета, получающий представление от директора INT. Однако поддержка секретарем предложенного объявления зависит от позиции, занимаемой подкомитетом, включающим в себя председателя и генерального советника. В том случае, если подкомитет возражает, то объявление секретарем не издается, что доводится до сведения директора INT. В случае же отсутствия возражения со стороны подкомитета секретарь издает объявление и доводит его до сведения каждой организации и каждого индивида, которые могут быть субъектами, к которым могут быть применены санкции. Данные субъекты являются респондентами/ответчиками (respondents). Составной частью рассматриваемого процесса является предоставление письменных документов. Важнейшим процессуальным правом респондентов является подача в течение 60 дней письменного ответа на объявление процесса. Возможно и предоставление со стороны Комитета отсрочки для составления ответа. Нельзя не отметить, что процедуры Комитета рассчитаны на привлечение к ответственности фирм и физических лиц не только по проектам, финансируемым, но и выполняемым Банком. Однако круг субъектов, на которые могут быть наложены санкции, не ограничивается специальным субъектом (particular respondent). Комитет может рекомендовать наложить санкцию на какого-либо индивида или организацию, которые прямо или косвенно контролируют респондента, либо контролируются им. В соответствии с п. c ч. 13 Правил процедуры предусматривается несколько разновидностей возможных санкций. Во-первых, это замечание. Комитет может издать рекомендацию о том, чтобы респонденту было сделано замечание в форме официального письма, в котором порицается поведение респондента. Порицание может быть наложено в качестве дополнения к другим санкциям. Во-вторых, это лишение права (debarment). Комитет вправе издавать рекомендацию о том, чтобы респондент был объявлен неблагонадежным либо на неопределенное время, либо на установленный период для заключения контракта, финансируемого Банком. В-третьих, предусматриваются иные санкции, которые комитет полагает соответствующими при сложившихся обстоятельствах. Исходя из приведенной классификации, можно сделать вывод о том, что наиболее серьезной является вторая санкция, которая, по сути, "отсекает" респондента от сотрудничества с Банком. Как показывает практика, в зависимости от характера инцидента Комитет по санкциям рекомендует применить различные штрафные санкции. К арсеналу мер воздействия комитета относится замечание, излагаемое в письменной форме. В нем содержится указание на действия, которые следует предпринять соответствующей стороне в целях недопущения дальнейших инцидентов. Помимо этих мер Комитет по санкциям может лишить компании и физических лиц, которые нарушили правила и процедуры закупок, а также использования консультантов, права участвовать в проектах, которые финансируются Банком, на определенное время или же навсегда. Конечно, не во всех инцидентах имели место коррупция и мошенничество. Однако Банк во всех случаях непреклонно относится к фактам нарушения правил и процедур, совершенных сторонами. Со сторонами, уличенными в коррупционных и мошеннических действиях, прекращаются отношения. По состоянию на 2010 г. в постоянно пополняемом списке (World Bank Listing of Ineligible Firms and Individuals) числится 300 фирм и физических лиц, с которыми Банк порвал отношения: они лишены права участвовать в финансируемых проектах. В отдельной строке указывается то правонарушение, за которое была наложена санкция и которое предусматривается руководством по операциям и руководством по консультированию. С 2010 г. после заключения соглашения с многосторонними банками развития (МБР) Всемирный банк стал привлекать к ответственности фирмы и физических лиц за нарушения правил проектной деятельности, принятые другими банками развития (cross-debarment process). В процессе вынесения решения о рекомендации налагаемой санкции Комитет принимает во внимание целый перечень факторов, которые оказывают воздействие на принимаемое решение о санкциях. К ним относится количество улик против респондента, смягчающие обстоятельства, опасность и серьезность действий респондента, ущерб, причиненный им для надежности процесса поставки и т. д. После того, как Комитет придет к выводу о том, что респондент вовлечен в мошенническую или коррупционную практику, и определит соответствующие санкции, он передает рекомендации в письменной форме президенту, в которых излагаются выводы комитета. В то же время, когда письменные рекомендации комитета представляются президенту, секретарь комитета обеспечивает копиями респондента, INT и исполнительных директоров, представляющих заинтересованную страну-кредитора и страну респондента. Как уже отмечалось выше, субъектом наложения санкций является президент Банка. Данный момент нашел свое закрепление в ч. 14 правил процедуры "Вступление в силу окончательного решения". В п. (a) закрепляется, что после периода, составляющего не менее 10 дней со времени издания Комитетом рекомендуемых санкций, президент издает окончательное решение, совпадающее с рекомендациями Комитета либо изменяющее их и предложенную санкцию. Ни INT, ни респондент не имеют права предоставлять президенту дополнительные доказательства и аргументы. Решение президента является окончательным и незамедлительно вступает в силу без ущерба для какого-либо действия, предпринимаемого каким-либо правительством в соответствии с его действующим правом. Принятое президентом решение доводится до сведения всех субъектов, участвующих в процессе. Информация о наступившей ответственности респондентов (организаций и физических лиц), а также других организаций и физических лиц доводится до широкой аудитории путем официальной публикации информации о санкциях, примененных к ним. Основанием данных действий является ч. 15 правил процедуры. Составной частью комплекса мер, принимаемых к респондентам со стороны Банка, является передача сведений об уликах, имеющихся в распоряжении соответствующих органов Банка, национальным правоохранительным органам и другим международным организациям. В соответствии с п. a ч. 16 правил в том случае, если директор INT решит, что со стороны респондента может быть нарушение законов государства - члена Всемирного банка, то он может сделать доступным для правоприменительных органов и административных властей затронутых стран информацию, относящуюся к нарушению. Таким образом, в случае подтверждения фактов нарушения правил и законов Комитет по санкциям вправе передать дело на рассмотрение правоохранительным органам соответствующего государства. Всемирный банк ведет учет случаев обращения к правоохранительным органам государств. Так, к середине 2004 г. было передано 26 заявлений по факту мошенничества или коррупции, из них в 25 случаях правоохранительные органы возбудили уголовные дела. Информация о подобных случаях содержится в Ежегодных докладах Банка под тематическим названием "Annual Report on Investigations and Sanctions of Staff Misconduct and Fraud and Corruption in World Bank-Financed Projects". Помимо этого борьба с коррупцией, успехи и проблемы на этом пути освещаются в ежегодных докладах INT <21>. -------------------------------- <21> См., напр.: Annual Report for Fiscal 2010. Washington, D. C., 2010.

Принимая во внимание масштабы ущерба для финансирования развития со стороны мошенничества и коррупционной практики, Банк осуществляет взаимодействие с другими международными организациями по противодействию данным явлениям. Важнейшим правовым основанием данного сотрудничества является п. b "Улики, затрагивающие проекты, финансируемые другими организациями" ч. 16 правил процедуры. Здесь определяется, что если директор INT решит, что имеют место данные о мошенничестве и коррупции в связи с проектами, финансируемыми другими международными организациями, включая другие банки развития (МБР) или агентствами государств-членов Банка, которые продвигают международное развитие, то он может сделать доступной для организаций или агентств соответствующую информацию. В обмене информацией принимает участие с одобрения председателя также секретарь комитета по санкциям, который может сделать доступными материалы, переданные комитету, для других международных организаций и агентств, которые согласились сделать доступной для Банка сходную информацию из своих досье (п. c ч. 15). Таким образом, сотрудничество международных институтов основано на принципе взаимности. Однако в процессе принятия решения об одобрении распространения обнародования таких материалов председатель комитета действует в соответствии со стандартами удержания деликатных материалов в соответствии с п. c ч. 7. Напомним, что в соответствии с этим инструментом правил предусматривается удержание особых данных, раскрытие которых может угрожать жизни, здоровью, безопасности или благополучию людей. В 2001 г. Банком также был предпринят обзор процесса лишения права в целях обобщения лучшей практики, принятой в этих вопросах международными публичными институтами. Важная работа в этом направлении была проделана комиссией, которую возглавил R. Thornburg. В августе 2002 г. Банк получил доклад (Report Concerning the Debarment Process of World Bank), в котором содержалась оценка процесса лишения права (debarment process) и предложены рекомендации по его совершенствованию. Совет исполнительных директоров Всемирного банка одобрил опубликование данного доклада. Многие из рекомендаций, содержащиеся в докладе, уже имплементированы. 9 июля 2004 г. Совет исполнительных директоров издал Рекомендации, направленные на всеохватную реформу режима санкций (Reform of the World Bank's Sanctions Process/"Board paper"). Цель реформы - усиление эффективности режима санкций, его распространения на более широкий перечень случаев в связи с использованием средств Банка не только в рамках поддерживаемых и финансируемых проектов и программ, но и за данными рамками, например, в случае субзаймов. На основе накопленного опыта наложения санкций и, принимая во внимание выводы докладов группы экспертов, которую возглавлял R. Thornburgh, Совет рекомендовал обновление Комитета по санкциям и Совета по санкциям посредством включения небанковского персонала с целью рассмотрения случаев мошенничества и коррупции в операция МФК и МИГА. Далее предусматривалось создание должности "Evaluation Officer" (далее - ЕО) с полномочиями налагать временные санкции в ситуации ожидания окончательного решения в случае апелляции к Совету по санкциям. И, наконец, третье, - усиление гибкости налагаемых санкций. Заметным явлением в рамках реформирования режима санкций стало принятие программы добровольного раскрытия информации (Voluntary Disclosure Program/VDP), нацеленной на внедрение в работу компаний прозрачных и добросовестных методов работы, согласие с которыми способно предотвратить нарушения в будущем. Она ориентирована на незамедлительное уведомление и правдивое предоставление добровольной информации о ненадлежащем поведении, в которое вовлечены другие фирмы и индивиды в рамках финансируемых или поддерживаемых проектов и контрактов. Данный механизм был создан в 2004 г. Его операциональные аспекты одобрены в 2006 г. Программа содержит термины, раскрывающие ненадлежащее поведение (Term's&Condition's). Другой институциональной новеллой стало формирование в соответствии с указанными рекомендациями двухуровневого санкционного производства, окончательно закрепленного Меморандумом президента (President's Memorandum together with a Report Reform of the World Bank's Sanctions Process, February, 19, 2004). Было принято решение о создании института Evolution and Suspension Officer/EO, в том числе для МФК (IFC EO) и для МИГА (MIGA EO), назначаемых президентом для случаев, которые должны регламентироваться соответствующими правилами процедуры. Также было внесено предложение о преобразовании Комитета по санкциям в Совет по санкциям. Второй этап реформ начался в 2006 г. Его инициировали рекомендации Совета исполнительных директоров от 1 августа 2006 г. Ключевыми моментами данного этапа стало распространение режима санкций на третьих лиц и расширение перечня видов ненадлежащего поведения, который помимо коррупции и мошенничества включил в свой состав сговор, принуждение и обструкцию. Данной тематике был посвящен специальный документ <22>. -------------------------------- <22> См.: Sanctions Reform Expansion of Sanctions Beyond Procurement and Sanctioning of Obstructive Practice, July, 28, 2006 htpp:// siteresources. worldbank. org/ INTDOII/ Resources/ SanctionsReform06.pdf (дата обращения: 10.01.2011).

Длительное время у Всемирного банка не было эффективных инструментов наложения санкций на разного рода финансовых посредников в виде коммерческих банков, являвшихся третьими лицами, а также на НПО, которые используют средства не по назначению или вводят Банк в заблуждение. С целью вовлечения третьих лиц в санкционный процесс было осуществлено расширение содержания понятий "использование заемных средств", "получатель средств" и т. д. Другой институциональной мерой стало повышение статуса INT. В 2008 г. его возглавил вице-президент (Vice President Integrity), за которым и закрепилась аббревиатура - INT. В этом же году Совет исполнительных директоров поддержал предложение П. Волкера о введении в Совет по санкциям внешних членов. Совет по санкциям начал свою работу в марте 2007 г. Он включает в свой состав председателя, секретаря, 3 внутренних и 3 внешних членов для МБРР/МАР, 2 внутренних и 2 внешних члена для МФК, 2 внутренних и 2 внешних члена для МИГА. В рамках второго этапа реформирования 15 октября 2006 г. было принято упоминавшееся выше Руководство по противодействию коррупции - Anti-Corruption Guidelines (Guidelines on Preventing and Combating Fraud and Corruption in Projects Financed by IBRD Loans and IDA Credits and Grants). В п. 7 данного документа определены подпадающие под санкции разновидности неблагонадежного поведения. 1 октября 2006 г. были внесены изменения в принятые в январе 1999 года с последующими изменениями, внесенными в мае 2002 г. и мае 2004 г. Consultants Guidelines (Guidelines Selection and Employment of Consultants by WB Borrowers), которое определяет политику Банка и процедуры отбора и заключения контракта и мониторинга консультативной деятельности для финансируемых проектов. 1 октября 2006 г. также были внесены новые изменения в принятые в январе 1995 г. Procurement Guidelines (Guidelines Procurement under IBRD Loans and IDA Credits), в которые ранее изменения вносились в мае 2004 г. Они определяют взаимоотношения между Банком, с одной стороны, и заемщиками, а также получателями грантов - с другой. Другим важным событием стало принятие Руководства по санкциям (World Bank Sanctioning Guidelines). Данный документ интересен тем, что содержит детальный перечень отягчающих обстоятельств (организация, планирование, разработка и применение изощренных схем, вовлечение служащих Банка и госслужащих и т. д.), а также перечень смягчающих обстоятельств (добровольная реституция, сотрудничество с лицами, ведущими расследование, и т. д.), которые должны учитываться при наложении санкций. Важным фактом в реформировании режима санкций стало принятие 15 сентября 2010 г. Правил санкционной процедуры Всемирного банка <23>, нормам которых должны следовать EO, должностные лица Банка, стороны, обвиняемые в ненадлежащем поведении, и другие заинтересованные стороны. Процедуры распространяются на случаи неблагонадежного поведения в связи с финансируемыми или осуществляемыми проектами и программами Банка, регулируемыми Руководством по осуществлению операций, Руководством по оказанию консультативных услуг и Руководством по противодействию коррупции. -------------------------------- <23> См.: World Bank Sanctions Procedures // http:// siteresources. worldbank. org/ EXTOFFEVASUS/ Resources/ SanctionsProcedures_9_15_2010.pdf (дата обращения: 02.12.2010).

Правила Процедуры кардинальным образом меняют работу механизма по наложению санкций, что стало отражением проводимой реформы режима санкций. По сути дела, комитет по санкциям был преобразован в Совет по санкциям, который выполняет функцию второй инстанции и принимает окончательные решения, которые ранее принимались президентом Банка. Таким образом, президент Банка освободился от функций по наложению санкций. Этим стал заниматься Совет как коллегиальный орган. Правовой основой порядка назначения членов Совета и его деятельности является Статут Совета по санкциям (Sanction Board Statute) <24>, содержащий в качестве приложения Кодекс поведения членов Совета по санкциям. -------------------------------- <24> См.: Sanction Board Statute // http:// siteresources. worldbank. org/ EXTOFFEVASUS/ Resources/ SanctionsBoardStatute_9_15_2010.pdf (дата обращения: 03.12.2010).

Другой новеллой стало закрепление в правилах процедуры полномочий "эвелуатора" (Evaluation and Suspension Officer), который представляет собой первый уровень механизма санкций, или своего рода первую инстанцию. EO вправе налагать санкции, которые имеют окончательный характер в случае согласия с ними респондентов. Произошли и изменения в полномочиях INT. Во-первых, ключевую роль стал играть руководитель данного подразделения - вице-президент. Во-вторых, если с рекомендацией санкций ранее выступал Комитет по санкциям, то отныне - INT, одновременно осуществляющий расследование практик, ответственность за которые наступает в виде санкций. По сравнению с правилами процедуры Комитета по санкциям произошло и расширение практик, подпадающих под санкции. В наглядной форме механизм санкционного производства представлен в схеме, изданной Банком (Sanctions System Flowchart). Итак, если начать по порядку, то в соответствии с sec. 1.01 негативные практики - это коррупция, мошенничество, принуждение, сговор и обструктивное поведение (обструкция). Правила процедуры Банка содержат указание на "новые практики", которые подпадают под санкции. Это воплощает политику Банка на распространение ответственности за противоправные действия не только в рамках проектов и операций, но и за их пределами (beyond procurement). Имеются в виду соглашения и мероприятия, которые связаны с предоставляемыми заемными средствами или предпринимаемые в связи с их использованием при подготовке или осуществлении проектов, а также инициированы до или после даты, когда временное прекращение деятельности респондента стало эффективным. В сущности, речь идет об ответственности третьих лиц, которая предусматривалась в свое время в Процедурах Комитета. Производство возбуждает INT в соответствии со ст. 3. Руководитель этого подразделения подает EO соответствующее всем формальным требованиям заявление (Statement of Accusations and Evidence). На его основании EO издает объявление санкционного производства (Notice of Sanction Proceeding), к которому в соответствии со ст. 4, регламентирующей начало производства по делу, прикрепляется означенное заявление. Объявление включает в себя рекомендуемые санкции. Если респондент, как это следует из sec. 4.04, не возражает на обвинения и согласен с санкциями, то в течение 90 дней после получения объявления участникам процесса (респондентом и INT), они незамедлительно вступают в силу. Об этом EO уведомляет вице-президента INT, респондента, секретаря Совета по санкциям. При этом предусматривается отзыв объявления, внесение изменений, а также внесение изменений в рекомендуемые санкции. На этой стадии процесса INT может вносить дополнительные материалы, а респондент - предоставлять аргументы и ответ на выдвинутые обвинения. Однако нельзя не сказать о принципиально новом институте в рамках режима санкций. Речь идет о временной приостановке полномочий респондента в отношениях с Банком. В том случае, если вице-президент INT полагает, что есть все доказательства негативной практики, в которую вовлечен респондент, и если расследование может быть успешно завершено в течение года, то на основании его обращения EO издает объявление о временной приостановке (Notice of Temporary Suspension) и доводит его до респондента, INT и председателя Совета по санкциям. Данная приостановка не относится к санкциям. На наш взгляд, ее можно рассматривать как обеспечительную меру: респондент не объявляется неблагонадежным, но он не рассматривается как благонадежный субъект, с которым Банк вступает в правовые отношения в рамках подготавливаемых и осуществляемых проектов, или же в рамках деятельности, связанной с проектами. Приостановление осуществляется на 6 месяцев и может быть обжаловано респондентом. Одновременно с этим EO следит за прогрессом в расследовании (sec. 2.04). В том случае, если EO не поддерживает обвинения, то приостановка прекращается. Временная приостановка прекращается и в случае начала санкционного производства. В том случае, если респондент возражает на рекомендуемые санкции, то он вправе, как это предусмотрено в ст. 5, обратиться в течение 90 дней к Совету по санкциям через секретаря Совета. Правовым основанием полномочий Совета является статья 4 Статута Совета, устанавливающая компетенцию Совета в случае возникновения полемики в рамках санкционного производства. На наш взгляд, имеются все основания говорить о том, что производство в Совете - это производство во второй инстанции. В рамках Совета стороны (INT и респондент) обмениваются письменными материалами и предоставляют дополнительные материалы. Данный обмен обеспечивает Секретарь Совета. В рамках производства в Совете происходят слушания, регламентируемые ст. 6 правил процедуры. Статья 7 правил регламентирует требования, предъявляемые к доказательствам. В итоге производства на этой стадии издается Решение Совета. Как гласит ст. 8, Совет может принять два вида решений. Первое - это решение о прекращении производства. В этом случае санкции не налагаются, так как Совет приходит к выводу о том, что более всего вероятно, что респондент не был вовлечен в неправомерные практики. Второе - это решение о наложении соответствующих санкций. При этом Совет не связан санкциями, которые рекомендованы EO. Порядок вступления и правовые последствия решения Совета (sec. 8.03) аналогичны положениям правил процедуры Комитета по санкциям, касавшихся вступления в силу решения президента Банка. Аналогичными являются и положения ст. 9, касающейся доведения до сведения информации третьим лицам (организациям и агентствам) и удержания конфиденциальной информации. Как мы уже отмечали, серьезные изменения произошли в перечне практик неправомерной деятельности, за совершение которых предусмотрено наступление ответственности. В прежних процедурах комитета были предусмотрены всего лишь коррупция и мошенничество. В новых правилах процедуры перечень санкций за неправомерные действия по сравнению с Процедурами Комитета существенно расширен. Они нашли свое отражение в ст. 9 "Санкции": часть (sec.) 9.01 именуется "Перечень возможных санкций". Сюда входит выговор в письменной форме. Большой интерес представляет условное нелишение права (conditional non-debarment). В этом случае от респондента требуют исполнять с точностью оздоравливающие, превентивные меры или соблюдать другие условия в качестве условий, позволяющих избегать лишения права участвовать в проектах группы Всемирного банка. Условия представляют собой должные действия респондента, которые поддаются проверке и направлены на улучшение управления бизнесом, включая введение, утверждение и последующее соблюдение норм и этических программ. Заметной детализации подвергалась и самая существенная санкция - лишение права участвовать в операциях Банка, в финансируемых или поддерживаемых проектах и программах. При этом полагается возможным, что респондент может быть вовлечен в одну и более форму противоправной практики, что делает его неблагонадежным субъектом. Неблагонадежность возникает в случаях, предусмотренных руководством по осуществлению консультаций (GC) и руководством по осуществлению операций (GP). Ее последствием является отстранение на определенное или неопределенное время от участия в контрактах, относящихся к сфере действия данных руководств. Далее рассматриваемый вид санкций распространяется на случаи, относящиеся к руководству по противодействию коррупции (ACG) и предполагает лишение на установленное или неопределенное время получать средства каких-либо займов со стороны МБРР и МАР, заключать контракты, а также участия в подготовке или осуществлении каких-либо проектов Банка. Наложение санкций в виде 10-летнего лишения права предусмотрено в связи с установленной вовлеченностью в нарушение положений Программы добровольного раскрытия информации (Material Term of VDP Terms&Conditions). Достаточно интересной мерой стало лишение права с условным освобождением (sec. 9.01 (d)). В этом случае респондента лишают права, однако если он согласен выполнять предложенные ему оздоравливающие и превентивные условия, то вскоре после незначительного периода времени он освобождается от примененной к нему санкции. Предлагаемые меры аналогичны тем, что предлагаются респонденту в случае условного нелишения права. Самостоятельной санкцией стала реституция, т. е. возмещение другой стороне причиненного вреда. Первым фактом добровольного возмещения причиненного вреда (реституции) стала конструктивная позиция, которую заняла итальянская фирма Lotti (C. Lotti and Associati Societa' di Ingegneria S. p. A.) <25>. Данная фирма вследствие ненадлежащего поведения, относящегося к финансируемому Всемирным банком, а именно МБРР, публичному проекту в водном секторе Индонезии была уличена в мошенничестве. Она была подвергнута такой санкции, как условное освобождение от лишения права на незначительный период. Данная фирма выразила согласие с данной санкцией, приняла обязательство уплатить сумму в размере 350000 долларов в качестве реституции Индонезии, которую она получила в результате выставления ложного счета-фактуры. Lotti согласилась с оздоравливающими мерами, активно сотрудничала с INT. Данный пример показателен в том плане, что демонстрирует наложение одновременно двух санкций - реституции и условного освобождения. -------------------------------- <25> См.: Press Release N: 2011/279/INT, December, 22, 2010.

Анализ предложенных санкций показывает, что Банк стремится не только отсечь респондентов от участия в своих операциях, но и откорректировать их поведение без принятия жестких мер, т. е. удержать от дальнейшей вовлеченности в противоправные действия, в том числе и в будущем. Предусматривается порядок объявления условий, мониторинг согласия, порядок применения условного нелишения права и лишения права с условным освобождением (sec. 9.03). Большую роль в этом процессе имеет должностное лицо, ответственное за мониторинг согласия и принимающее заявления об условиях (Integrity Compliance Officer). Большое внимание уделяется факторам, оказывающим влияние на принятие решений о санкциях, усмотрение которых находится в компетенции EO и Совета по санкциям (sec. 9.02). Обращает на себя внимание расширение по сравнению с процедурами комитета перечня обстоятельств, смягчающих и отягчающих вину, которые, как мы уже указывали, исчерпывающим образом перечислены в Руководстве по санкциям. В более развернутом виде, по сравнению с Правилами процедуры Комитета, представлен порядок наложения санкций на аффилированных субъектов, контролирующих или контролируемых респондентом (sec. 9.04). Все сказанное позволяет сделать вывод о том, что меры, предпринимаемые Всемирным банком, обладают внушительным потенциалом для реализации его миссии в современном мире. Однако это не означает, что Банк в ходе проведенных реформ стал пребывать в состоянии самоуспокоенности. Как отметил президент Всемирного банка на встрече представителей Международного антикоррупционного альянса, собравшихся 6 - 8 декабря 2010 г. в штаб-квартире Банка, "мы должны показать нашим государствам-клиентам, что финансирование применяется эффективно и не используется для личной выгоды, и что мы будем привлекать к ответственности тех людей, которые обирают бедных" <26>. -------------------------------- <26> См.: World Bank News Flash: Fighting Corruption, Enforcing Accountability and Promoting Integrity // http:// web. worldbank. org/ WBSITE/ EXTERNAL/ NEWS (дата обращения: 05.01.2011).

В планах Банка расширение в глобальном масштабе расследований коррупции, преследование коррупционеров, создание глобального механизма привлечения к ответственности, что требует широкого сотрудничества с акторами антикоррупционного фронта, включая национальные власти. Предусматривается дальнейшее совершенствование режима санкций. Представляется значимой и перспективной ориентация на дальнейшие шаги по утверждению прозрачности процесса наложения санкций, установка на ознакомление широкой общественности, госструктур, других международных организаций с решениями Совета по санкциям, распространение санкций на финансируемые операции и проекты в углеводородной сфере мировой экономики, включая продажу и покупку квот в сфере эмиссии парниковых газов.

Библиографический список

1. A Guide to the World Bank. Washington, DC: World Bank Publication, 2003. 2. Bardhan P. Corruption and Development: A Review of Issues // Journal of Economic Literature 35 (Sept.). 3. Berkman S. The World Bank and the Gods of Lending. Sterling: Kumarian Press, 2008. 4. Chakravarti A. Aid, Institutions and Development: New Approach to Growth, Governance and Poverty. Northampton: Edward Elgar Publishing, 2005. 5. Global Economic Prospects Managing: the Next Wave of Globalization. Washington, D. C.: World Bank Publication, 2007. 6. Kaufmann D. Myths and Realities of Governance and Corruption // Global Competitiveness Report 2005 - 2006 (World Economic Forum). Washington, D. C.: World Bank Publication, 2006. 7. Marquette H. Corruption, Politics and Development the Role of the World Bank. Basingstoke, N. Y.: Palgrave Macmillan, 2003. 8. The Many Faces of Corruption Tracking Vulnerabilities at the Sector Level. Ed. by J. Compos, S. Pradhan. Washington, D. C.: World Bank Publication, 2007. 9. The World Bank: Structure and Policies. Ed. by Gilbert, D. Vines. Cambridge: Cambridge University Press, 2000. 10. Woods N. The Globalizers: the IMF, the World Bank, and their Borrowers. Ithaca, N. Y.: Cornell University Press, 2006.

Название документа