Основные аспекты конституционной реформы в Республике Абхазия

ОСНОВНЫЕ АСПЕКТЫ КОНСТИТУЦИОННОЙ РЕФОРМЫ В РЕСПУБЛИКЕ АБХАЗИЯ <*>

С. М. СМЫР

Смыр Сергей Макарович, декан юридического факультета Абхазского государственного университета, доцент, кандидат юридических наук, государственный советник юстиции 1-го класса.

В статье рассматриваются основные аспекты конституционной реформы в Республике Абхазия. Автор анализирует поправки к действующей Конституции Республики Абхазия, представленные Народному собранию - Парламенту (как рассмотренные во втором чтении, так и пока не рассмотренные).

Ключевые слова: конституционная реформа, Республика Абхазия, поправки к Конституции, проект Конституции.

The article considers fundamental aspects of constitutional reform in the Republic of Abkhazia. The author analyses the amendments to the current Constitution of the Republic of Abkhazia presented to the People's Assembly - Parliament (both considered in the second reading and not considered so far).

Key words: constitutional reform, Republic of Abkhazia, amendments to the Constitution, draft Constitution.

В ноябре 2010 г. в Республике Абхазия отмечали 16 лет принятия Конституции. После завершения кровопролитной грузино-абхазской войны 1992 - 1993 гг. Республика Абхазия стала фактически свободным, независимым государством. 26 ноября 1994 г. Верховный совет Абхазии принял Конституцию, провозгласившую Республику Абхазия суверенным, демократическим, правовым государством. За месяц до празднования 15-летия победы в грузино-абхазской войне, 26 августа 2008 г. Президент Российской Федерации Д. А. Медведев подписал Указ "О признании Республики Абхазия". Это поистине историческая дата в истории Абхазии. А уже 17 сентября 2008 г. был подписан Договор о дружбе и сотрудничестве между Российской Федерацией и Республикой Абхазия. Тем самым Республика Абхазия вступила в новый период своего развития, который требует иного подхода к вопросам функционирования государства и его институтов власти. После признания Российской Федерацией Абхазии и выхода наших отношений на более высокий и официальный уровень возникает необходимость внесения соответствующего изменения в законодательство Республики Абхазия, в том числе и в Конституцию, для синхронизации и снятия возможных технических проблем в нашем сотрудничестве. Более чем 15-летний опыт применения Конституции Республики Абхазия показал как сильные, так и слабые ее стороны. Жизнь подсказала, что Конституция, принятая сразу после войны, нуждается в изменении. Первая попытка внесения поправок к Конституции была предпринята в 2003 г. в связи со сложной общественно-политической обстановкой в Республике. В ноябре была создана совместная комиссия из представителей законодательной, исполнительной и судебной властей, которая подготовила законопроект, определивший процедуру внесения поправок к Конституции. В феврале 2004 г. был принят Конституционный закон "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Республики Абхазия". Развитию идей конституционной реформы в абхазском обществе способствовали в том числе прошедшие в 2005 г. президентские выборы, поскольку в программных заявлениях ведущих кандидатов задачи конституционных преобразований были обозначены в качестве приоритетных. В ходе избирательной кампании наиболее остро звучала критика действующих конституционных положений, в особенности тех, которые позволяли аккумулировать в руках исполнительной власти значительный властный потенциал. Некоторые политики высказывали мнение о том, что действующая Конституция выполнила свою историческую задачу и более не отвечает требованиям современного государственного строительства. С нашей точки зрения, сложно согласиться с подобными высказываниями. Конституция Республики стала первой в истории нашего государства, имеющего двенадцативековую историю, закрепившей его суверенный и независимый статус, утвердившей демократические основы государственности. Конкретное воплощение идей конституционного реформирования началось после того, как в январе 2005 г. Президентом Республики был избран С. В. Багапш. 3 ноября 2005 г. была создана Комиссия по конституционной реформе <1>, целью которой стала выработка предложений по внесению изменений и дополнений в Конституцию и реформирование институтов государственной власти. В состав Комиссии вошли высшие должностные лица Республики, политические деятели, научные работники, представители общественности. Работу Комиссии возглавил Президент Республики Абхазия. При Комиссии была создана рабочая группа по разработке проекта изменений Конституции. К работе в группе были привлечены юристы - сотрудники Администрации Президента, Народного собрания - Парламента, преподаватели юридического факультета Абхазского государственного университета. -------------------------------- <1> Указ Президента Республики Абхазия от 3 ноября 2005 г.

Рабочая группа представила Комиссии предложения в виде новой редакции главы 5 "Судебная власть и прокуратура" и главы 7 "Изменение и порядок пересмотра Конституции". Комиссия по конституционной реформе рассмотрела новую редакцию глав 5 и 7 и согласилась с ней. Данные главы были опубликованы в официальных средствах массовой информации в январе 2007 г. для широкого публичного обсуждения. Также по поручению Комиссии рабочая группа представила поправки к главе 3 "Законодательная власть" и главе 4 "Исполнительная власть", которые были одобрены Комиссией. Хотелось бы остановиться на некоторых, с нашей точки зрения, важных поправках к действующей Конституции, представленных Народному собранию - Парламенту (как рассмотренных во втором чтении, так и пока не рассмотренных). Глава 3 "Законодательная власть": - на разных этапах своей истории абхазскому народу приходилось решать важные вопросы, и это, как правило, происходило на народных сходах, решения которых были обязательными для всех. Так как носителем суверенитета и единственным источником власти в Республике Абхазия является ее народ <2>, а Народное собрание - Парламент является высшим представительным органом, осуществляющим законодательную власть, предлагается заменить термин, используемый в действующей Конституции, "Народное собрание - Парламент Республики Абхазия" на "Народное собрание Республики Абхазия". -------------------------------- <2> Конституция Республики Абхазия 1994 г. Ст. 2.

Логически становится правильным изменить и термин "Спикер Народного собрания" на "Председатель Народного собрания", что делает наименование данного должностного лица Народного собрания терминологически согласованным с наименованием законодательного органа (пока не рассмотрено НС). Срок полномочия Народного собрания - пять лет <3>. Предполагается, что "пятилетний срок полномочий Народного собрания может быть продлен в случае введения чрезвычайного или военного положения на территории Республики Абхазия" (пока не рассмотрено). В качестве примера можно привести случай, когда на ноябрь 2001 г. были назначены выборы в Народное собрание - Парламент Республики Абазия. Однако в октябре банда Гелаева вторглась в Кодорское ущелье и собиралась, пройдя по территории Абхазии, выйти на территорию Российской Федерации (Адлерский район) для совершения террористических актов. В середине октября, после вторжения и начавшихся боев в Кодорском ущелье Президент Республики Абхазия В. Г. Ардзинба издал Указ, которым выборы, назначенные на ноябрь 2001 г., были перенесены на март 2002 г. Этим Указом Президент вышел за пределы своих полномочий, продлив фактически срок полномочий Народного собрания - Парламента Республики Абхазии. -------------------------------- <3> Конституция Республики Абхазия 1994 г. Ст. 37.

Вводится положение о возможности досрочного прекращения полномочий Народного собрания, в случае если за данное решение проголосовали большинство в две трети голосов от общего числа депутатов Народного собрания Республики Абхазия (пока не рассмотрено НС). Принятие подобного решения может быть обосновано сложившейся политической обстановкой. Ныне действующая редакция Конституции не предусматривает ни в какой форме и ни по каким основаниям досрочного прекращения полномочий как всего Народного собрания - Парламента Республики Абхазия, так и отдельного депутата. Для баланса ветвей власти проект Конституции предоставляет право Президенту Республики Абхазия распускать Народное собрание. Вместе с тем в проекте Конституции приведен также и ряд правил по ограничению возможности Президента Республики Абхазия распускать Народное собрание: а) в течение года после его избрания. Данное правило направленно на исключение возможности проведения досрочных выборов в течение одного года со дня избрания Народного собрания. Кроме того, данное правило рассчитано также и на содействие конструктивному диалогу между исполнительной властью и вновь избранным Народным собранием; б) когда на территории Республики Абхазия введено чрезвычайное или военное положение; в) в случае выдвижения обвинения против Президента, для отрешения его от должности; г) в последние шесть месяцев до истечения срока полномочий Президента (пока не рассмотрены НС). Данные нормы имеют целью ограничить возможность главы государства использовать полномочия по роспуску непосредственно в процессе импичмента, а также перед предстоящими президентскими выборами. Принятый в первом чтении проект Конституции (ст. 45) предполагал изменение в перечне субъектов права законодательной инициативы. Сохраняя традиционный круг субъектов права законодательной инициативы, вместе с тем проект исключал Генерального прокурора Республики Абхазия из этого списка. В конституциях многих зарубежных стран не предусмотрен такой субъект права законодательной инициативы по той логике, что основными функциями прокурора являются осуществление надзора за соблюдением законности в государстве, а не изменение законодательства. Мы считали, что Генеральный прокурор Республики Абхазия как субъект права законодательной инициативы должен оставаться, так как прокуратура, осуществляя надзор, выявляет и недостатки действующего законодательства, а лишение его права законодательной инициативы не будет способствовать устранению недостатков в законодательстве. 19 ноября 2010 г. при рассмотрении данной нормы во втором чтении депутаты включили Генерального прокурора Республики Абхазия в список субъектов законодательной инициативы. В ст. 47 проекта (полномочия Народного собрания) предлагалось ввести такой ранее неизвестный институт, как Контрольная палата (полномочия НС по назначению членов палаты; пока не рассмотрен НС). Основная задача Контрольной палаты - осуществление контроля за целевым использованием бюджетных средств, что является актуальным и для Республики Абхазия. Закон "О Контрольной палате Республики Абхазия" принят Народным собранием 26 октября 2010 г. Изменению подвергнется и глава 4 "Исполнительная власть". Предлагалась новая редакция ст. 48, которая определяет статус Президента Республики Абхазия, в соответствии с ней "Президент Республики Абхазия является главой государства и возглавляет исполнительную власть". Нынешняя редакция данной статьи на первое место ставит положение, что исполнительная власть вручается Президенту, и лишь затем говорит о том, что Президент является главой государства. Неоспоримым является тот факт, что статус главы государства выше статуса главы исполнительной власти, и вполне закономерно вначале указать, что Президент является главой государства, и лишь затем, что он возглавляет исполнительную власть (пока не рассмотрено НС). Достаточно обсуждаемыми в период выборов Президента Республики Абхазия в обществе были нормы, закрепленные в Конституционном законе Республики Абхазия "О выборах Президента Республики Абхазия", устанавливающие дополнительные, не определенные Конституцией Республики Абхазия, требования к кандидату на должность Президента Республики Абхазия. А именно: владение государственным языком; постоянное проживание на территории Республики Абхазия не менее пяти последних перед днем выборов лет. В проект ст. 48 Конституции были внесены вышеуказанные требования к кандидату на должность Президента Республики Абхазия (пока не рассмотрены НС). В проекте Конституции (ст. 56) в отличие от действующей редакции впервые дано определение такому органу государственной власти, как Кабинет министров Республики Абхазия (пока не рассмотрен НС). Комиссия предлагала также предоставить Народному собранию Республики Абхазия право на дачу согласия на утверждение кандидатуры Премьер-министра Республики Абхазия. В этом же предложении Президенту Республики Абхазия предоставлялось право после трехкратного отклонения представленных им кандидатур Премьер-министра распускать Народное собрание и назначать новые выборы. Данная норма прежде всего направлена на сбалансирование полномочий Президента и Народного собрания и не нова в законодательстве многих республик с президентской формой правления (пока не рассмотрены НС). Система разделения властей помимо текущего контроля за актами и действиями одной ветви власти со стороны других предполагает и принцип принудительного, досрочного прекращения полномочий. Одним из таких общепризнанных институтов классической демократии является так называемая процедура отрешения главы государства от должности, или импичмент. Для Президента Республики Абхазия основанием принудительного прекращения полномочий является нарушение данной им присяги, Конституции и законов Республики Абхазия (ст. 64 Конституции). Данная конституционная норма вызывает множество нареканий и остается неурегулированной, так как Народное собрание - Парламент Республики Абхазия за вышеуказанные нарушения отстраняет Президента от должности, в данном случае речь не идет о выдвижении обвинения для отрешения Президента от должности (пока не рассмотрены НС). На практике может возникнуть ситуация, при которой Президент Республики Абхазия подаст в отставку, а Народное собрание ее не примет <4>. В этом случае возникает парадоксальное положение, когда Президент Республики Абхазия добровольно отказывается от своей должности, а Народное собрание отказывает ему в этом. Для того чтобы избежать этого, предполагается дополнить действующую Конституцию нормой, согласно которой "в случае если Президент в течение пяти дней после принятия решения Народным собранием Республики Абхазия об отказе в отставке повторно подает в отставку, отставка Президента считается принятой" (пока не рассмотрено НС). Хотя, с нашей точки зрения, в связи с тем что Республика Абхазия имеет президентскую форму правления, глава государства (избран народом) может лишь уведомить Народное собрание - Парламент о своей добровольной отставке. -------------------------------- <4> Конституция Республики Абхазия, ст. 65: "Президент Республики Абхазия в любое время может подать в отставку. Вопрос об отставке решается Парламентом Республики Абхазия".

Глава 5 "Судебная власть" <5>: проект Конституции <6> устанавливает требования к кандидатам в судьи Верховного суда, а именно достижение 27 лет, наличие высшего юридического образования и стаж работы по юридической специальности не менее пяти лет (принято во втором чтении НС). -------------------------------- <5> Название по проекту "Судебная власть и прокуратура". <6> Проект Конституции Республики Абхазия. Ст. 69.

Особое внимание в данной статье уделяется профессиональным требованиям к кандидатам на должность судей Конституционного суда Республики Абхазия, т. е. более высокие требования, нежели те, которые предъявляются к иным судьям, исходя из того, что Конституционный суд осуществляет конституционный контроль в государстве. Предлагается более высокий возрастной ценз - не менее 35 лет, а также предлагается установить десятилетний стаж работы по юридической специальности (принято НС во втором чтении). Для судей Конституционного суда устанавливается десятилетний срок полномочий без возможности последующего переизбрания (новая редакция ст. 71 принята НС во втором чтении). Недопустимость повторного назначения судьи Конституционного суда представляет собой важную гарантию независимости судьи. Невозможность повторного назначения судьи позволит ему в своей деятельности не ориентироваться на позицию государственных органов либо их должностных лиц, от которых зависело бы его назначение. Вместе с тем вызывает опасение, что нынешнее "избрание" всех судей предполагается (принято НС во втором чтении) заменить их "назначением". Срочность же полномочий судей (пять лет) усугубляет эти опасения. Также проект впервые определяет группу полномочий Конституционного суда по разрешению дел о соответствии Конституции Республики Абхазия законов, а также нормативных актов органов Президента, Парламента, других органов государственной власти, международных договоров Республики Абхазия <7>. Если Парламент рассматривает вопрос соответствия международных договоров Конституции, с нашей точки зрения, становится неуместной норма, при которой "не соответствующие Конституции международные договоры Республики Абхазия не подлежат введению в действие и применению". Нет заключения Конституционного суда - Парламент не рассматривает вопрос ратификации. -------------------------------- <7> Проект Конституции Республики Абхазия. Ст. 721.

Проект предоставляет право Конституционному суду разрешать споры о компетенции между органами государственной власти Республики Абхазия и органами местного самоуправления Республики Абхазия (принято НС во втором чтении). Чуть ли не с момента принятия Конституции в 1994 г. обсуждается закрепленная норма о праве Народного собрания - Парламента Республики Абхазия толковать Конституцию и законы <8>. В соответствии с поправками предлагается право толкования Конституции передать Конституционному суду (принято НС во втором чтении). Толкование Конституции является неотъемлемым и одним из главных направлений конституционного контроля, осуществляемого Конституционным Судом. -------------------------------- <8> Конституция Республики Абхазия. Ст. 47.

Выше нами рассматривалась процедура отрешения Президента Республики Абхазия от должности посредством выдвижения обвинения против него. Согласно представленному проекту ст. 72.1 (принят в первом чтении), на Конституционный суд Республики Абазия возлагалась обязанность проверки соблюдения установленного порядка выдвижения обвинения против Президента для отрешения от должности. Однако после рассмотрения ч. 5 ст. 72.1 во втором чтении Народное собрание установило, что "Конституционный суд дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения для отстранения от должности Президента". Считаем, что в ст. 72.1 необходимо уточнить, с какого момента неконституционные акты утрачивают силу. Глава 7 "Конституционные поправки и порядок пересмотра Конституции Республики Абхазия": вопрос об изменении и пересмотре Конституции практически во всех конституциях занимает важное место. Это объясняется ускоряющимся темпом политического, правового и социально-экономического развития государства, необходимостью восполнить имеющиеся пробелы, исправить имеющиеся недостатки. Все это можно отнести и к Конституции Республики Абхазия. Статья 83 проекта Конституции устанавливает, что субъектами, обладающими правом внесения предложений об изменении Конституции и ее пересмотре, являются Президент Республики Абхазия; не менее одной трети от общего числа депутатов Народного собрании; а также не менее 20 тысяч граждан Республики Абхазия, обладающих избирательным правом. Эти граждане должны проживать не менее чем в пяти городах и районах, а в каждом из этих районов в поддержку данной инициативы должно быть собрано не менее 4 тысяч подписей граждан Республики Абхазия. Рассматриваемый проект Конституции (ст. 83) ограничивает круг субъектов, обладающих правом вносить предложения об изменении положений Конституции и ее пересмотре, по сравнению с кругом субъектов законодательной инициативы <9>. В это число не включены Конституционный суд, Верховный суд и Генеральный прокурор Республики Абхазия. -------------------------------- <9> Проект Конституции Республики Абхазия. Ст. 45.

Проект главы 7 устанавливает ряд гарантий конституционной стабильности. Существует множество различных способов изменения и пересмотра конституции. В основном все они сводятся к тому, что изменения конституционных положений осуществляются в более сложном порядке, чем принятие обыкновенных и конституционных законов. Предполагается введение нормы, согласно которой законопроект или предложение о внесении изменений в Конституцию Республики Абхазия или ее пересмотре могут быть внесены в Народное собрание при наличии заключения Конституционного суда Республики Абхазия, в котором должно быть оценено соответствие предложений о поправках или пересмотре Конституции требованиям главы 7 Конституции. В Народное собрание не могут быть внесены предложения о поправках или пересмотре Конституции, а Конституция не может быть изменена или пересмотрена в период действия на территории Республики Абхазия чрезвычайного или военного положения. Проект, принятый во втором чтении, также не допускает изменения или пересмотра Конституции, если они предусматривают: упразднение или ограничение прав и свобод человека и гражданина; ликвидацию независимости или нарушение территориальной целостности; направлены против принципа разделения властей или на изменение статуса государственного языка Республики Абхазия. Многие современные Конституции принимаются путем: учредительного собрания; законодательным органом; на референдуме. Характерной чертой предлагаемого проекта Конституции Республики Абхазии является то, что она устанавливает более жесткий порядок для внесения изменений в главу 7 и более гибкий для внесения изменений в остальные главы Конституции. Так, при внесении поправок или пересмотре главы 7 Конституции используется двухступенчатый механизм, т. е. требуется большинство в две трети голосов от общего числа депутатов Народного собрания не ранее шести месяцев с даты внесения в Народное собрание в трех чтениях с двухмесячным интервалом, а за окончательное решение высказывается народ на референдуме. Предложения о поправках к другим главам Конституции принимаются большинством голосов в две трети голосов от общего числа депутатов в трех чтениях с двухмесячным интервалом. Повторное внесение в Народное собрание предложения о поправках к Конституции по одному и тому же вопросу или пересмотре Конституции возможно по истечении одного года после даты отклонения предложения о поправках или пересмотре Конституции. Законодатель предусмотрел, что Народное собрание в течение срока своих полномочий не может дважды вносить поправки в одни и те же положения Конституции и дважды пересматривать Конституцию Республики Абхазия. Народным собранием - Парламентом Республики Абхазия рассмотрены во втором чтении лишь часть поправок, подготовленных Конституционной комиссией. Депутаты Народного собрания - Парламента Республики Абхазия считают, что внесение поправок в действующую Конституцию следует делать поэтапно. Однако частичное рассмотрение представленных поправок приведет лишь к частичному устранению пробелов и дефектов в Конституции Республики Абхазия.

Название документа