Эволюция правового регулирования политической деятельности гражданской службы в США

ЭВОЛЮЦИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ В США <*>

Т. Х. ТУРАХАНОВ

Тураханов Тимур Ханджарович, аспирант кафедры истории государства и права МГУ им. М. В. Ломоносова.

В настоящей статье рассматриваются проблемы правового регулирования активной политической деятельности американских государственных гражданских служащих, которая создает угрозу демократическим порядкам, правам американских граждан. Сфера таких угроз особенно ярко высвечивается в области борьбы правящей партии с оппозицией, в использовании так называемого административного ресурса в избирательных кампаниях, в распространении коррупции, взяточничества, в получении "теплой должности". Тщательный анализ первоисточников, официальных материалов, судебной практики дали возможность выявить эти специфические черты в организации, структуре, деятельности государственной гражданской службы США. Особое внимание в статье уделяется так называемому Закону Хетча 1939 г. и его последующим многочисленным поправкам, которые анализируются на основе политико-правовых факторов, вызвавших их к жизни.

Ключевые слова: государственная служба, США, политическая деятельность.

The present article considers the problems of legal regulation of active political activity of the American state civil servants which creates menace for democratic procedure, rights of the American citizens. The sphere of such menaces is clearly seen in the sphere of struggle of the ruling party with opposition, in the use of so called "administrative resource" in election campaigns, spread of corruption, bribery, and receipt of "good appointments". The thorough analysis of original sources, official materials, and judicial practice gave the possibility to reveal these specific features in organization, structure, activity of the state civil service of the USA. The special attention in the article is drawn to the so called Hatch Act of 1939 and further numerous amendments thereof which are being analyzed on the basis of political-law factors which called them into being.

Key words: state service, USA, political activity.

Актуальность изучения проблем политической деятельности государственной гражданской службы очевидна. Необходимость борьбы с использованием "административного ресурса" при проведении выборов, со злоупотреблением служебным положением в политических целях является сегодня одной из важнейших политических задач для Российского государства. Критика государственной гражданской службы содержится не только в выступлениях представителей оппозиции, но и в посланиях Президента Д. А. Медведева Федеральному Собранию. "Государственная бюрократия, - говорил он в своем Послании за 2008 год, - по-прежнему, как и 20 лет назад, руководствуется все тем же недоверием к свободному человеку, к свободной деятельности. Эта логика подталкивает ее к опасным выводам и опасным действиям. Бюрократия периодически вмешивается в избирательный процесс - чтобы не избрали кого-нибудь не того. Давит на суды - чтобы не приговорили к чему-нибудь не тому..." <1>. -------------------------------- <1> Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию за 2008 г. // Российская газета. 06.11.2008.

В связи с этим бесспорный интерес представляет опыт государств, которые прошли продолжительный, проверенный временем путь создания эффективно действующего административного аппарата, в частности опыт Соединенных Штатов Америки. Впервые в США на законодательном уровне термин "государственная гражданская служба" (civil service) упоминается в знаменитом Законе "Об управлении гражданской службой и совершенствовании ее деятельности" (Акте Пендлтона) 1883 г., заложившем основы современной профессиональной американской гражданской службы. Деятельность гражданской службы в настоящее время регулируется титулом 5 "Организация правительства и служащие" Свода законов США и титулом 5 "Административный персонал" Свода федеральных правил, состоящего из актов министерств и ведомств, публикуемых в Федеральном регистре. Термин civil service согласно параграфу 2101 титула 5 Свода законов США включает в себя "всех назначенных лиц в органах исполнительной, законодательной и судебной власти, за исключением тех, кто состоит на службе в организациях, называемых "uniformed services" (что лучше перевести на русский язык как "специализированные службы", а дословно "службы, предусматривающие униформу"), в состав которых входят: Вооруженные силы США, armed forces (наземные Вооруженные силы, морской флот, воздушные силы, подводный флот, пограничная служба), Служба здравоохранения (Public Health Service) и Национальная администрация атмосферы и океана (National Oceanic and Atmospheric Administration)" <2>. В законодательстве используется также термин "конкурсная служба" (competitive servte), отражающий специфику назначения гражданских служащих, которые занимают должности по конкурсу, при успешной сдаче специальных экзаменов. -------------------------------- <2> US Code: Title 5, § 2101. Edition 2010.

Проблема активной политической деятельности гражданских служащих всегда являлась остро дискуссионной в США, такой она остается и сегодня. Связано это с тем, что гражданские служащие являются значительной, политически активной частью американского общества, но по роду своей деятельности призваны, прежде всего, выполнять "неполитические функции по обслуживанию интересов граждан" <3>. В самом названии "гражданский служащий" отражено, что человек, работающий в государственном аппарате, "служит" гражданам, а не политической системе или власти. -------------------------------- <3> Scott J. Seeing like a State. How Certain Schemes to improve the human conditions have failed. New York, 1998. P. 21.

Один из первых президентов США, Т. Джефферсон (1801 - 1809 гг.), стал инициатором издания Указа, согласно которому главы исполнительных ведомств должны были направить своим сотрудникам распоряжение, в котором указывалось, что "гражданский служащий, обладая правом гражданина голосовать на выборах, не должен пытаться влиять на избирательное право других граждан, а также осуществлять в процессе избирательной кампании действия, не соответствующие духу Конституции США" <4>. -------------------------------- <4> Fish C. The Civil Service and the Patronage. New York, 1905. P. 43.

Законодательное требование к гражданским служащим сохранять политическую нейтральность, исполнять свои обязанности независимо от принадлежности к одной из политических партий содержал и Акт Пендлтона 1883 г., постановляющий, что гражданские служащие не должны принимать участие в деятельности политических организаций. Предусматривалась также и защита служащих от увольнения начальством за отказ от участия в политических акциях <5>. -------------------------------- <5> Basic Documents of American Public Administration 1776 - 1950 / Selected and Edited by Frederick C. Mosher. New York. 1976. P. 55.

В 1907 г. Президент Т. Рузвельт, активный сторонник профессиональной гражданской службы, выступавший против ее политизации, издал Указ, известный как "Правила гражданской службы N 1" <6>, запрещающий гражданским служащим политическую агитацию в избирательных кампаниях. Этот Указ оставался до 1939 г. основным нормативно-правовым актом, регулирующим политическую деятельность гражданских служащих <7>. Именно с этого времени берет начало законодательное регулирование политической деятельности гражданских служащих США. Оно, как правило, отражало ad hoc изменения в политической жизни страны: обострение межпартийной борьбы, рост напряженности между отдельными ветвями власти и пр. Примером может служить период "нового курса" Ф. Рузвельта, когда в качестве одного из главных аргументов антирузвельтовской оппозиции выдвигалось пресечение расширения президентской власти, нарушающей конституционный "принцип разделения властей". В условиях обострившейся политической борьбы в 1939 г. был принят знаменитый "Акт Хетча" - Акт "О предотвращении разрушительной политической деятельности" 1939 г. <8>. Этот Закон, включавший 11 статей, запрещал гражданским служащим активно участвовать в любом качестве в избирательных кампаниях, включая сбор пожертвований и пропаганду в пользу какой-либо политической партии, используя при этом свое служебное положение. Статьи 3 и 4 указанного Закона предусматривали незаконность использования материальных и иных поощрений служащих за их участие в голосовании в пользу того или иного кандидата на выборах, а также взыскания или увольнения гражданских служащих за их отказ участвовать в избирательных кампаниях. Статьей 8 предусматривалось наказание за нарушение норм Закона - штраф до 1000 долларов или лишение свободы до 1 года. Статьей 9 запрещалось активное участие в избирательных кампаниях, в том числе публичные высказывания своих политических взглядов, которые не распространялись на президента, вице-президента, глав департаментов и их помощников, сотрудников аппарата Белого дома, лиц, назначаемых президентом "по совету и с согласия Сената", а также высших должностных лиц "определяющих внешнюю политику США". Статья 9A содержала специальное указание на незаконность участия гражданских служащих в деятельности любых организаций, пропагандирующих "свержение конституционного строя Соединенных Штатов Америки". -------------------------------- <6> Van Riper P. History of the United States Civil Service. New York, 1958. P. 186. <7> За последующие тридцать лет Комиссия по гражданской службе рассмотрела примерно 2000 административных дел, связанных с обвинениями в нарушении этого Указа Президента. <8> Basic Documents... Op. cit. P. 55.

В 1940, 1942 и 1950 гг. в указанный Закон был внесен ряд поправок. Поправкой 1940 г., обусловленной предвоенными условиями, распространяла действие Закона как на конкурсных гражданских служащих, так и на лиц, занимающих свои должности вне конкурса, исключая при этом всех политических назначенцев высшего звена. Действие Закона, согласно поправке 1940 г., было распространено на гражданских служащих штатов и органов местного самоуправления, которые работали по программам, финансируемым из федерального бюджета. Новой поправкой 1942 г. были исключены из сферы действия Закона Хетча работники образовательных и исследовательских государственных учреждений. В 1950 г. была внесена поправка о наказании нарушителей Закона в виде отстранения от работы на срок до 90 дней без сохранения заработной платы. Главным спорным вопросом оставался запрет активного участия гражданских служащих в избирательной кампании на стороне той или иной политической партии. Это ограничение неоднократно, но безуспешно оспаривалось в Верховном суде. Об этом свидетельствует, например, решение Верховного суда от 1973 г. по делу United States Civil Service Commission et al. v. National Association of Letter Carriers, когда несколько некоммерческих организаций и 6 гражданских служащих совместно подали жалобу против Комиссии по гражданской службе, оспаривая конституционность положений Акта Хетча, связанных с запретом гражданскому служащему занимать ту или иную должность в аппарате политической партии, осуществлять сбор пожертвований в пользу кандидата этой партии на выборах, работать в избирательной комиссии, быть наблюдателем на выборах в день голосования. Заявители утверждали, что указанные положения Акта Хетча нарушают их права, предусмотренные поправками 1, 5, 9 и 10 Конституции США. Верховный суд в своем решении указал, что оспариваемые положения Акта Хетча не противоречат Конституции <9>. -------------------------------- <9> Решение Верховного суда США. United States Civil Service Commission et al. v. National Association of Letter Carriers, 413 U. S. 548 (1973).

Существенное обострение межпартийной борьбы перед выборами президента 1993 г., стремление демократического кандидата У. Клинтона привлечь на свою сторону представителей многочисленного аппарата гражданских служащих привели в 1993 г. к принятию новых поправок к Закону Хетча, которыми была значительно расширена сфера политической деятельности гражданских служащих. Принятию поправок 1993 г. предшествовали бурные обсуждения в Сенате. Так, сенатор Д. Гленн, председатель сенатского комитета по правительственным делам, критикуя Закон Хетча, говорил о неразумности и нелогичности многих его положений, когда, например, "если вы федеральный гражданский служащий, то можете разместить предвыборный плакат на лужайке перед вашим домом, но при этом вам запрещается участвовать в митинге и размахивать тем же плакатом во время предвыборного митинга" <10>. -------------------------------- <10> Hearings before the Committee on Governmental Affairs United States Senate. One hundred third Congress, first session. Washington: Government Printing Office, 1994. P. 1 - 2.

Поправками 1993 г. был ликвидирован главный запрет на "активное участие в политическом процессе и выборах" большинства гражданских служащих при сохранении этого запрета только для служащих таких федеральных ведомств, как: Федеральное бюро расследований, Секретная служба Соединенных Штатов, Центральное разведывательное управление, Агентство национальной безопасности, Разведывательное управление Министерства обороны и некоторые другие. Гражданским служащим разрешалось: быть зарегистрированными в качестве кандидатов на тех выборах, где кандидаты не выдвигаются политическими партиями (например, на выборах в местные органы власти); свободно выражать свое мнение (в том числе публично) по поводу того или иного кандидата на выборах или по поводу его политической программы; осуществлять пожертвования в пользу политических организаций; собирать средства для политических организаций; подписывать различные воззвания, петиции политического характера; организовывать или принимать участие в кампаниях по проведению референдумов; агитировать за или против кандидатов той или иной партии; осуществлять помощь партийным кандидатам в подготовке речей; распространять агитационные материалы на выборах. Поправки 1993 г., однако, включали и широкий перечень запрещенных действий с целью пресечения использования "административного ресурса": использовать свои полномочия для вмешательства в ход избирательной кампании или иным образом влиять на результаты выборов; получать пожертвования в любом виде от лиц, вступающих во взаимоотношения с ведомством, в котором они работают; заниматься политической деятельностью в рабочее время; заниматься политической деятельностью, используя свою униформу; в рабочее время носить знаки, обозначающие их политическую принадлежность. Существенное нарушение указанных положений Акта Хетча относится к должностным проступкам, который влечет наказание в виде увольнения служащего. Если нарушение признается несущественным, служащий наказывается отстранением от работы без сохранения заработной платы на срок 30 дней. Свод законов США содержит также перечень уголовных преступлений, связанных со злоупотреблениями гражданских служащих своим особым положением <11>. К таким преступлениям, согласно нормам титулов 16, 17 и 18 Свода законов США, в частности, относятся: сбор пожертвований на политические цели от подчиненных; увольнение, понижение или повышение в должности гражданского служащего, а также угрозы совершить эти действия за внесение или отказ от внесения "любых пожертвований на политическую деятельность"; принуждение к политической деятельности; сбор политических пожертвований в месте исполнения обязанностей гражданских служащих (запрет распространяется на сбор пожертвований в зданиях, где федеральные служащие исполняют свои обязанности); обещание со стороны кандидата на выборах повысить в должности или оказать протекцию гражданскому служащему взамен поддержки его кандидатуры. Совершение указанных преступлений влечет наказание в виде штрафа или лишения свободы до трех лет. -------------------------------- <11> US Code: Title 16,17,18. Edition 2010.

Концепция политической нейтральности бюрократии оценивается правоведами далеко неоднозначно. По справедливому мнению, например, А. В. Оболонского <12>, нейтральность не должна быть абсолютной. Когда нейтральное выполнение указаний политического руководства вступает в конфликт либо с базовыми ценностями самого чиновника, либо "хуже того - с общечеловеческими ценностями", нейтральное выполнение приказов может превратиться в преступление. -------------------------------- <12> Оболонский А. В. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. М., 2002.

С другой стороны, конечно, политически нейтральная бюрократия - существенный фактор стабильности в обществе. По своему статусу, подготовке, по принятым на себя обязательствам чиновник должен быть максимально политически нейтрален в своей профессиональной деятельности, если она создает возможности использовать так называемый административный ресурс для борьбы с оппозицией, что несовместимо с демократическими порядками. При этом, несомненно, страдает и качество предоставляемых услуг гражданам. Явно нецелесообразно, с нашей точки зрения, чрезмерными ограничениями подрывать стабилизирующую роль государственной гражданской службы, особенно в критической или чрезвычайной ситуации в стране, как это имело место в США в период "нового курса" Ф. Рузвельта. Поиск необходимого баланса в этой важной политической сфере далеко не завершен в США. Следует особо подчеркнуть, что при использовании опыта США в Российской Федерации должна всесторонне учитываться социально-экономическая и политическая ситуация в нашей стране.

Название документа