Радикальные изменения условий труда государственных гражданских служащих США в конце XX - начале XXI в

РАДИКАЛЬНЫЕ ИЗМЕНЕНИЯ УСЛОВИЙ ТРУДА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ США В КОНЦЕ XX - НАЧАЛЕ XXI В. <*>

Т. Х. ТУРАХАНОВ

Тураханов Тимур Ханджарович, аспирант кафедры истории государства и права МГУ им. М. В. Ломоносова.

В настоящей статье рассматриваются проблемы правового регулирования новых методов работы американских государственных гражданских служащих. Острая конкуренция частного и государственного секторов в США побуждает органы гражданской службы создавать наиболее удобные условия труда гражданских служащих с помощью современных технологий, повышать эффективность труда гражданских служащих в обеспечении главной их функции - "служения гражданам". В статье подробно рассматриваются программы "дистанционной работы", "электронного правительства", дается анализ законодательства в этой сфере. Опыт США бесспорно может быть полезен для повышения эффективности работы российских гражданских служащих, борьбы с коррупцией в органах государственной власти.

Ключевые слова: гражданская служба, США, современные методы работы, дистанционная работа, электронное правительство.

The present article deals with the problems of legal regulation of new methods of work of American state civil servants. Intense competition of private and state sectors in the USA makes the agencies of civil service create the most comfortable conditions of labor of civil servants by means of contemporary technologies, increase efficiency of labor of civil servants in order to secure their basic function - "service to citizens". The article considers in detail the programs of "remote operation", "electronic government", gives analysis of legislation in the said sphere. The experience of the USA is undoubtedly useful for improvement of efficiency of work of Russian civil servants, struggle with corruption in the agencies of state power.

Key words: civil service, USA, contemporary methods of work, remote operation, electronic government.

Развитие средств современных коммуникаций, прежде всего появление Интернета во второй половине XX в., радикально изменило условия труда государственных гражданских служащих. В США появились первые программы по изменению условий их труда. В 1978 г. была разработана экспериментальная программа под названием "Альтернативное рабочее расписание" (Alternative work schedules), в соответствии с которой федеральные министерства и агентства стали самостоятельно составлять рабочее расписание для своих сотрудников, а служащие, основная работа которых имела аналитической характер, получали возможность выбирать для себя удобный им график работы. Программа получила большую популярность среди гражданских служащих, которые получили возможность чаще бывать с родными и близкими, помогать родителям, отвозить детей в школы и детские сады, больше заниматься их воспитанием и пр. При этом эффективность деятельности служащих не только не пострадала, но значительно повысилась. Развитие информационных технологий способствовало внедрению в работу гражданских служащих программы "Дистанционная работа", или Telework. Идея дистанционной работы для служащих появилась в 1972 г., когда профессору из университета Южной Калифорнии Джеку Нильсу, привлеченному к работе над программой развития космических войск, пришла в голову мысль о возможности выполнять работу в условиях отсутствия сотрудников в одном помещении или даже одном городе <1>. -------------------------------- <1> Nilles D., Jack M. Managing Telework: Options for Managing the Virtual Workforce. New York, 1998. P. 12.

В 1990 г. был запущен первый проект дистанционной работы в Министерстве транспорта США. Запуск программы сопровождался серьезным научным анализом эффективности использования дистанционной работы по многочисленным параметрам, прежде всего, таким как эффективность труда служащего и экономия бюджетных средств. Опыт показал, что производительность труда гражданских служащих, получивших возможность работы вне учреждения, намного выше, чем у служащих, выполняющих работу в офисе. Государственный бюджет при этом получил возможность экономии за счет транспортных расходов, оплаты электроэнергии и др. Сократилась также в несколько раз и оплата больничных листов среди служащих, работающих дистанционно. Сами служащие, отмечая преимущества дистанционной работы, говорили о сокращении времени и сил на дорогу до рабочего места и обратно. Привычная домашняя обстановка, по их мнению, способствовала повышению трудоспособности. Но главное, экономический анализ показал, что работа каждого сотрудника, работающего дистанционно, позволяет ведомству экономить в среднем до 10000 долл. в год <2>. -------------------------------- <2> United States Office of Personnel Management. Annual report to Congress 2007. Status of Telework in the Federal Government. Government printing office. Washington, 2007. P. 12.

Признав опыт дистанционной работы успешным, Президент Б. Клинтон 11 июля 1994 г. издал указ, согласно которому Служба по управлению персоналом должна была разработать программу по всеобщему внедрению дистанционной работы в федеральных исполнительных министерствах и ведомствах. В 1996 г. была принята "Национальная программа дистанционной работы", предоставляющая право каждому гражданскому служащему, чье присутствие на рабочем месте не является обязательным, минимум один раз в неделю работать дома, используя компьютер, Интернет и телефон. В 2000 г. был принят закон, обязывающий все федеральные министерства и ведомства разработать правила дистанционной работы для своих сотрудников, а также распространить их на максимально возможное количество служащих <3>. Надзор за внедрением дистанционной работы в федеральных учреждениях с учетом ведомственных правил, разработка рекомендаций по контролю за эффективностью работы гражданских служащих, работающих дистанционно, были возложены на Службу по управлению персоналом <4>. С целью координации дистанционной работы при каждом федеральном ведомстве был создан специальный совет, состоящий из представителей руководства, кадровой службы и коллектива. -------------------------------- <3> An Act making appropriations for the Department of Transportation and related agencies of 2000. Government printing office. Washington, 2000. P. 143 - 156. <4> Подробно с рекомендациями можно познакомиться на сайте Службы управления персоналом. URL: http://www. opm. gov.

Вскоре выяснилось, что не все гражданские служащие имеют комфортные условия для работы дома, поэтому были созданы специальные дистанционные центры - арендуемые федеральным ведомством помещения в различных районах городов, оборудованные рабочими местами, средствами безопасности хранения и передачи информации. Секретные службы и так называемые силовые ведомства также создали свои дистанционные центры, безопасность работы которых обеспечивается подразделениями этих ведомств. Для общего контроля за работой дистанционных центров был создан специальный орган - Администрация общего управления (General Servie Administration). Программа дистанционной работы позволила упорядочить работу гражданских служащих, нанятых по временному контракту, таких как аналитики Государственного департамента, работающие в различных странах мира. Программа способствует также найму талантливых людей, для которых федеральная госслужба ранее была недостижимой в силу наличия у них физических недостатков, затруднявших, в частности, их возможности добираться до рабочего места и обратно. В докладе Министерства обороны после трагических событий 11 сентября 2001 г. особо подчеркивалась важность скорейшего внедрения программы во всех органах государственной власти с целью рассредоточить гражданских служащих, что позволит в случае повторения событий 11 сентября или войны обеспечить бесперебойное функционирование органов государственной власти. Общее количество федеральных гражданских служащих исполнительных органов власти в 2008 г. составило 1962975 человек, из которых 1187244 служащих по роду своей деятельности могут работать дистанционно <5>. Однако право работать дистанционно в этом году получили только 102900 служащих (в 2007 г. - 94643 служащих), т. е. 8,67% от общего количества служащих, теоретически имеющих возможность работать дистанционно. В качестве главных причин медленных темпов внедрения соответствующей программы согласно данным доклада конгрессу Службы управления персоналом за 2010 г. называются: недостаточное количество дистанционных центров, сопротивление внедрению программы со стороны руководства министерств и ведомств, несовершенство системы безопасности хранения и передачи информации. Особо следует отметить, что Центральное разведывательное управление, как и ранее, не предоставило Службе по управлению персоналом информацию о тех служащих, которые получили право работать дистанционно, что было связано не только с секретностью подобных сведений, но и с общим сопротивлением разведслужб США этим программам, так как они "видят в этих программах попытку вторжения в их закрытую от посторонних глаз информационную епархию" <6>. -------------------------------- <5> United States Office of Personnel Management. Annual report to Congress 2009. Status of Telework in the Federal Government. Government printing office. Washington, 2009. <6> Смирнов А. И. Информационная глобализация и Россия: вызовы и возможности. М., 2005. С. 122.

Несмотря на возникающие сложности, следует отметить, что, хотя и медленное, развитие программ дистанционной работы способствует появлению бюрократии совершенно нового уровня, определяющим фактором деятельности которой будет степень развитости информационных технологий. Лидерство США в этой области способствовало разработке в 90-е годы XX в. программы и так называемого электронного правительства (Electronic Government, сокращенно E-Government). В 1993 г. администрация Президента Б. Клинтона объявила о создании рабочей группы по информационной инфраструктуре (Information Infrastructure Task Force) с целью создания государственной информационной сети национального масштаба <7>. В 1996 г. Конгрессом был принят закон о реформе управления информационными технологиями (Information Technology Management Reform Act of 1996) <8>, который стал правовой основой для создания электронного правительства США, работа по созданию которого началась в 1997 г. в рамках программы "Национального партнерства по усовершенствованию правительственной структуры". Главными целями программы по созданию электронного правительства были сокращение расходов на содержание государственного аппарата, повышение эффективности и прозрачности его работы, что достигалось, во-первых, за счет осуществления процессов передачи информации и финансовых потоков фактически в режиме реального времени и предоставления услуг населению без прямого участия чиновников, что, в свою очередь, исключало возможность коррупции. -------------------------------- <7> United States General Accounting Office. Report to Congress 1995. Information Superhighway: An Overview of Technology Challenges. Government printing office. Washington, 1995. P. 45. <8> Information Technology Management Reform Act of 1996. Government printing office. Washington, 1996. P. 345.

В 2002 г. в США был принят Закон "Об электронном правительстве" (E-Government Act of 2002) <9>. Этим Законом предусматривалось создание в составе Административно-бюджетного бюро (US Office of Management and Budget) Отдела информационной политики (Office of Information Policy) во главе с федеральным директором по информационным технологиям, в полномочия которого входили управление и контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти по осуществлению государственной информационной политики, а также руководство программой по созданию электронного правительства. При Отделе информационной политики был учрежден Федеральный информационно-технологический учебный центр (Federal Information Technology Training Center), задачей которого было обучение федеральных гражданских служащих работе с новейшими информационно-техническими средствами и ресурсами. -------------------------------- <9> E-Government Act of 2002. Government printing office. Washington, 2010. P. 204.

В целях финансового обеспечения действия Закона был образован Государственный фонд развития электронного правительства (E-Government Fund), объем которого из бюджетных и иных источников был определен в размере 200 млн. долл. в год. Для наилучшего информационного обеспечения была организована Национальная онлайновая библиотека (Online National Library), формирование и обеспечение работы которой было поручено объединению государственных информационных учреждений. Создание электронного правительства в США происходило поэтапно. На первом этапе был осуществлен "выход" правительственных структур в электронные сетевые структуры. Правительством было создано несколько сайтов, которые выполняли исключительно информационную роль. Следующий этап развития предоставил гражданам возможность получать узкоспециализированную информацию на правительственных сайтах, у посетителей которых появилась возможность передавать сообщения чиновникам по электронной почте. Доступность сведений о работе федерального правительства и президента США была обеспечена системой Comlink, разработанной в Массачусетском технологическом институте. Предоставляемые канцелярией Белого дома материалы брифингов, речи, отчеты, законопроекты размещались на сервере распространения электронной информации системы Comlink, и, по оценкам специалистов, уже в конце 90-х годов XX в. более миллиона пользователей могли ежедневно получать интересующую их информацию <10>. Другая система - Open meeting - позволяла гражданам выступать с предложениями и получать отклики на них в интерактивном режиме по электронной почте. -------------------------------- <10> Смирнов А. И. Op. cit. С. 115.

Уже в апреле 2003 г. администрацией Д. Буша был создан интернет-сервис, воспользовавшись которым любой пользователь Сети мог задавать вопросы напрямую чиновникам администрации президента США и в режиме реального времени, у посетителей сайта "Спроси у Белого дома" (Ask the White House) появилась возможность получить ответ немедленно, правда, не на все вопросы, так как чиновник сам выбирал, на какие вопросы ему следует отвечать. Позднее появились специальные правительственные веб-порталы <11>, предоставившие гражданам возможность получать через Интернет различные формы и бланки государственных учреждений. Значительным шагом в совершенствовании правительственных электронных систем стало создание национального электронного мегапортала, объединившего целую сеть правительственных интернет-сайтов и предоставившего легкий доступ к сетевым ресурсам большинства органов исполнительной, законодательной и судебной власти. В 2008 г. его посетили 212 млн. человек <12>. Граждане стали передавать государственным организациям по электронной почте информацию, необходимую для получения паспортов, свидетельств о рождении и смерти, лицензий, разрешений, патентов, а также уплаты налогов, штрафов с помощью электронной подписи. В 2006 г. федеральные государственные учреждения собрали через Интернет 15% всех налогов и штрафов, что составило 602 млрд. долл. -------------------------------- <11> Главный веб-портал Правительства США: http://USA. gov. <12> Office of Management and Budget. FY 2008 Report to Congress on Implementation of E-government Act of 2002. Government printing office. Washington, 2008. P. 546.

В 2009 г. Президент Барак Обама определил скорейшее развитие следующего уровня программы электронного правительства, когда все услуги будут оказываться гражданам и организациям через Интернет, как одну из приоритетных задач своей администрации <13>. -------------------------------- <13> Executive office of President. Memorandum for the Heads of Departments and Agencies. Government printing offise. Washington, 2009. P. 18.

Таким образом, Правительство США, внедряя новейшие информационные технологии, приблизились к созданию совершенно новой, ранее неведомой модели управления государством и обществом, в которой фактор человеческого влияния должен быть сведен к минимуму, что неизбежно должно привести к снижению уровня коррупции в органах государственной власти и обеспечит гражданам наиболее удобные и доступные способы получения услуг от государства. Важнейшие задачи модернизации государства, борьбы с коррупцией, повышения эффективности деятельности российской бюрократии, отвечающей современным требованиям организации государственного управления, во многом будут зависеть от того, насколько быстро будут внедряться качественно новые подходы к условиям труда российских государственных гражданских служащих и реализована программа электронного правительства в Российской Федерации.

Название документа