Международные и национальные права в деятельности Конституционного Суда Российской Федерации: история, современность и проблемы взаимоотношений с Европейским судом по правам человека

МЕЖДУНАРОДНЫЕ И НАЦИОНАЛЬНЫЕ ПРАВА В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ИСТОРИЯ, СОВРЕМЕННОСТЬ И ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ С ЕВРОПЕЙСКИМ СУДОМ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА <*>

А. П. ФОКОВ

Фоков Анатолий Павлович, доктор юридических наук, профессор.

Настоящая статья посвящена истории становления и развития Конституционного Суда Российской Федерации, вопросам реализации Судом норм международного и национального права и проблемам взаимоотношений с Европейским судом по правам человека.

Ключевые слова: Конституционный Суд Российской Федерации, Европейский суд по правам человека, международные и национальные права, форум, суверенитет, правовая система, национальное законодательство.

The present article is devoted to the history of formation and development of the Constitutional Court of the Russian Federation, issues of realization by the Court of the norms of international and national law and problems of mutual relations with the European Court of Human Rights.

Key words: Constitutional Court of the Russian Federation, European Court of Human Rights, international and national rights, Forum, sovereignty, legal system, national legislation.

2011 г. знаменует 20-летний юбилей Конституционного Суда Российской Федерации, когда 30 октября 1991 г. конституционные судьи провели свое первое рабочее совещание. Но до сих пор правоведы спорят о том, какую же дату следует считать подлинным днем рождения Конституционного Суда России. Исторически идея создания специализированного органа, ответственного за исполнение Основного Закона страны, несомненно, принадлежит М. С. Горбачеву, когда по его инициативе в ст. 124 Конституции Союза ССР 1 декабря 1988 г. были внесены изменения и дополнения о создании Комитета конституционного надзора (далее - ККН). 21 - 23 декабря 1989 г. Второй съезд народных депутатов Союза ССР принял Закон "О конституционном надзоре в СССР" и избрал председателя ККН и его заместителя (С. С. Алексеева и Б. М. Лазарева), а 26 апреля 1990 г. Верховный Совет избрал и 19 членов ККН. За время своего существования - с мая 1991 г. по декабрь 1991 г. - ККН Союза ССР принял 23 решения, среди которых следует отметить наиболее важные для нашей страны: о признании неконституционности разрешительного порядка прописки и о неконституционности порядка применения неопубликованных нормативных актов. В декабре 1991 г. Комитет конституционного надзора Союза ССР по собственной инициативе прекратил свое существование. В то же время первое упоминание о Конституционном Суде появилось 15 декабря 1990 г. в Конституции РСФСР. В поправке, которая была одобрена вторым Съездом народных депутатов РСФСР, отмечалось, что Конституционный Суд РСФСР должен избираться Съездом РСФСР и порядок его деятельности устанавливается отдельным законом. Проект Закона о Конституционном Суде был принят только на Пятом Съезде народных депутатов 12 июля 1991 г. и несколько в иной редакции. 29 - 30 октября 1991 г. были избраны 13 из 15 судей, и тогда же состоялось первое рабочее совещание Конституционного Суда РСФСР, а 14 января 1992 г. - первое заседание, на котором Суд признал неконституционным Указ Президента РСФСР Б. Ельцина "Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР". Впервые в постановлении с позиции международного права Конституционный Суд признал, что "разделение и взаимное сдерживание служб государственной безопасности и внутренних дел призвано обеспечить демократический строй и является одной из гарантий против узурпации власти", а деятельность правоохранительных органов связана с реальными ограничениями прав и свобод граждан, в том числе права на неприкосновенность личности, личной жизни, жилища, тайны переписки, телефонных переговоров. Наконец, постановлением Конституционного Суда о проверке конституционности партий (КПСС и КП РСФСР) с учетом норм международного права признано недопустимым сращивание партийных структур с государственной властью, а запрета на идеологию в демократическом государстве быть не может, так же как и запрета на объединение в организацию людям с теми или иными убеждениями. После признания неконституционным Указа Президента Б. Ельцина N 1400 о роспуске Съезда народных депутатов 5 октября 1993 г. через два дня деятельность Конституционного Суда была приостановлена. 12 декабря 1993 г. на всенародном референдуме была принята новая Конституция Российской Федерации, которая в ст. 125 определила правовые основы деятельности Конституционного Суда РФ. По сравнению с ранее действовавшим регулированием конституционной деятельности Конституционный Суд утратил право рассматривать дела по собственной инициативе и оценивать конституционность действий тех или иных должностных лиц, а также конституционных партий. Конституционный Суд проверяет только нормативные акты и только по запросам или жалобам. Еще одно изменение коснулось увеличения численности судей Конституционного Суда РФ - с 15 до 19. 24 июня 1994 г. Государственная Дума приняла новый закон о Конституционном Суде - Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации". 12 июля 1994 г. за предложенную редакцию проголосовал Совет Федерации, а 21 июля 1994 г. Закон был подписан Президентом РФ Б. Ельциным, 23 июля 2004 г. опубликован в "Российской газете". В феврале 1995 г. Конституционный Суд РФ был полностью укомплектован. В дальнейшем законодательная основа и практический механизм деятельности Конституционного Суда РФ определялись упрочением сроков полномочий судей. Так, в январе 2001 г. срок полномочий судей, назначаемых на должность Советом Федерации, продлен с 12 до 15 лет. В марте 2005 г. в ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" согласно поправкам в ФКЗ полномочия судьи Конституционного Суда РФ перестали быть ограничены сроком и со дня назначения их на должность судьи исполняют свои полномочия до достижения ими 70-летнего возраста. 5 февраля 2007 г. в ст. 115 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" была внесена поправка, устанавливающая место постоянного пребывания высшего судебного конституционного органа в городе Санкт-Петербурге, где с 21 мая 2008 г. стало осуществляться конституционное судопроизводство. Дальнейшие изменения ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" произошли в июне 2009 г.: законодатель предусмотрел новый порядок назначения на должность Председателя Конституционного Суда РФ и его заместителей, которых стало два (вместо должности судьи-секретаря). Срок их полномочий определен в 6 лет, а по истечении этого срока они вновь могут быть назначены на занимаемые должности Советом Федерации по представлению Президента РФ. И наконец, 11 февраля 2011 г. вступают в законную силу изменения ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации", опубликованные в "Российской газете" 10 ноября 2010 г. Новые изменения и дополнения ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" затронули в основном вопросы совершенствования процедуры конституционного судопроизводства. Так, Конституционный Суд РФ получил возможность при определенных условиях разрешать дела без проведения слушаний и тем самым сократить сроки рассмотрения ряда категорий дел, принимать Регламент. Срок полномочий Председателя Конституционного Суда РФ определен без ограничений возраста. Упрощая процедуры конституционного судопроизводства, законодатель счел необходимым установить правило о том, что Конституционный Суд РФ не может рассматривать дела без предварительного слушания, если имеется ходатайство заявителя, Президента РФ, органов законодательной и исполнительной власти. Достаточно заметно возросла роль Конституционного Суда РФ в современный период развития общества. Высший орган конституционного правосудия начиная с 2009 г. стал инициатором проведения общественных слушаний по проблемам международного и национального права. В этой связи довольно значимыми становятся Сенатские чтения (г. Санкт-Петербург), которые ежегодно организует Конституционный Суд РФ с привлечением ведущих представителей отечественной и зарубежной юридической науки и практики, руководителей судов и органов государственной власти, независимых экспертов и правозащитников. Первые Сенатские чтения открылись 7 апреля 2009 г. с обсуждения идей и задач правового государства в его развитии, и в частности в условиях современного экономического кризиса. Доклад Председателя Конституционного Суда РФ В. Д. Зорькина "Конституционные основы правового государства в России. Проблемы реализации" обозначил связь идеи правового государства с культурным уровнем развития общества и уважением в нем человеческой личности и закрепленных за ним гарантий прав и свобод в международном и отечественном законодательстве. Вторые Сенатские чтения прошли 19 октября 2009 г. Судья Конституционного Суда РФ в отставке Т. Г. Морщакова представила доклад "Верховенство права и независимость судебной власти". Третьи Сенатские чтения состоялись 19 марта 2010 г. Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ А. А. Иванов в докладе "Речь о прецеденте" отметил, что судебная система России движется в сторону окончательного перехода к прецедентному праву, и это должно ее укрепить. С 18 по 20 ноября 2010 г. в Сенатском зале Конституционного Суда РФ прошел XIII Международный форум по конституционному правосудию "Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод в XXI веке: проблемы и перспективы применения". XIII Международный форум продолжил серию проводимых в России Институтом права и публичной политики под эгидой Конституционного Суда РФ ежегодных международных встреч судей конституционных судов и экспертов в сфере конституционного права, направленных на развитие теории и практики современного конституционного права, изучение и обобщение актуальных проблем развития конституционного контроля и расширение международных связей и сотрудничества. В год 60-летия Конвенции о защите прав человека и основных свобод форум стал площадкой для широкого обсуждения наиболее актуальных вопросов, касающихся как функционирования самой системы Конвенции, так и практики ее применения в национальных правовых системах. Дискуссия на форуме развивалась в рамках следующих тематических направлений: философия Конвенции о защите прав человека и основных свобод; субсидиарность как базовый принцип реализации положений Конвенции; подходы к обеспечению эффективности Конвенции в национальной правовой системе; право на справедливое судебное разбирательство. Основными докладчиками форума стали приглашенные иностранные юристы: Председатель Европейского суда по правам человека Жан-Поль Коста, судьи Европейского суда по правам человека А. И. Ковлер и Франсуаза Тюлькен, Председатель Конституционного Суда Российской Федерации, заместитель Председателя Венецианской комиссии Совета Европы В. Д. Зорькин, Председатель Конституционного суда Республики Болгария, член Венецианской комиссии Совета Европы Евгений Танчев, Председатель Государственного суда Эстонской Республики Мярт Раск, Почетный член Государственного Совета Франции Роже Эррера, судьи конституционных судов России, Германии, Венгрии, Украины, Латвии, Литвы, Армении, а также ведущие зарубежные специалисты: Ангелика Нуссбергер (проректор, директор Института восточноевропейского права Университета Кельна, Германия, член Венецианской комиссии), Войцех Садурский (профессор факультета права, Университет Сиднея, Австралия), Джанлуиджи Паломбелла (профессор философии права Университета Пармы, Италия), Рената Уитц (профессор, заведующая кафедрой сравнительного конституционного права Центрально-Европейского университета, Будапешт, Венгрия), Адам Боднар (профессор кафедры прав человека Варшавского университета) и другие эксперты. Форум был организован Институтом права и публичной политики совместно с Венецианской комиссией Совета Европы и Санкт-Петербургским государственным университетом при поддержке Фонда Джона Д. и Кэтрин Т. Макартуров. В течение трех дней более 100 специалистов - судьи конституционных судов 16 стран мира и эксперты в сфере конституционного права - обсуждали актуальные проблемы развития конституционного контроля и практику применения Конвенции о защите прав человека и основных свобод в национальных правовых системах. Особый интерес участников форума вызвали различные аспекты философии Европейской конвенции и принципа субсидиарности, а также вопросы права толкования конституционными судами и Европейским судом по правам человека. Оживленная дискуссия развернулась вокруг основных докладов Председателя Европейского суда по правам человека Жан-Поля Коста и Председателя Конституционного Суда Российской Федерации Валерия Зорькина, затронувших важные проблемы разногласий национальных и наднациональных судов, а также необходимость их преодоления в конструктивном диалоге. Так, Председатель Конституционного Суда РФ В. Д. Зорькин в докладе "Диалог Конституционного Суда Российской Федерации и Европейского суда по правам человека в контексте конституционного правопорядка" достаточно аргументированно высказался о противоречиях в практике Европейского суда по правам человека (далее - ЕСПЧ) и Конституционного Суда РФ (далее - КС). Решения ЕСПЧ и высших государственных судов, пояснил В. Д. Зорькин, являются сферой огромной содержательной сложности. Неудивительно, что практика сосуществования ЕСПЧ и высших органов конституционного правосудия не лишена противоречий. Кардинальный вопрос заключается в том, будут ли эти противоречия решаться в диалоге путем взаимного самоограничения в своей деятельности, исходя из понимания ситуации, осознания целей и задач, в конечном счете направленных на защиту прав и свобод человека. Или путем конфликтов, конфронтации и баррикад? Тогда обрушится наш общий, строящийся взаимными усилиями дом! За весь предшествующий период участия России в Европейской конвенции по правам человека не было случаев, когда решение Конституционного Суда Российской Федерации вызвало бы сомнение со стороны Европейского суда по правам человека. Вплоть до октября 2010 г. выводов о том, что гарантированные Конвенцией права человека и основные свободы нарушены в связи с решениями Конституционного Суда, Европейским судом сделано не было. Но ситуация, возникшая после принятия Европейским судом Постановления от 7 октября 2010 г. по делу "Константин Маркин против России", изменилась кардинальным образом. Впервые Европейский суд в жесткой правовой форме подверг сомнению решение Конституционного Суда РФ. В Определении от 15 января 2009 г. N 187-О-О, принятом в связи с жалобой гражданина Константина Маркина, Конституционный Суд отметил, что российское правовое регулирование, предоставляющее военнослужащим-женщинам возможность отпуска по уходу за ребенком до достижения им трехлетнего возраста и по общему правилу не признающее такое право за военнослужащими-мужчинами (они могут воспользоваться лишь кратковременным отпуском), не нарушает положения Конституции о равенстве прав и свобод независимо от пола. С учетом условий и специфики военной службы в России и особой, конституционно закрепляемой, связи материнства и детства (ч. 1 ст. 38 Конституции) вряд ли можно утверждать, что предоставление права на отпуск по уходу за ребенком военнослужащим-женщинам при одновременном отказе в этом праве военнослужащим-мужчинам "лишено разумного обоснования", как определил ЕСПЧ. В. Д. Зорькин считает, что в данном случае ЕСПЧ в ущерб национальному праву пришел к неправильному выводу о том, что решение Конституционного Суда: а) дискриминирует военнослужащих-мужчин по отношению к военнослужащим-женщинам; б) разумно не обосновано. Общий вывод В. Д. Зорькина состоит в том, что для Конституционного Суда достаточно, что эта уступка законодателя в сторону женщин-военнослужащих направлена на защиту интересов соответствующей группы детей, во-первых, отвечает, смыслу ст. 38 Конституции, согласно которой государство гарантирует особую защиту материнства и детства, и, во-вторых, не ведет к нарушению прав других социальных групп, что соответствует требованию ч. 3 ст. 17 Конституции. Оценивая фактические обстоятельства дела Константина Маркина, В. Д. Зорькин делает вывод о том, что в данной правоприменительной ситуации вывод о нарушении права Маркина на уважение семейной жизни (дискриминация по признаку пола) согласно решению ЕСПЧ не выглядит убедительным. Пути разрешения противоречий с ЕСПЧ В. Д. Зорькин видит в ограничении правовой силы постановлений Европейского суда, ссылаясь на прецеденты. Так, Федеральный Конституционный Суд Германии (ФКС) в Постановлениях от 11 октября 1985 г., от 14 октября 2004 г. и от 13 июля 2010 г. выдвинул и обосновал правовую позицию "об ограниченной правовой силе постановлений Европейского суда". Согласно этой позиции государство обязано исполнить постановление ЕСПЧ в рамках участвующих в рассмотрении дела лиц и в отношении конкретного предмета спора, рассмотренного Европейским судом. Однако государство вправе не учитывать решение ЕСПЧ в случаях и в частях, противоречащих конституционным ценностям, защищаемым Основным Законом Германии. Общий вывод, который сделал В. Д. Зорькин, сводится к тому, что Конституционный Суд РФ, принимая свое решение о конституционности закона в случаях, аналогичных германскому прецеденту, - притом что между положениями Конституции о правах человека и Конвенцией нет противоречий, а противоречие возникло между толкованием Конституции (данным КС) и толкованием Конвенции (предпринятым ЕСПЧ), - может не ориентироваться на интерпретацию Конвенции Европейским судом, а принять решение в духе национальной Конституции, тем самым имплицитно подтверждая свою трактовку положений Европейской конвенции (как составной части российской правовой системы) в духе национальной Конституции. Свое мнение о степени обязательности решений Европейского суда для национального конституционного правосудия и возможности их реализации высказали также заместитель Председателя Конституционного Суда Российской Федерации Сергей Маврин и судья Конституционного Суда Российской Федерации Николай Бондарь (ksrf@ksrf. ru). По итогам завершившегося форума в г. Санкт-Петербурге стало ясно, что Конституционный Суд РФ не намерен поступаться своими прерогативами в пользу Европейского суда по правам человека, о чем свидетельствуют интервью с участниками форума, опубликованные в СМИ. Так, В. Д. Зорькин достаточно ясно и понятно определил позицию Конституционного Суда РФ в противостоянии с Европейским судом по правам человека: "...мне кажется, что в этом случае ЕСПЧ не может предписывать государству, заявляя, что ваш закон не соответствует Конвенции. Суд может только сказать: вы примите меры для того, чтобы не было повторения нарушения, зафиксированного судом. А государство решает уже, на основе чего произошло это нарушение. В деле Маркина изменения закона приведут к массовым нарушениям. Я думаю, что здесь надо учитывать конкретную ситуацию, взвешивая не интересы государства и прав человека, а интересы одной группы людей по отношению к другой группе". В то же время Председатель ЕСПЧ Жан-Поль Коста по итогам заседания форума сделал заявление о том, что, по его мнению, "конфликт не был полностью разрешен, но он поставлен в более узкие рамки. И добавил, что личные отношения с Председателем Зорькиным, которые всегда были прекрасные, значительно упрощают разрешение этой ситуации. Но, естественно, какие-то разночтения существуют, что, впрочем, вполне нормально, они существуют не только с Россией. Существует один парадокс: государства суверенны, но в то же время они делегировали нашему суду в силу ст. 19 Конвенции полномочия устанавливать нарушения и, соответственно, их устранять". "Конфликт есть по факту на сегодняшний день, и не существует механизма его разрешения, - считает зампред КС Сергей Маврин, - механизм сложился так, что до той поры, пока будет противоречить решение ЕСПЧ решению КС, будет выполняться Конституция РФ, а требование Конституции - исполнение решений КС как обладающего высшей юридической силой". Впрочем, он подчеркнул, что, заявляя свою позицию, КС не планировал конфликта, а просто вступил в диалог: "А суть этого диалога состоит в том, что, наверное, принимая решения по таким вот нестандартным делам, ЕСПЧ в большей мере учитывал национальный контекст". Судья Конституционного Суда Н. Бондарь полагает, что напряженная ситуация начала складываться уже в 2009 г., когда ЕСПЧ выносил решение по делу Штукатурова, и уже тогда возникал вопрос о юрисдикции. В его представлении камнем преткновения является проблема пределов полномочий Европейского суда и что если сперва ЕСПЧ "был сориентирован на рассмотрение правоприменительной практики конкретных дел", то в процессе эволюции постепенно "стали появляться элементы нормоконтроля". "Здесь мы не являемся единственными "обиженными", идет естественный закономерный процесс поиска оптимального объема полномочий, тем более что ЕСПЧ должен находить баланс во взаимоотношениях между странами - участницами Конвенции. У каждого суда свои пределы полномочий, но все они на едином правовом пространстве, в пределах которого обеспечивается защита прав человека, но способ и формы защиты различные", - считает Бондарь (Российская газета. 2010. 22 ноября. N 5342 (263)). В то же время необходимо убедиться в том, что в январе 2011 г. возможно решение вопроса о передаче дела Маркина в Большую палату ЕСПЧ, так что ситуация с решением неоднозначная, ведь отказ КС в рассмотрении жалобы Маркина на территории РФ сохраняется. Президент РФ Д. Медведев на встрече с судьями Конституционного Суда РФ (декабрь 2010 г.) подтвердил незыблемость Конституции Российской Федерации, отметил плодотворную деятельность Конституционного Суда Российской Федерации и подчеркнул, что международные суды не вправе навязывать российскому законодательству свои правила. Как бы то ни было, Д. Медведева задевает не столько эта проблема, сколько то, что говорят о судебных решениях за рубежом. А именно, пытается выяснять Президент РФ (он, кстати, признался, что скучает по юридическим спорам), "до какой степени простирается компетенция Европейского суда и может ли действительно все-таки Европейский суд или вообще международный суд в целом изменять национальное законодательство". Подчеркнув, что заграничное мнение небезразлично для России, Президент заявил: задачей номер один является укрепление не международной, а национальной защиты, и это гармонично доктрине государственного суверенитета. "Прежде всего мы должны исходить из того, что мы передавали Европейскому суду в качестве соответствующих полномочий при заключении соответствующих соглашений и при подписании соответствующих законов со стороны Российской Федерации, - подчеркнул глава государства. - Как мне представляется, мы все-таки никогда не передавали такую часть суверенитета России, которая позволяла бы любому международному суду или иностранному суду выносить решения, изменяющие наше национальное законодательство. Кстати, такой позиции придерживаются и многие европейские страны, которые гораздо более тесно, чем мы, интегрированы в европейские же институты". Президент РФ Д. Медведев, обращаясь к судьям Конституционного Суда РФ, попросил не закрывать на эту проблему глаза и потребовал соразмерной реакции со стороны Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Судов на любые подобные поползновения (Сидибе П. Право, только право // Российская газета. 2010. 13 декабря. N 281 (5360)). Российская академия правосудия 15 декабря 2010 г. организовала круглый стол, посвященный 20-летию учреждения Конституционного Суда Российской Федерации, на котором приоритетной была тема о международных и национальных правах высшего органа конституционного контроля (КС) и о проблемах взаимоотношений с Европейским судом по правам человека. Все это свидетельствует о том, как велико значение Конституции Российской Федерации для решения вопроса взаимодействия международного и национального права, который является частью более сложной проблемы взаимосвязи политической системы государства с международной нормативной системой. И как важен положительный диалог Конституционного Суда Российской Федерации и Европейского суда по правам человека в контексте конституционного правопорядка.

Название документа