Соблюдение принципа запрещения принудительного возвращения беженцев как гарантия их безопасности

СОБЛЮДЕНИЕ ПРИНЦИПА ЗАПРЕЩЕНИЯ ПРИНУДИТЕЛЬНОГО ВОЗВРАЩЕНИЯ БЕЖЕНЦЕВ КАК ГАРАНТИЯ ИХ БЕЗОПАСНОСТИ <*>

Н. Н. ЗИНЧЕНКО

Зинченко Нина Николаевна, доцент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Российского государственного торгово-экономического университета, кандидат юридических наук, магистр права Университета Осло.

Одной из важнейших гарантий безопасности беженцев является их право не подвергаться принудительному возвращению или высылке в ситуациях, которые могут поставить под угрозу их жизнь или свободу. В статье выявляются и анализируются особенности универсального и регионального подхода к обеспечению соблюдения указанного права.

Ключевые слова: беженцы, принцип non-refoulment, конвенция, декларация, безопасность.

One of the most important guarantees of the refugees' security is their right not to be returned or expelled forcefully in cases when their life or freedom is threatened. In the presented article there is an analysis of the peculiarities of the universal and regional approach to the ensuring the fulfillment of the mentioned right.

Key words: refugees, non-refoulment principle, convention, declaration, security.

Одним из важнейших прав беженцев является их право не подвергаться принудительному возвращению или высылке в ситуациях, которые могут поставить под угрозу их жизнь или свободу. Правовые гарантии обеспечения данного права получили закрепление прежде всего в Конвенции о статусе беженцев 1951 г. (далее - Конвенция 1951 г.). В соответствии с п. 1 ст. 33 Конвенции государства-участники обязались не высылать и не возвращать беженцев "на границу страны, где их жизни или свободе угрожает опасность вследствие их расы, религии, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений". В международном праве принцип, закрепленный в ст. 33 Конвенции 1951 г., получил название принципа запрещения принудительного возвращения (или принципа невысылки). Следует также заметить, что в юридической литературе, а также в международных документах указанный принцип обозначается как принцип non-refoulment <1>. -------------------------------- <1> Термин "non-refoulment" происходит от французского глагола "refouler", означающего "отгонять" или "отбрасывать".

Следует заметить, что исходя из смысла п. 1 ст. 33 Конвенции 1951 г. принцип non-refoulment подразумевает запрет принудительного возвращения беженцев не только в страны их происхождения, но и в любую другую страну, где "их жизни или свободе угрожает опасность". Данное установление распространяется прежде всего на беженцев, подпадающих под определение, содержащееся в ст. 1 Конвенции. Вместе с тем принцип, закрепленный в ст. 33, применяется и к лицам, ищущим убежище. В связи с этим лица, чьи ходатайства по предварительным признакам являются обоснованными, имеют право на защиту. Если обратиться к Заключениям Исполнительного комитета УВКБ ООН, то в них неоднократно подтверждалась важность соблюдения принципа non-refoulment независимо от того, признаны заинтересованные лица официально беженцами или нет. Например, в Заключении N 6 (XXVIII) о принципе non-refoulment, принятом в 1977 г., Исполнительный комитет отметил, что данный принцип является "общепризнанным для государств". Кроме того, в указанном Заключении подтверждается "фундаментальное значение соблюдения принципа non-refoulment - как на границе, так и на территории государства - в отношении лиц, которые могут подвергнуться преследованиям, независимо от того, признаны ли они официально в качестве беженцев". Следует заметить, что принцип non-refoulment получил закрепление во многих международных документах как универсального, так и регионального уровня. В частности, указанный принцип получил развитие в ст. 3 Международной конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания от 10 декабря 1984 г. (далее - Конвенция против пыток 1984 г.). Положения ст. 3 устанавливают следующее: 1. Ни одно государство-участник не должно высылать, возвращать ("refouler") или выдавать какое-либо лицо другому государству, если существуют серьезные основания полагать, что ему может угрожать там применение пыток. 2. Для определения наличия таких оснований компетентные власти принимают во внимание все относящиеся к делу обстоятельства, включая в соответствующих случаях существование в данном государстве постоянной практики грубых, вопиющих и массовых нарушений прав человека. Напомним, что первоначально положения, запрещающие пытки, получили закрепление в таких авторитетных международных документах, как Всеобщая декларация прав человека 1948 г. и Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. <2>. В соответствии с этими положениями "никто не должен подвергаться пыткам или жестокому, бесчеловечному или унижающему его достоинство обращению или наказанию". Вполне очевидно, что в случаях, когда человек при возвращении в ту или иную страну рискует стать жертвой пыток или других форм негуманного обращения, роль принципа non-refoulment трудно переоценить. -------------------------------- <2> См.: ст. 5 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г.; ст. 7 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. // Действующее международное право: В 3 т. / Сост. Ю. М. Колосов и Э. С. Кривчикова. М.: Изд. МНИМП, 1997. Т. 2.

Принцип non-refoulment получил закрепление также в Декларации о территориальном убежище, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 14 декабря 1967 г. В ст. 3 Декларации содержатся рекомендации государствам руководствоваться принципом, согласно которому к лицу, имеющему право искать убежище, "не должны применяться такие меры, как отказ от разрешения перехода границы или, если оно уже вступило на территорию, на которой оно ищет убежища, высылка или принудительное возвращение в какую-либо страну, где это лицо может подвергнуться преследованию". Несмотря на то что Декларация о территориальном убежище 1967 г. не является юридически обязательным документом, она является выражением международного согласия относительно важности соблюдения принципа non-refoulment. Как было отмечено, принцип non-refoulment получил закрепление и развитие во многих международных документах регионального уровня. В частности, в Конвенции ОАЕ 1969 г. содержится положение, устанавливающее обязательство государств-членов по выполнению названного принципа. Так, согласно п. 3 ст. II Конвенции "ни одно лицо не должно подвергаться каким-либо государством-членом таким мерам, как отказ в приеме на границе, возвращение или высылка, которые вынудили бы его вернуться на территорию, где его жизнь, личная неприкосновенность или свобода могут оказаться под угрозой по причинам, изложенным в п. п. 1 и 2 статьи I, или остаться на этой территории". Напомним, что ст. I Конвенции ОАЕ 1969 г. содержит определение понятия "беженец", из которого следует, что принцип non-refoulment распространяется не только на жертвы преследований, но и на тех, кто бежал вследствие "внешней агрессии, оккупации, иностранного господства или событий, серьезно нарушающих общественный порядок" <3>. -------------------------------- <3> Статья 1 (2) Конвенции ОАЕ по конкретным аспектам проблем беженцев в Африке 1969 г. Гудвин-Гилл Г. С. Статус беженца в международном праве. М.: ЮНИТИ, 1997.

Важность принципа non-refoulment подтверждается и в Выводах Картахенской декларации 1984 г. В документе подчеркивается значение принципа non-refoulment (включая запрещение отказа в пропуске через границу) как "краеугольного камня" в международной защите беженцев. Кроме того, в Картахенской декларации 1984 г. принцип non-refoulment назван императивным и рекомендован к признанию и соблюдению в качестве нормы jus cogens. Подобные рекомендации отражают общий региональный подход к восприятию всей значимости принципа non-refoulment как одного из основных гарантов защиты беженцев. Принцип non-refoulment также получил закрепление в таком региональном международном документе, как Принципы обращения с беженцами, принятом в 1966 г. в Бангкоке Афро-Азиатским консультативно-правовым комитетом (далее - Бангкокские принципы 1966 г.). Согласно п. 3 ст. 3 указанного документа "ни одно лицо, ищущее убежища в соответствии с настоящими Принципами, не должно подвергаться таким мерам, как отказ в пропуске через границу, возвращение или высылка, в результате чего оно будет вынуждено вернуться на какую-либо территорию или остаться там, если там можно вполне обоснованно опасаться преследований, угрожающих его жизни, физической неприкосновенности или свободе, кроме случаев, когда это диктуется высшими соображениями государственной безопасности или охраны населения". Как видим, данное положение провозглашает принцип non-refoulment с определенными исключениями, что отличает Бангкокские принципы 1966 г. от других региональных международных документов, закрепляющих указанный принцип. На уровне европейского региона принцип non-refoulment получил частичное закрепление в ст. 3 Конвенции о защите прав и основных свобод 1950 г. (Европейской конвенции 1950 г.). Напомним, что в соответствии со ст. 3 указанного документа "никто не должен подвергаться пыткам и бесчеловечным или унижающим достоинство обращению или наказанию". Заметим, что в соответствии со ст. 15 Европейской конвенции 1950 г. данное правило должно применяться без каких-либо исключений, даже во время войны или иного чрезвычайного положения, угрожающего жизни нации. При рассмотрении ряда дел, связанных с депортацией, Европейская комиссия по правам человека пришла к следующему выводу: "Если условия в той или иной стране таковы, что риск серьезного обращения и строгость обращения подпадают под действие статьи 3, то решение о депортации, выдаче или высылке лица в такие условия влечет за собой ответственность договаривающегося государства, принимающего такое решение" <4>. -------------------------------- <4> Цит. по: Гудвин-Гилл Г. С. Указ. соч. С. 156.

Как известно, каждое государство обладает исключительной властью над своей территорией и находящимися на ней лицами, а такая власть сопряжена с ответственностью. В процитированном выше выводе Европейской комиссии по правам человека как раз указывается на проблему ответственности, которую несет государство за выдачу (высылку) лиц со своей территории. При этом мнение Европейской комиссии по правам человека основано на формулировке ст. 3 Европейской конвенции 1950 г., которая предписывает договаривающимся государствам защищать каждого человека, находящегося под их юрисдикцией, от реального риска подвергнуться негуманному обращению. Положение ст. 3 Европейской конвенции 1950 г. подкрепляет принцип недопустимости принудительного возвращения лиц, в частности беженцев, в страны, где им угрожает реальная опасность. При этом закрепленные в данной статье гарантии носят абсолютный характер и не допускают изъятий. Следовательно, ст. 3 Европейской конвенции 1950 г. предоставляет более широкие гарантии принципа non-refoulment, чем ст. 33 Конвенции 1951 г., в которой содержатся определенные изъятия из указанного принципа. Пункт 2 ст. 33 Конвенции 1951 г. предусматривает изъятия из этого принципа при наличии веских оснований рассматривать беженцев как "угрозу безопасности страны, в которой они находятся" или когда беженцы осуждены вошедшим в силу приговором за совершение особенно тяжкого преступления и представляют "общественную угрозу" для принимающей страны. Как представляется, каждое государство, исходя из своей юрисдикции, вправе самостоятельно определять, представляет ли тот или иной беженец угрозу для безопасности страны. При этом, однако, важно, чтобы положение п. 2 ст. 33 Конвенции 1951 г. применялось с учетом последствий, которые могут наступить для "опасного" беженца по возвращении. По этому поводу хотелось бы обратиться к мнению Гая С. Гудвина-Гилла, который отмечает, что преступление, которое имеется в виду, и его явственная угроза для общества должны быть крайне серьезными, чтобы они перевесили опасность для жизни человека <5>. -------------------------------- <5> См.: Там же. С. 173.

Вместе с тем, применяя п. 2 ст. 33 Конвенции 1951 г., важно определить, рискует ли беженец по возвращении подвергнуться различным формам негуманного обращения, например пыткам. Если такая опасность существует, то изъятия из принципа non-refoulment не должны применяться. Анализируя основания изъятий из принципа non-refoulment, хотелось бы также обратиться к Декларации о территориальном убежище 1967 г. Как упоминалось выше, принцип non-refoulment получил признание в п. 1 ст. 3 названного документа. В п. 2 этой же статьи содержатся изъятия из данного принципа. Так, в соответствии с п. 2 ст. 3 Декларации исключение из принципа non-refoulment "может быть сделано по имеющим решающее значение соображениям национальной безопасности или в целях защиты населения, как, например, в случае массового притока людей". В Конвенции 1951 г. не содержится положений, проводящих разграничение между ситуациями индивидуального и массового прибытия беженцев. Как представляется, разработчики данного документа в основном принимали во внимание факты индивидуальных преследований. Стоит, однако, заметить, что тенденции, связанные с прибытием беженцев, претерпели значительные изменения с момента принятия Конвенции 1951 г. Например, в последние десятилетия случаи экстренного массового прибытия беженцев получили широкое распространение практически во всех регионах мира. Указанная тенденция, в частности, повлияла на принятие Исполнительным комитетом УВКБ ООН Заключения N 22 (XXXII), которое направлено на защиту лиц, ищущих убежища, в ситуациях их массового притока. Интересно заметить, что если в ст. 3 Декларации о территориальном убежище 1967 г. предусматриваются изъятия из принципа non-refoulment "в целях защиты населения, как, например, в случае массового притока людей", то в Заключении УВКБ ООН N 22 (XXXII) содержатся прямо противоположные гарантии "неукоснительного соблюдения основополагающего принципа non-refoulment в ситуациях "массового притока лиц, ищущих убежища". Следует признать, что ситуации массового притока беженцев создают немало проблем для принимающих стран. При этом имеются в виду не только проблемы финансового и материального характера. Речь идет об ответственности принимающих государств за беженцев, допущенных на их территорию. Безусловно, каждое государство вправе самостоятельно определять пределы своих обязательств в том, что касается, в частности, соблюдения принципа non-refoulment. Вместе с тем очень важно, чтобы оставался незыблемым тот гуманный смысл, который заложен в этом принципе.

Название документа