Международные пищевые стандарты Codex Alimentarius: правовая природа и роль в гармонизации права

МЕЖДУНАРОДНЫЕ ПИЩЕВЫЕ СТАНДАРТЫ CODEX ALIMENTARIUS: ПРАВОВАЯ ПРИРОДА И РОЛЬ В ГАРМОНИЗАЦИИ ПРАВА <*>

Ю. А. ВАЛЕТОВА

Валетова Юлия Александровна, преподаватель кафедры международного частного права филиала Московской государственной юридической академии им О. Е. Кутафина в г. Вологде.

Статья посвящается анализу правовой природы международных пищевых стандартов, разработкой которых занимается совместная Комиссия ФАО/ВОЗ Codex Alimentarius. Отмечается, что Комиссия Codex Alimentarius, являясь вспомогательным органом ФАО и ВОЗ, в силу своих учредительных документов не наделена полномочиями обязывать государства применять международные стандарты. Очевидно, что международные пищевые стандарты Codex Alimentarius могут служить основой для национальных стандартов продуктов питания. В статье также анализируются нормы Соглашения по техническим барьерам в торговле 1994 г. и Соглашения по применению санитарных и фитосанитарных норм 1994 г. в части применения стандартов Codex Alimentarius. Автор приходит к выводу, что подписание соответствующих соглашений делает обязательными к применению стандарты Codex Alimentarius для всех стран - членов Всемирной торговой организации.

Ключевые слова: международные пищевые стандарты, вспомогательный орган международных межправительственных организаций, нормотворчество, гармонизация права.

The article is dedicated to the analysis of the legal nature of international food standards, which are being developed by the joint Conference FAO/WHO Codex Alimentarius. It is mentioned, that Commission Codex Alimentarius, being a subsidiary department of FAO and WHO, under its articles of association, is not authorized to oblige countries to apply international standards. It is obvious, that international food standards Codex Alimentarius can become the basis of national standards of food products. In the article there is also analysis of regulations of The agreement of technical barriers in the trade (1994) and The agreement on using sanitary and phytosanitary regulations (1994) as for applying the standards Codex Alimentarius for all the countriesmembers of WTO.

Key words: international food standards, subsidiary department of international intergovernmental organizations, creation of regulatory acts, law harmonization.

Современный процесс глобализации характеризуется возрастанием роли международных организаций в мировых хозяйственных процессах и их все большим влиянием на экономику отдельных стран. В части производства и оборота пищевых продуктов такая роль принадлежит совместной Комиссии Продовольственной и сельскохозяйственной организации Объединенных Наций (ФАО) и Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ) Codex Alimentarius, выполняющей программу по стандартизации пищевых продуктов (далее - Комиссия Codex Alimentarius) <1>. -------------------------------- <1> В настоящее время членами Комиссии Codex Alimentarius являются 183 государства, а также Европейское сообщество. URL: http:// www. codexalimentarius. net/ web/ members. jsp? lang=EN.

Правовую основу работы Комиссии Codex Alimentarius формируют Устав и Регламент, а также иные внутренние процедуры, необходимые для достижения ее задач. В соответствии со ст. 1 Устава основным направлением работы Комиссии является подготовка стандартов на пищевые продукты и их публикация в Codex Alimentarius <2> в целях охраны здоровья потребителей, а также содействия развитию добросовестной торговли пищевыми продуктами <3>. -------------------------------- <2> Codex Alimentarius представляет собой свод международных стандартов, технических норм, принципов и правил, методических указаний и других рекомендаций в области питания. По своему содержанию Codex Alimentarius является чрезвычайно объемным и сложным документом, охватывает практически все основные виды пищевых продуктов. <3> Statutes of the Codex Alimentarius Commission (Adopted in 1961 by the 11th Session of the FAO Conference and in 1963 by the 16th Session of the World Health Assembly. Revised in 1966 and 2006) // Codex Alimentarius Commission. Procedural manual. Nineteenth edition. Rome, 2010. P. 4.

Являясь вспомогательным органом <4> ФАО и ВОЗ, создание которого специально предусмотрено уставами данных международных организаций <5>, а также Соглашением о сотрудничестве 1948 г. <6>, Комиссия Codex Alimentarius наделена полномочиями на осуществление нормотворческой деятельности, которая имеет определенные особенности. -------------------------------- <4> Проблеме создания вспомогательных органов и разработки их уставов уделено внимание в работе В. Моравецкого "Функции международной организации": "Вспомогательный орган должен выполнять служебные функции по отношению к другому органу международной организации, который вызвал его к жизни и которому он подчиняется. В частности, вспомогательные органы не наделены правом принимать самостоятельные решения, выражающие позицию организации; их задача - лишь помогать вышестоящим органам в выработке или в выполнении решений" (Моравецкий В. Функции международной организации. М., 1976. С. 170). Указанная позиция отчетливо прослеживается в статьях 1 и 5 Устава Комиссии Кодекс Алиментариус: "Комиссия Codex Alimentarius... отвечает за представление предложений генеральным директорам Продовольственной и сельскохозяйственной организации (ФАО) и Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ), которые проводят с нею консультации по всем вопросам, относящимся к выполнению "Объединенной программы ФАО/ВОЗ по стандартам на пищевые продукты. Комиссия направляет отчеты и дает рекомендации Конференции ФАО и соответствующему органу ВОЗ через их Генеральных директоров". <5> См.: ст. VI (1)) Устава Продовольственной и сельскохозяйственной организации Объединенных Наций (ФАО) 1945 г. URL: http://www. mid. ru/ns-dmo. nsf; ст. 18 (1)) Устава Всемирной организации здравоохранения 1946 г. URL: http:// www. who. int/ governance/ eb/ who_constitution_ru. pdf. <6> Соглашение между Продовольственной и сельскохозяйственной организацией Объединенных Наций и Всемирной организацией здравоохранения 1948 г. // Всемирная организация здравоохранения. Основные документы. Сорок шестое издание, включающее поправки, принятые до 31 декабря 2006 г. Женева, 2007. С. 75 - 79.

В науке международного права нормотворческая деятельность международных организаций подразделяется на два вида: 1) собственнонормотворческая деятельность; 2) "квазинормотворческая" деятельность. При "квазинормотворческой" деятельности международные организации сами не создают норм международного права, но выполняют вспомогательные функции при формировании норм права государствами или последними совместно с международными органами. Степень и форма осуществления вспомогательных функций международными организациями зависят от предоставленных им полномочий в области нормотворчества. Одним из способов реализации межправительственными организациями "квазинормотворческих" полномочий является принятие стандартов (или, как их еще называют, административно-регламентационных актов) <7>. По своей правовой природе такие стандарты представляют собой односторонние акты данных организаций <8>, являющиеся результатом их волеизъявления. Как отмечает Т. М. Ковалева, "по юридической силе стандарты международных организаций могут как носить рекомендательный характер, так и выступать в качестве юридически обязательных правил поведения. Правомочие международных организаций на принятие того или иного вида данных актов зависит и основывается на положениях учредительных документов и иных относящихся к "правилам организации" установлениях" <9>. -------------------------------- <7> Разработку и принятие так называемых административно-регламентационных актов в настоящее время осуществляют многие современные международные организации. При этом для обозначения таких актов международные организации используют различные термины: технические регламенты (ВМО), медико-санитарные правила (ВОЗ), административные регламенты (ВПС) и др. <8> Относительно правовой природы административно-регламентационных актов существуют различные точки зрения: одни авторы рассматривают такие акты в качестве норм обычного права, другие - в качестве своеобразной формы международных договоров (подробнее см.: Van Reenen. Rules of Reference in the New Convention on the Law of the See in Particular in connection with Pollution of the See by Oil from Jankers // Netherlands Yearbook of International Law. 1981. N 9. P. 12; Кривчикова Э. С. Основы теории права международных организаций: Учеб. пособие. М., 1979. С. 76; Митрофанов В. М., Мюллерсон Р. А. О внутреннем праве организации // Правоведение. 1986. N. 4. С. 76; Тункин Г. И. Теория международного права. М., 1971. С. 121). <9> См.: Ковалева Т. М. Правотворческая деятельность межгосударственной организации как способ реализации учредительного акта: Дис. ... д-ра юрид. наук. Калининград, 1999. С. 294.

Устав Комиссии Codex Alimentarius, а также иные внутренние процедуры, составляющие "право организации", не налагают на Комиссию как вспомогательный орган ФАО и ВОЗ полномочия обязывать государства применять международные стандарты Codex. Иными словами, международные пищевые стандарты Codex Alimentarius носят рекомендательный характер. Фактически Codex Alimentarius может служить "основой для национальных стандартов продуктов питания и соответствующих норм и правил" <10>. Диспозитивный характер Codex также подтверждается в Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН N 39/248, которой были утверждены Руководящие принципы для защиты интересов потребителей: "При выработке направлений национальной политики и планов относительно пищевых продуктов правительствам следует принимать во внимание потребность всех потребителей в продовольственной безопасности, а также поддерживать и по возможности принимать стандарты, разработанные Комиссией Codex Alimentarius" <11>. -------------------------------- <10> См.: информационная записка ИНФОСАН (Международная сеть органов по безопасности пищевых продуктов) No. 4/2008 - Codex Alimentarius. URL: http:// www. who. int/ foodsafety/ fs_management/ No_04_Codex_Jun08_ru. pdf. <11> Защита интересов потребителей. Документ: A/RES/39/248. Принят на 39-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН, 9 апреля 1985 г. URL: http://www. un. org/russian/ga/39/docs/res39_5.

Частью II Руководства по процедуре Комиссии Codex Alimentarius установлены два способа разработки и принятия всемирных и региональных стандартов. Эти способы очень подробны, состоят из восьми стадий каждый и практически идентичны. Это две консультации с правительствами государств-членов (стадии 3; 6); два "чтения" заинтересованными комитетами (стадии 4; 7); два "чтения" Комиссией (5; 8); принятие проекта в качестве официального текста и его публикация (стадия 8). Первая и вторая стадии - разработка и внесение проекта нового стандарта на обсуждение <12>. Данная сложная многоступенчатая процедура дает возможность тщательно изучить все мнения и провести все необходимые консультации на различных уровнях. В случае разработки регионального стандарта государства, принадлежащие к тому либо иному географическому региону, имеют решающий голос. Отметим, что региональные стандарты обычно открыты для присоединения к ним иных, не принадлежащих к данному географическому региону государств. В случаях, когда Комиссия Codex Alimentarius приходит к выводу, что значительное количество государств применяют тот или иной региональный стандарт, он может быть опубликован как всемирный. -------------------------------- <12> См.: Codex Alimentarius Commission. Procedural manual. Nineteenth edition. Rome, 2010. P. 25 - 26.

Безусловно, ответственность за разработку и принятие стандартов несет Комиссия Codex Alimentarius, однако основную часть подготовительной работы выполняют вспомогательные органы, создаваемые на основании Правила XI Регламента Комиссии. Это Комитеты по общим вопросам, Комитеты по отдельным товарам, Координационные комитеты, Специальные межправительственные рабочие группы. Принимая во внимание постоянно расширяющийся глобальный рынок, преимущества наличия единых для всех государств стандартов на пищевые продукты являются самоочевидными. Тем не менее на практике многим странам оказывается нелегко принять стандарты Codex Alimentarius в законодательном порядке. Разные уровни экономического, политического и правового развития государств мешают прогрессу на пути к гармонизации и сдерживают принятие единых международных стандартов <13>. -------------------------------- <13> См.: Жиряева Е., Хайланд Т. Применение стандартов Codex Alimentarius в Российской Федерации // Пищевая промышленность. 2006. N 12. С. 6.

В целях разрешения данной проблемы Общие принципы Codex Alimentarius предусматривают три способа принятия стандартов: "полное принятие", "принятие с оговоренными отклонениями" и "свободное распространение". Последний вариант означает, что страна обязана обеспечить свободную продажу продуктов, произведенных в соответствии со стандартами Codex, на всей своей территории, не распространяя при этом требования Codex на продукты, производимые внутри своей страны для продажи на внутреннем рынке <14>. Государства, выбирая тот или иной способ принятия стандартов Codex Alimentarius, несмотря на отсутствие у них юридической силы, вправе вводить в свое национальное законодательство положения единых международных стандартов. Таким образом, происходит процесс сближения права разных государств, получивший в науке международного права название "гармонизация права" <15>. -------------------------------- <14> General Principles of the Codex Alimentarius (4. A. i, ii, iii). URL: http://www. fao. org. <15> В данном случае имеет место "взаимная гармонизация", которая осуществляется с использованием механизма международной организации, не связывающая государства жесткими юридическими обязательствами.

Следует обратить внимание на тот факт, что ссылки на международные стандарты качества и безопасности продуктов питания как на предпочтительные меры по созданию благоприятных условий для международной торговли пищевыми продуктами содержатся в двух смежных соглашениях Всемирной торговой организации (ВТО) - результатах Уругвайского раунда многосторонних торговых переговоров: Соглашении по техническим барьерам в торговле 1994 г. (далее - Соглашение ТБТ) и Соглашении по применению санитарных и фитосанитарных норм 1994 г. (далее - Соглашение СФС). Отметим, что в п. 1 ст. 3 Соглашения СФС и в п. 6 ст. 2 Соглашения ТБТ признается важность унификации стандартов на международном уровне. При этом в целях обеспечения унификации в отношении безопасности пищевых продуктов в Соглашении СФС определены и выбраны стандарты, методические указания и рекомендации, принятые Комиссией Codex Alimentarius. Следует, по-видимому, утверждать, что стандарты Codex Alimentarius считаются научно обоснованными и признаны эталонами, в сравнении с которыми оцениваются национальные меры и правила государств - членов ВТО. Значительный интерес к деятельности Комиссии был обусловлен не только признанием в явной форме стандартов Codex Alimentarius в Соглашении СФС, но также той важностью, которую приобретают стандарты Codex Alimentarius согласно положениям о технических правилах и стандартах, содержащихся в ст. 2 Соглашения ТБТ. Следствием этого стало заметное увеличение числа участников совещаний, проводимых в рамках Комиссии Codex Alimentarius, особенно из развивающихся стран. Это можно только приветствовать, поскольку оба Соглашения требуют от договаривающихся сторон в пределах своих возможностей "в полной мере участвовать" в работе международных организаций по стандартизации. Обращает на себя внимание также то обстоятельство, что Соглашение СПС фактически придало императивный статус стандартам Codex Alimentarius, поскольку любая страна - член ВТО обязана полностью соблюдать нормативные правила организации. В результате даже если некое государство не желает внедрять стандарты, диктуемые Codex <16>, тем не менее в области, регламентируемой этими стандартами, ему придется руководствоваться условиями, подробно изложенными в ст. 5 Соглашения СФС, важнейшим из которых является требование принимать во внимание технологии оценки рисков, разработанные "соответствующими международными организациями". Под разработками этих "соответствующих международных организаций" подразумевается как раз Codex Alimentarius. -------------------------------- <16> Исключение составляют стандарты, предусматривающие более высокий уровень санитарной и фитосанитарной защиты, чем это достигалось бы мерами на базе соответствующих международных стандартов, если имеется научное обоснование, или же государство-член определяет в результате применяемого уровня санитарной или фитосанитарной защиты, что этот уровень является надлежащим согласно соответствующим положениям пунктов 1 - 8 статьи 5 Соглашения.

Более того, по мнению автора, следует обратить внимание на следующий аспект: в ответ на просьбу 22-й сессии Комиссии Codex Alimentarius, обращенную к Комиссии по санитарным и фитосанитарным мерам ВТО, "каким образом планируется разграничивать между собой такие разновидности положений Codex, как стандарты, нормы и рекомендации, в отношении выполнения Соглашения СФС" странами - членами ВТО, ответ ВТО гласил, что Соглашение СФС не делает различий между стандартами и нормами и конкретное применение положений Codex зависит от контекста, а не от категории положения <17>. Таким образом, толкование различия между "стандартами" и "нормами" Codex Alimentarius допускается фактически произвольным образом. -------------------------------- <17> Документ: G/SPS/W/86/Rev.1 Committee on Sanitary and Phytosanitary Measures - Clarification of References to Codex Texts - Draft Response to the Codex Alimentarius Commission - Note by the Chairman - Revision. 13.03.1998. URL: http:// docsonline. wto. org/ gen_search. asp? searchmode.

Итак, сегодня можно констатировать возрастание юридической значимости стандартов, норм и рекомендаций Codex Alimentarius, обретенное ими благодаря тому факту, что Codex служит эталоном в рамках соглашений ВТО и презумпции соответствия его нормам, распространяющейся на соответствующие национальные меры, в основе которых лежат стандарты, нормы и рекомендации, принятые Комиссией Codex Alimentarius. Как ранее указывалось автором, многие развивающиеся страны - участницы международной торговли пищевыми продуктами сталкиваются с проблемой имплементации международных стандартов Codex в свое национальное законодательство. Согласно ст. 9 Соглашения СФС развивающиеся страны должны быть обеспечены технической помощью "с тем, чтобы дать им возможность адаптироваться и соблюдать санитарные и фитосанитарные меры, необходимые для достижения надлежащего уровня санитарной и фитосанитарной защиты своего экспорта" <18>. Тем не менее все еще остается большой пробел между необходимой и оказываемой помощью. -------------------------------- <18> Соглашение по применению санитарных и фитосанитарных норм. 1994 год. URL: http:// www. wto. ru/ ru/ content/ documents/ docs/ sanitar. doc.

В попытке адресовать проблему эффективного участия развивающихся стран в процессе установления стандартов в 2001 г. был создан Фонд по стандартизации и развитию торговли, являющийся механизмом межведомственного сотрудничества и координации, включающий ВТО, ФАО, ВОЗ, Всемирную организацию здравоохранения животных и Всемирный банк. Его цель - определение способов облегчения участия развивающихся стран в действиях по установлению стандартов и адресации их потребностей в технической помощи. В совместном заявлении, представленном на конференции на уровне министров в Дохе, эти организации подтвердили свое обязательство "повысить способность развивающихся стран и эффективно участвовать в разработке и применении международных стандартов и использовании всех преимуществ торговли". Симпозиум по разработке международных стандартов был проведен в ВТО в 2001 г. с целью предоставления информации относительно процессов установления стандартов, с акцентом на максимизацию вовлечения развивающихся стран. В целях реализации взятых обязательств развитыми странами в 2003 г. под эгидой ФАО/ВОЗ был учрежден Фонд поддержки для участия в работе над Codex с целью оказания финансовой помощи развивающимся странам в активизации их участия в жизненно важной деятельности Комиссии Codex Alimentarius <19>. -------------------------------- <19> Что такое Кодекс Алиментариус / Пер. с англ. М., 2006. С. 33.

Несмотря на трудности, с которыми сталкиваются государства при восприятии стандартов Codex Alimentarius, процесс гармонизации "набирает силу" благодаря желанию международного сообщества облегчить торговлю и желанию потребителей во всем мире иметь доступ к безопасным и питательным пищевым продуктам. Все больше стран приводят свои национальные стандарты на пищевые продукты или отдельные разделы своих стандартов в соответствие со стандартами Codex Alimentarius. Особенно заметно это проявляется в случае пищевых добавок, загрязняющих примесей и остатков. Научный прогресс в областях, связанных с пищевыми продуктами, новые подходы к контролю качества пищевых продуктов ставят Комиссию Codex Alimentarius перед новыми сложными задачами и, вероятно, перед необходимостью разрабатывать новые стандарты и новые типы стандартов. В настоящее время Комиссия внимательно изучает применение биотехнологии в переработке пищевых продуктов и производстве сырья для пищевых продуктов и рассматривает новые концепции и системы, связанные с безопасностью пищевых продуктов и защитой потребителей от угроз их здоровью. Эти актуальные вопросы дают представление о том, в каком направлении будет развиваться деятельность Комиссии Codex Alimentarius в будущем.

Название документа