"Приводной ремень" исполнительной власти в США: аппарат Президента по-американски

"ПРИВОДНОЙ РЕМЕНЬ" ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В США: АППАРАТ ПРЕЗИДЕНТА ПО-АМЕРИКАНСКИ <*>

Е. В. КУКУШКИН, А. В. ЗУЙКОВ

Кукушкин Евгений Владимирович, доцент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, кандидат юридических наук.

Зуйков Антон Владимирович, кандидат юридических наук.

Исследования, посвященные различным аспектам функционирования органов государственной власти США, в отечественной правовой и политической науке не редкость. Интерес к изучению американских институтов вполне закономерен в силу положения, занимаемого США на мировой арене, сложной истории отношений между нашими государствами, уникальности американского опыта, достигнутого уровня развития демократии и т. д. Вместе с тем еще остаются вопросы и структуры, незаслуженно обойденные вниманием отечественных специалистов, несмотря на их колоссальную роль в политико-правовой жизни современной Америки. Прежде всего речь идет о таком ключевом игроке, как аппарат Президента США.

Ключевые слова: Президент США, вспомогательные органы, Исполнительное управление Президента США, помощники Президента США, аппарат Президента.

The studies devoted to various aspects of functioning of agencies of the state power of the USA in the Russian legal and political science are not rare. The interest in the study of American institutes is natural due to the status of the USA in the world, complicated history of relations between our states, uniqueness of American experience, achieved level of democracy and etc. However there are issues and structures which are not studied by the Russian specialists in spite of their tremendous role in political-law life of contemporary America. First of all it is referred to such a key player as executive personnel of the President of the USA.

Key words: President of the USA, accessory agencies, Executive Department of the President of the USA, presidential aides, executive personnel of the President.

Во всем мире главы государств имеют личных помощников. Без них им просто не обойтись. Американские президенты в этом плане не являются каким-то исключением. Однако мало кто знает, что изначально на родине института президентства, несмотря на всю значимость и важность функций, возложенных на главу Соединенных Штатов Америки, ни о каком вспомогательном аппарате, а уж тем более о его финансировании из государственного бюджета речи не шло. Первый Президент США Дж. Вашингтон из своих личных средств оплачивал труд своего единственного помощника, коим, надо сказать, был его собственный племянник. Работу лиц, занимающихся обслуживанием главы государства, Конгресс начал финансировать лишь с 1857 г., предусмотрев специальные ассигнования из средств федерального бюджета на содержание вспомогательного аппарата, состав которого по нынешним меркам может вызвать ироничную улыбку. Аппарат состоял из секретаря, управляющего президентской резиденцией и курьера. При А. Линкольне (1861 - 1865 гг.) аппарат продолжал оставаться скромным - всего четыре человека. Чуть больше сотрудников в нем стало в начале XX в.: секретарь, управляющий президентской резиденцией, два помощника (по делам армии и по делам военно-морского флота), курьер, а также несколько сотрудников, работающих с почтовыми отправлениями. Неудивительно, что очень многое из того, что принято именовать рутинной работой, президенты вынуждены были осуществлять сами. Так, Президент Дж. Кливленд (1893 - 1897 гг.) лично отвечал на телефонные звонки, а В. Вильсон (1913 - 1921 гг.) сам составлял и печатал многие из своих речей. При этом следует также отметить, что до конца 1920-х годов сотрудники Белого дома продолжали оставаться простыми клерками <1>. -------------------------------- <1> Smith H. The Power Game: How Washington Works. N. Y., 1988. P. 229 - 243.

Такое положение дел не являлось тогда случайностью. Это напрямую было связано с той ролью, которая отводилась Президенту в управлении государством. Поскольку основные задачи по формированию политики были возложены на Конгресс, главе государства практически не требовался полноценный вспомогательный аппарат. Однако расширение государственного вмешательства в экономические и социальные процессы в начале XX в. существенно усилило роль исполнительной власти, и в первую очередь роль Президента. В результате складывалась прямо-таки непростая ситуация, когда между президентом, главой исполнительной власти, и главами исполнительных Департаментов не было должностных лиц, через которых он бы мог эффективно осуществлять эту самую власть <2>. Это не могло не привести к реформе и увеличению вспомогательного аппарата Президента... -------------------------------- <2> Шервуд Р. Рузвельт и Гопкинс глазами очевидца. Т. 1. М., 1958. С. 362.

В 1930-е годы в связи с проведением политики "нового курса" Президентом Ф. Рузвельтом была образована Комиссия по вопросам административного управления во главе с директором Чикагского института государственного управления Л. Браунлоу, которая к концу 1936 г. подготовила доклад, рекомендовавший в корне реорганизовать аппарат главы государства <3>. В результате в 1939 г. появился знаменитый Акт о реорганизации <4>. Он предоставил Президенту право проводить реорганизацию не какого-либо отдельно взятого федерального органа, а всей системы федеральных органов исполнительной власти. Рузвельт, реализуя данные ему полномочия, в том же году сделал очень важный шаг: он создал Исполнительное управление Президента, которое включило в себя Аппарат Белого дома, раннее находившееся в непосредственном ведении Департамента финансов Бюджетное бюро, Национальный совет по планированию ресурсов, Управление по кадровой политике и Управление по правительственным отчетам, общая численность которых на первых порах составила 37 сотрудников. Созданием Исполнительного управления Президента завершились длившиеся не один год поиски приемлемой формы органа, призванного оказывать Президенту содействие как в разработке, так и в осуществлении государственной политики <5>. Известный американский исследователь Р. Шервуд так потом писал об этом событии: "Мне довелось слышать, что это мероприятие сравнивали по значению с изобретением радио..." <6>. -------------------------------- <3> Суть доклада сводилось к следующему: построить аппарат Президента таким образом, чтобы в нем присутствовали две основные составляющие: аппарат, состоящий из персональных президентских помощников, занимающихся текущими политическими вопросами, и, образно говоря, институциональный аппарат, обеспечивающий преемственность и общегосударственную долгосрочную перспективу. В свою очередь, институциональный аппарат предполагалось разделить на несколько специализированных подразделений. <4> The Reorganization Act of 1939 (Pub. L. 76-19) // 53 Stat. 561. <5> Попытки создания такого органа неоднократно предпринимались на протяжении 1930-х годов, но они неизменно заканчивались неудачей (см.: Neustadt R. E. Presidency and legislation. The growth central clearance. In: The constitutional system: Notes and readings / Ed. by Riesebach L. N. Belmont, 1970. P. 246 - 259). <6> Шервуд Р. Указ. соч. С. 362.

Действительно, создание Исполнительного управления Президента решило две весьма серьезные задачи. Во-первых, оно, безусловно, способствовало оказанию полноценной консультативной и экспертной помощи Президенту. Деятельность президентского аппарата, наконец, была институционализирована. Во-вторых, особый статус Исполнительного управления Президента в некотором роде позволил вывести помощников Президента из-под "ока" Конгресса. На президентских помощников была распространена привилегия исполнительной власти, заключавшаяся в праве на конфиденциальность информации о своей деятельности. Это право предполагало, в частности, возможность отказывать комитетам Конгресса в случае их требований дать показания и предоставить материалы, касающиеся процесса принятия решений исполнительной властью. Вплоть до уотергейтского скандала в начале 1970-х годов президенты толковали вышеуказанную привилегию как некое абсолютное право <7>. В настоящее же время, спустя много лет после бурных разбирательств в Конгрессе в 1973 - 1974 гг. и знаменитого решения Верховного суда в июле 1974 г. <8>, принято считать, что оно предполагает конфиденциальность информации, связанной лишь с национальной безопасностью (при этом само понятие "национальная безопасность" должно толковаться лишь в узком смысле и ни при каких обстоятельствах не подлежать расширительной интерпретации). -------------------------------- <7> Разграничение политических и правовых действий исполнительной власти в США - весьма затруднительное дело, в том числе из-за отсутствия точного перечисления президентских прав в Конституции. Конкретное действие, повторенное несколько раз, становилось прецедентом и приобретало правовой характер. Именно так исполнительная власть подвела правовую базу под концепцию ее [исполнительной власти] привилегии. В 1954 г. Президент Д. Эйзенхауэр провозгласил, что административная эффективность требует соблюдения секретности. Это еще больше подхлестнуло исполнительную власть: только лишь с 1955 по 1960 г. было зафиксировано аж 44 случая отказов в предоставлении информации комитетам Конгресса. <8> United States v. Nixon, 418 U. S. 683(1974).

Шли годы, и Исполнительное управление Президента шаг за шагом укрепляло свое влияние, приобретая все новые функции. Первоначально оно занималось только координацией управленческой деятельности по подготовке президентских программ. Затем Исполнительное управление Президента стало весьма активно участвовать в процессе принятия важнейших политических решений, поскольку Президент доверил своим сотрудникам не только экспертную оценку предложений, но и подготовку актов. А в период вспыхнувшей в 1939 г. Второй мировой войны двум новым подразделениям Исполнительного управления Президента, Управлению по чрезвычайным ситуациям <9> и Управлению по экономической стабилизации, заменившим Управление по кадровой политике и Управление по правительственным отчетам, и вовсе было поручено реализовывать соответствующие президентские программы. Так, подразделения Исполнительного управления Президента постепенно приобрели распорядительные функции, которые ранее предоставлялись только самостоятельным органам исполнительной власти. Во второй половине XX в. Исполнительное управление Президента вообще начало играть роль некоего суперведомства, разрешающего разногласия в сфере исполнительной власти... -------------------------------- <9> В составе Управления по чрезвычайным ситуациям крайне важную роль играл отдел военной помощи союзникам США, преобразованный в 1941 г. в Управление по ленд-лизу, а в 1943 г. - в Управление по внешней экономике, во главе с президентским помощником, выполнявшим роль главного координатора различных ведомств по оказанию военной помощи союзникам США во Второй мировой войне.

На сегодняшний же день Исполнительное управление Президента выполняет целый ряд функций, основными из которых являются следующие: - оказание помощи Президенту в вопросах координации деятельности органов исполнительной власти, в поддержании связей с общественностью, Конгрессом, главами исполнительных департаментов, СМИ; - обеспечение эффективного и беспристрастного принятия Президентом решений путем предоставления ему на рассмотрение максимально широкого спектра позиций и мнений; - обеспечение ежедневного организационного обслуживания Президента; - участие в выработке государственной политики путем оказания Президенту помощи в планировании и разработке приоритетных направлений внутренней и внешней политики государства и определения государственной бюджетной политики; - содействие осуществлению поставленных Президентом целей и задач и оценка результатов; - выявление и разрешение конфликтов между должностными лицами органов исполнительной власти, занимающими равное должностное положение; - контроль за развитием кризисных ситуаций. По мере обретения новых функций Исполнительное управление Президента неизменно увеличивалось и сейчас представляет собой целую систему подразделений, обслуживающих Президента и участвующих в формировании государственной политики. Своей максимальной численности Исполнительное управление Президента достигло в 1974 г. при Р. Никсоне - 5751 сотрудник. После уотергейтского скандала и отставки Никсона такой вспомогательный аппарат был признан излишним и оптимальной названа численность около 1500 сотрудников. Некоторое время примерно такая численность и сохранялась. Так, в 1988 г. в Исполнительном управлении Президента работали 1645 сотрудников, а в 1997 г. - 1565. Но в начале XXI в., принесшего целый комплекс проблем как внутри страны, так и за ее пределами, штат Исполнительного управления Президента вновь стал понемногу увеличиваться и в 2005 г. при Дж. Буше-мл. достиг 1850 сотрудников. Хотя Исполнительное управление Президента является постоянно действующим институтом, его состав и структура, как правило, меняются после того, как в Белом доме появляется новый "хозяин", поскольку каждый президент вправе заново сформировать свое Исполнительное управление, создав какие-то новые подразделения и (или) перераспределив функции между старыми. Сегодня Исполнительное управление Президента включает в себя следующие основные структурные подразделения: Аппарат Белого дома, Управление резиденцией Президента, Аппарат вице-президента, Управление торговых представителей, Управление по разработке политики в области науки и технологий, Управление по разработке национальной политики в области борьбы с наркотиками, Административно-бюджетное управление, Управление по административным вопросам, Совет национальной безопасности и Совет внутренней безопасности, Совет по охране окружающей среды, Совет экономических консультантов <10>. -------------------------------- <10> URL: http:// www. whitehouse. gov/ administration/ eop.

Здесь важно отметить, что первоначально подразделения Исполнительного управления Президента образовывались самим Президентом, без чьего-либо участия, а их создание оформлялось исполнительными приказами. Однако впоследствии Конгресс в своих актах тоже стал предусматривать создание тех или иных подразделений в президентском аппарате. Очень многие отраслевые акты предписывали образовывать коллегиальные консультативные органы для оказания помощи Президенту в выработке государственной политики по тем или иным вопросам. Эти структурные подразделения Исполнительного управления Президента, образованные на основе актов Конгресса, должны воссоздаваться каждым новым главой государства, пока, разумеется, имеют юридическую силу соответствующие акты. Президент может видоизменять названия этих подразделений, уточнять их функции, но никак не упразднять. Таким интересным образом осторожные американские парламентарии, видимо, пытались защитить государство от возможных непродуманных и сиюминутных политических решений со стороны главы исполнительной власти... В соответствии с актами Конгресса были образованы следующие подразделения Исполнительного управления Президента: Совет экономических консультантов (Акт о занятости 1946 г. <11>), Совет национальной безопасности (Акт о национальной безопасности 1947 г. <12>), Совет по охране окружающей среды (Акт о национальной политике в области охраны окружающей среды 1969 г. <13>), Управление по разработке политики в области науки и технологий (Акт о национальной политике, организационной работе и приоритетах в области науки и технологий 1976 г. <14>), Управление по разработке национальной политики в области борьбы с наркотиками (Акт о национальной политике в области борьбы с наркотиками 1988 г. <15>). -------------------------------- <11> The Employment Act of 1946 (Pub. L. 79-304) // 60 Stat. 23. <12> The National Security Act of 1947 (Pub. L. 80-235) // 61 Stat. 496. <13> The National Environmental Policy Act of 1969 (Pub. L. 91-190) // 83 Stat. 852. <14> The National Science and Technology Policy, Organization, and Priorities Act of 1976 (Pub. L. 94-282) // 90 Stat. 463. <15> The Anti-Drug Abuse Act of 1988 (Pub. L. 100-690) // 102 Stat. 4181.

Следует отметить, что указанные Советы могут объединять как высшее руководство страны, так и помощников Президента. Если в состав того или иного совета входят главы исполнительных департаментов, то советы, как правило, получают очень большие полномочия. Так, они могут не только давать рекомендации Президенту, но и контролировать деятельность соответствующих органов исполнительной власти, и даже заниматься практической реализацией решений совета. Самым известным советом является, конечно, Совет национальной безопасности. Созданный в 1947 г. в условиях начавшейся холодной войны, он призван давать главе государства советы по вопросам иностранных дел, обороны и разведки, координировать деятельность государственных органов в указанных областях. Главная цель Совета национальной безопасности - обеспечить профессиональный взвешенный подход к решению вопросов национальной безопасности. Председателем Совета всегда является сам Президент. Что касается состава Совета национальной безопасности, то он довольно-таки часто меняется. На сегодняшний день постоянными членами Совета являются вице-президент, Государственный секретарь и Секретарь обороны. Консультантом Совета по вопросам обороны является Председатель Объединенного комитета начальников штабов, а консультантом по вопросам разведки - директор Национальной разведки. Что касается обычных членов Совета, то таковыми являются помощник Президента по национальной безопасности, Руководитель Исполнительного управления Президента и заместитель помощника Президента по национальной безопасности. На заседаниях Совета по приглашению Президента обязаны также присутствовать Секретарь финансов, Генеральный атторней, Секретарь национальной безопасности, Председатель Национального экономического совета, Полномочный представитель США в ООН и глава Административно-бюджетного управления. С 1960-х годов работу самого Совета национальной безопасности стал обеспечивать весьма внушительный аппарат (например, при Дж. Буше-мл. его численность составляла 225 сотрудников), построенный по географическому и функциональному принципам и возглавляемый помощником Президента по национальной безопасности. Кроме того, при Совете постоянно возникали и перестраивались межведомственные комитеты и подкомитеты. В 1980-е годы были созданы высшие межведомственные группы по внешней политике, по оборонной и разведывательной политике, по внешнеэкономической политике и экономике. Это все постепенно привело к тому, что в 1986 г. Совет подвергся обвинениям в том, что он проводит тайные операции и превратился в эдакое маленькое Центральное разведывательное управление, а сотрудники его аппарата существенно превышают свои должностные полномочия... Но, несмотря на такие серьезные обвинения, Совет никто трогать не стал, ибо другого такого же разветвленного и координирующего "механизма" по всем вышеуказанным вопросам не было (Государственному департаменту такая роль была явно не по силам). В структуру Исполнительного управления Президента включаются также советы, членами которых являются только сотрудники Исполнительного управления Президента. В качестве примера можно привести Совет экономических консультантов. Этот Совет занимается анализом состояния американской экономики, дает рекомендации в части экономического развития страны, осуществляет оценку экономических программ и политики федерального правительства, принимает участие в подготовке президентских докладов по экономической проблематике. Его члены назначаются Президентом, но по совету и с согласия Сената. При этом, надо сказать, такая процедура ни у кого не вызывает вопросов, так как выглядит вполне оправданной: фактически именно члены Совета экономических консультантов, которые, кстати, все являются признанными специалистами в своей области, отвечают за "настройку" американской экономики. Не умаляя значимости советов, заметим, однако, что роль "первой скрипки" в обычной повседневной деятельности аппарата главы государства играют все же управления. Одним из наиболее важных и крупных управлений (штат порядка 500 сотрудников) является Административно-бюджетное управление. Оно было создано в 1970 г. в соответствии с исполнительным приказом Президента, заменив некогда существовавшее Бюджетное бюро. Административно-бюджетное управление разрабатывает проект федерального бюджета на каждый год и контролирует его исполнение, оценивает эффективность деятельности федеральных органов исполнительной власти и осуществляет разработку планов их реорганизации. Все предложения по ассигнованиям, представляемые Президентом в Конгресс, должны быть одобрены Административно-бюджетным управлением. Предложения по федеральному бюджету, подготовленные исполнительными департаментами и агентствами, выступающее в роли своеобразного "фильтра" Административно-бюджетное управление в обязательном порядке перепроверяет и, если надо, пересматривает и уточняет. Кроме того, Административно-бюджетное управление ответственно за реализацию конкретных федеральных программ, в том числе актуальной сейчас программы "Электронное правительство". С 1974 г. глава данного Управления назначается Президентом по совету и с согласия Сената, что лишний раз подчеркивает значимость подразделения. Не менее важные задачи решает Управление по разработке национальной политики в области борьбы с наркотиками, которые со времен вьетнамской войны для США стали самым настоящим бичом. Оно определяет цели и приоритеты национальной политики по борьбе с наркоманией и наркомафией, устанавливает основы сотрудничества федеральных, региональных и местных органов власти в этой сфере, активным образом участвует в международном сотрудничестве. Цели деятельности Управления - ограничение незаконного употребления и оборота наркотиков, снижение преступности, связанной с наркоманией, ограничение отрицательных для здоровья последствий употребления наркотиков. Глава данного Управления также назначается Президентом по совету и с согласия Сената. Самым же значимым подразделением Исполнительного управления Президента является Аппарат Белого дома. Создаваемый единолично главой государства, его исполнительными приказами, он координирует работу всех подразделений Исполнительного управления Президента и выполняет функции, требующие ежедневных контактов с первым лицом. В отличие от других подразделений Исполнительного управления Президента Аппарат Белого дома не имеет узкой специализации и занимается практически любыми вопросами по поручению Президента. Считается, что именно он играет роль президентских "глаз и ушей": ведь его сотрудники назначаются Президентом, и одобрения их кандидатур со стороны Сената обычно не требуется. Основными задачами Аппарата Белого дома являются: подготовка квалифицированных профессиональных советов Президенту; участие в определении законодательной стратегии; контроль за бюрократией; планирование рабочего графика Президента; работа с теми просителями, которых Президент не может принять лично. Руководитель Аппарата Белого дома одновременно является помощником Президента и назначается лично главой государства. Обычно Президент стремится подобрать такого руководителя Аппарата Белого дома, который одновременно удовлетворял бы двум основным требованиям: был опытным квалифицированным управленцем и лояльным ему сотрудником. При назначении на эту должность учитываются также запросы политической конъюнктуры. Например, отставка в марте 2006 г. Э. Карда, руководившего Аппаратом Белого дома более пяти лет, одного из самых близких Дж. Бушу-мл. лиц, профессионала, обладающего феноменальной трудоспособностью, была вызвана стремлением Президента остановить падение уровня доверия граждан к федеральному правительству и не допустить поражения республиканцев на промежуточных выборах в Конгресс. На аналогичный шаг, дабы не допустить фиаско уже демократов на предстоявших промежуточных парламентских выборах, решился и Б. Обама, сменив в октябре 2010 г. "одного из лучших политических умов в Вашингтоне" <16> Р. Эммануэла, известного своим жестким стилем работы, на более тихого и в то же время методичного П. Рауза, долгое время остававшегося в тени, хотя и являвшегося с января 2009 г. президентским помощником. -------------------------------- <16> Именно так характеризовал Эммануэла Б. Клинтон, в период президентства которого тот являлся одним из ключевых президентских помощников (цит. по: Nina Easton. Rahm Emanuel, Pitbull politician. Fortune. 2006. Sept. 25).

Основная задача руководителя Аппарата Белого дома - направлять деятельность Аппарата Белого дома и Исполнительного управления Президента в целом. Руководитель Аппарата Белого дома должен также отстаивать интересы Президента во взаимоотношениях с органами государственной власти и частными лицами, освобождать его от рутинной, сугубо административной работы. Помимо этого, руководитель Аппарата призван отвечать за подготовку пресс-конференций и выступлений Президента, встреч на высшем уровне, организацию рабочего графика Президента. Учитывая вышесказанное, а также то, что вице-президенты зачастую лишь номинально являлись фигурой номер два в иерархии государственной власти, в лице руководителя Аппарата Белого дома фактически получаем вполне реальное второе лицо на американском политическом "небосклоне". Вернемся, однако, непосредственно к Аппарату Белого дома. В его состав входит обычно около сорока подразделений <17>. В Аппарате, сформированным Б. Обамой, имеется три Совета (Совет по делам женщин - 2009 г., Совет по внутренней политике - 1993 г., Национальный экономический совет - 1993 г.), ряд Управлений и служб, в том числе Управление по национальной политике против СПИДа (1993 г.), Военное управление Белого дома (1957 г.), Управление социальных инноваций и гражданского участия (2009 г.), Управление реформой здравоохранения (2009 г.) <18>. -------------------------------- <17> В 1940 г. штат Аппарата Белого дома насчитывал 63 сотрудника, в 1971 г. - 547 сотрудников, в 1980 г., к концу президентского срока Дж. Картера, - 351 сотрудника. В 2009 г. в Аппарате Белого дома числилось 469 сотрудников. <18> URL: http:// www. whitehouse. gov/ administration/ eop/.

Советы, входящие в Аппарат Белого дома, решают важнейшие политические задачи. Их членами обычно назначаются помощники Президента, а их деятельностью руководят секретари исполнительных департаментов. Тем самым советы выполняют координационные функции, так как обеспечивают поддержание тесных связей руководства исполнительных департаментов с Исполнительным управлением Президента и конкретно Аппаратом Белого дома и способствуют выработке согласованной политики в соответствующих областях. Кроме того, они зачастую играют роль центров принятия политических решений. В тех случаях, когда советы рассматривают наиболее важные политические вопросы, на их заседаниях, как правило, председательствует сам Президент. В начале 2000-х годов в Аппарат Белого дома стали включаться подразделения, обеспечивающие связь государства и гражданского общества, способствующие повышению степени доверия общества по отношению к государственной власти. Привлечение общественных структур к разработке и осуществлению федеральных программ обрело особое значение в контексте проблемы предотвращения террористических актов на территории США после трагических событий 11 сентября 2001 г. Так, Актом о реформе разведывательных служб и предотвращении терроризма 2004 г. <19> было создано Управление по контролю за соблюдением гражданских свобод и неприкосновенности частной жизни (в 2008 г. подразделение было упразднено). Пять ключевых сотрудников этого Управления подбирались Президентом исходя из их критериев профессионализма, жизненного опыта и независимости. При этом глава Управления и его заместитель утверждались в должности Сенатом. Управление призвано было давать советы высшему руководству государства по вопросам соблюдения прав человека в процессе борьбы с терроризмом и предотвращения террористических атак. Для этого Управление могло запрашивать и обобщать мнения некоммерческих организаций, научных учреждений, членов Конгресса и т. д. В состав Аппарата Белого дома входило еще одно весьма необычное подразделение - Корпус свободы США (в 2009 г. подразделение было упразднено; его функции были переданы в Управление социальных инноваций и гражданского участия). Оно непосредственно работало с населением, а его целью было привлечь американцев к превентивной борьбе с терроризмом. Корпус свободы организовывал обучение граждан поведению в чрезвычайных ситуациях, в частности помогал в распространении детских и юношеских игр соответствующей тематики. С помощью этого подразделения, созданного в 2002 г., к добровольной службе по осуществлению национальных программ противодействия терроризму только в 2005 г. было привлечено более 65 миллионов человек. -------------------------------- <19> The Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act of 2004 (Pub. L. 108-458) // 118 Stat. 3638.

Говоря об Исполнительном управлении Президента, нельзя не упомянуть и о такой важной проблеме, как организация его работы. В США принято выделять две основные модели организации работы аппарата: круговую и пирамидальную. При круговой (децентрализованной) модели право прямого доклада Президенту имеют чуть ли не все его помощники. Положительной стороной данной модели являются широкая информированность главы государства, а также возможность сопоставления им самим различных мнений и позиций, знание которых позволяет принимать наиболее взвешенные решения. Негативной - то, что эта модель в большинстве случаев приводит к столкновению мнений среди тех же президентских помощников, разногласиям и, как следствие, к отсутствию необходимой координации в формулировании и осуществлении политической линии. Круговую модель организации широко использовали Ф. Рузвельт, Дж. Кеннеди и Дж. Картер. Так, Картер в первые годы своего президентства регулярно встречался со многими своими сотрудниками <20>. С одной стороны, это давало ему возможность лично знакомиться с большим объемом информации, и поэтому гораздо меньше ценных идей "пропадало" в "бюрократических недрах". С другой стороны, более 42% рабочего времени Президента уходило на второстепенные встречи с сотрудниками, что существенно ограничивало возможности решения действительно важных задач. -------------------------------- <20> Такие широкоформатные встречи были "подкреплены" еще тем, что впервые в новейшей истории США без малого три года (с 1977 по 1979 г.) "кресло" Руководителя Аппарата Белого дома пустовало: Президент всячески старался демонстрировать свою демократичность.

При пирамидальной (централизованной) модели, к которой прибегали Д. Эйзенхауэр, Р. Никсон, Р. Рейган и Дж. Буш-ст., устанавливается иерархия: сотрудники представляют обработанную информацию своему начальнику, он - дальше по инстанции, и в итоге лишь руководитель Аппарата Белого дома обращается с докладами непосредственно к Президенту. Пирамидальная модель освобождает главу государства от необходимости изучать частности, и он может концентрироваться на разработке стратегических вопросов. Однако при такой организации работы резко возрастает личная роль руководителя Аппарата Белого дома: ведь он отбирает и систематизирует информацию фактически по собственному усмотрению, и вокруг главы государства вполне может образоваться некий "санитарный кордон", изолирующий его от поступающей объективной информации, нестандартных идей и взглядов <21>. -------------------------------- <21> К примеру, Ш. Адамс, Руководитель Аппарата Белого дома в период первого срока президентства Д. Эйзенхауэра, единолично решал, кто получит аудиенцию у Президента, а кто нет, визировал все президентские акты и "надзирал" над составлением всех без исключения справок, записок и дайджестов, которые каждый день ложились на стол первому лицу.

Встречается также смешанная модель, сочетающая элементы пирамидальной и круговой, когда право прямого доклада Президенту имеют сразу несколько "ключевых фигур" <22>. Так, например, в период первого срока президентства Р. Рейгана таковыми "фигурами" были: Руководитель Аппарата Белого дома Д. Бейкер, единственный, кому удалось дважды при разных президентах побывать на этом посту, его заместитель М. Дивер, а также президентский помощник Э. Миз. -------------------------------- <22> В данном случае крайне важно, чтобы был соблюден принцип психологической совместимости и способности тех самых "ключевых фигур" к поискам компромисса и выработки согласованных действий.

Вообще же сделать однозначный выбор в пользу какой-то определенной модели невозможно. И дело здесь не только в так называемом личностном факторе, который, безусловно, играет немалую роль, а в конкретном временном отрезке, в конкретных обстоятельствах, в которых предстоит действовать тому или иному главе государства и его аппарату... Тот же Р. Рейган вынужден был "отойти" от смешанной модели к пирамидальной в связи с прогрессированием болезни Альцгеймера: президент просто переставал узнавать многих своих соратников. Резюмируя вышесказанное, следует отметить, что эволюция вспомогательного аппарата американских президентов в полном соответствии с доктриной alter ego служит своего рода проекцией эволюции статуса и функций самого главы государства, особенно в плане выстраивания взаимоотношений с возглавляемой им исполнительной властью в целом. Очевидно, что в последние десятилетия роль Исполнительного управления Президента резко возросла. Отечественные и зарубежные политологи и юристы придерживаются мнения, что Исполнительное управление Президента и его основная составная часть - Аппарат Белого дома играют более важную роль в определении государственной политики, чем исполнительные департаменты <23>. Однако роль эта оценивается по-разному. Так, одни специалисты полагают, что вспомогательный аппарат, разросшийся до такой степени, при которой личные контакты Президента с большей частью его сотрудников едва ли возможны, не облегчает, а затрудняет президентский контроль за текущими делами; что Президент, создавший "стену", отгораживающую его от других правительственных ведомств, ослабил собственное влияние, обезличил процесс управления. Другие же видят в деятельности Исполнительного управления Президента гарантии от некомпетентности и произвола <24>. Можно принять ту или иную позицию, но сложно отрицать тот факт, что на сегодняшний день фактически Президент сам уже не руководит исполнительной властью, а скорее находится в ее центре, убеждая, согласовывая, ведя переговоры, дабы достичь поставленных целей. -------------------------------- <23> См., например: Согрин В. В. Ветви государственной власти в США: эволюция, взаимодействие, соперничество // Общественные науки и современность. 2001. N 1. С. 70 - 71. <24> В этом ключе многие оппоненты Дж. Буша-мл. критиковали его за то, что основные решения о военных операциях в Ираке и Афганистане принимались узким кругом особо приближенных к Президенту лиц, в обход неотъемлемой части Исполнительного управления Президента - Совета национальной безопасности.

Название документа