Современные черты миграционных процессов и миграционной политики в странах Западной Европы

СОВРЕМЕННЫЕ ЧЕРТЫ МИГРАЦИОННЫХ ПРОЦЕССОВ И МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В СТРАНАХ ЗАПАДНОЙ ЕВРОПЫ <*>

В. А. БРУС

Брус Валерия Александровна, аспирантка кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова.

В статье рассматриваются современные черты миграционных процессов и миграционной политики в странах Западной Европы, к которым можно отнести выборочный подход к приему мигрантов из третьих стран, желающих получить работу, при котором предпочтение отдается высококвалифицированным специалистам, введение национальных преференций на рынке труда и особое внимание к процессу интеграции иностранных граждан.

Ключевые слова: миграция, иностранцы, гражданство, миграционная политика, "синяя карта", национальные преференции, интеграция.

The article deals with the modern trends of migration process and policy in Western Europe. They are selective approach to permit for third-country nationals to reside and work (principle of preferences for highly qualified immigrants), national preferences in labour market and special attention to integration of refugees.

Key words: migration, refugees, citizenship, migration policy, "Blue Card", national preferences, integration.

Одной из характерных черт развития человечества на современном этапе является активное перемещение людей через государственные границы. Процессы миграции оказывают серьезное экономическое, социальное, политическое и культурное влияние на государства. Следствием этого является стремление поставить под контроль процессы миграции, с тем чтобы их последствия носили позитивный характер и обеспечивали прогрессивное развитие стран, принимающих и поставляющих людские ресурсы. Важным моментом в регулировании миграционных процессов является и защита прав и интересов личности, поскольку чаще всего мигранты представляют собой наименее защищенную категорию лиц. В связи с этим показательным является тот факт, что в национальном законодательстве некоторых государств миграционное право или право иностранцев выделяется в отдельные отрасли <1>. -------------------------------- <1> См.: Welte, Hans-Peter. Auslanderrecht. Notnos Verlagsgesellschaft. Baden-Baden. 2005; Мiграцiйне право Украiни: пiдруч. / С. Б. Чехович. К.: Школа, 2003. В Российской Федерации вопрос о выделении миграционного права в отдельную отрасль находится в стадии научной дискуссии. См.: Хабриева Т. Я. Миграционное право как структурное образование российского права // Журнал российского права. 2007. N 11. С. 3 - 16; Брик А. Д. Проблемы становления и развития миграционного права // Научные труды. Российская академия юридических наук. Вып. 8: В 3 т. Том 2. М.: Издательская группа "Юрист", 2008. С. 26 - 29; Чеботарев Г. Н., Мишунина А. А. Основные направления развития комплексного межотраслевого института миграционного права // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 14. С. 7 - 10.

Как отмечает Т. Я. Хабриева <2>, современная миграционная ситуация в мире развивается крайне противоречиво и во многом иррационально. В условиях глобализации национальные государства теряют контроль над перемещениями не только капитала, товаров, информации, но и людей. Этот кризис национального управления - универсальная характеристика современного общества. При общем доминировании концепции сотрудничества в международной политике взаимодействие стран в сфере миграции скорее приобретает форму противостояния. Неэффективность господствующей сегодня модели международной миграции выражается в огромном количестве нелегальной миграции, что характерно практически для всех принимающих стран. Предотвращение незаконной миграции и попытки поставить миграцию на пользу государству и обществу - одна из задач, стоящих сегодня перед большинством государств. -------------------------------- <2> Хабриева Т. Я. Правовая политика государства в сфере миграции населения // Миграционное право. 2006. N 1 // СПС "КонсультантПлюс".

Современная миграционная система, сложившаяся в Европе, отличается тесными экономическими, культурными, политическими, географическими связями между "центральными" странами, что и позволяет определить ее как единую миграционную систему. Направление миграционных потоков, плотность распространения мигрантов по регионам и странам Европейского союза испытывают значительную зависимость от исторических традиций, колониального прошлого и уровня экономического благосостояния принимающих государств. Так, например, значительная доля в миграционных потоках, направляющихся в Испанию и Португалию, приходится на выходцев из стран Латинской Америки. В Великобританию приезжают большое количество выходцев из Азии, особенно из бывших колоний Индии и Пакистана, в то время как во Франции более важную роль играют иммигранты из Юго-Восточной Азии (Камбоджа, Вьетнам, Лаос), а также из Ливана, Турции, африканских стран. В Италии около 20 процентов от всех иммигрантов приходится на выходцев с африканского континента, а также еще около 20 - на иммигрантов из стран Центральной и Восточной Европы <3>. В целом миграционная система характеризуется многообразием миграционных потоков, их разнонаправленностью, а также появлением новых стран иммиграции и подключением новых стран - поставщиков мигрантов, формированием нового вектора миграции "восток - запад", который пришел на смену доминировавшему еще недавно вектору "юг - север" <4>. -------------------------------- <3> См.: Другая жизнь и берег дальний // Европа. 2005. N 8(53). С. 8. <4> Трыканова С. А. Миграционное право и политика в Европе в контексте глобализации // Миграционное право. 2007. N 4 // СПС "КонсультантПлюс".

Самой популярной среди членов ЕС целью остается Германия <5>, за которой следуют Великобритания, Испания, Италия, Франция, Швейцария. Иммиграция в другие страны - члены ЕС заметно ниже. Однако если посмотреть на процентное соотношение иностранцев и граждан в конкретной стране Западной Европы, то на первом месте будет Люксембург (37,4% иностранцев), затем Швейцария (22,9%), а Германия займет лишь третье место (12,3%). Здесь, безусловно, значение имеют численность населения и территория государства. В целом же на четыре основных "адресата" иммиграционных потоков приходится три четверти объема поступающих иммиграционных ресурсов <6>. -------------------------------- <5> В Германии проживают 15 млн. человек из около 200 государств мира. Это почти каждый пятый житель этой страны. Тем самым Германия имеет самую высокую в мире (вслед за США) долю мигрантов среди населения. Каждый третий ребенок моложе шести лет принадлежит к семье иммигрантов, в некоторых крупных городах Германии к 2010 г. больше половины населения моложе 40 лет будут выходцами из среды мигрантов // По данным, размещенным на сайте Совета Европы. URL: http://www. coe. int. <6> См.: World Population Policies 2005. United Nations, Department of Economic and Social Affairs, March 2006. URL: http://books. google. com.

Привлекательность Европейского союза для мигрантов обусловливает постоянное увеличение числа иностранных граждан, что чаще всего вызывает недовольство местного населения. Однако эту проблему необходимо рассматривать на фоне значительного снижения темпов естественного прироста населения и усугубляющегося старения населения. За последние 50 лет продолжительность жизни европейских граждан резко увеличилась (на 10 лет) и будет расти дальше, а средний пенсионный возраст в ЕС 60 - 65 лет. Проблема осложняется тем, что в ближайшее время в пенсионный возраст вступит многочисленное поколение, появившееся на свет после Второй мировой войны, что может оказаться непосильным бременем для социальной системы государства. Система социального обеспечения стран - членов ЕС складывалась в 1950 - 1960-е годы, когда получателей помощи было намного меньше, поэтому предусмотренные в то время льготы на настоящем этапе развития ЕС представляют собой очередную проблему для правительств при формировании бюджета. Одновременно эти негативные эффекты сопровождаются и столь же значительными социальными изменениями. Молодые европейцы в настоящее время в первую очередь ориентируются на профессиональный успех и социальное благополучие, откладывая создание семьи на неопределенное будущее. Уменьшается число браков, а женщины все чаще пренебрегают семьей ради карьеры. Увеличивается срок обучения молодых людей в институтах; так, сейчас достаточно большой процент составляют 27 - 30-летние студенты. Однако исследователи все чаще стремятся подчеркнуть, что, если Европа хочет поддерживать общую численность своего населения или численность населения в трудоспособных возрастах, ей придется обеспечивать демографический прирост самостоятельно. Это связано с тем, что в противном случае при существующих показателях рождаемости, не обеспечивающих и простое воспроизводство, демографическая теория доказывает, что миграция, необходимая для поддержания постоянной численности населения, приведет со временем к полному замещению коренного населения мигрантами <7>. -------------------------------- <7> Коулман Д. Европа на перекрестке дорог: должны ли население Европы и ее рабочая сила зависеть от новой иммиграции? // Международная миграция: Каир + 10: Сб. статей / Гл. ред. В. А. Ионцев. М.: МАКС Пресс, 2004. С. 23.

Именно поэтому миграционная политика должна быть взвешенной, учитывающей как насущные потребности государства, так и возможные последствия такого регулирования. Характеризуя основные тенденции миграционной политики европейских стран, можно выделить следующие общие черты. Законодательство стран Европы разграничивает статус граждан ЕС и граждан третьих стран: наряду с открытыми границами внутри Европейского союза создаются барьеры для иммиграции граждан из развивающихся стран. Таким образом, наиболее заметной тенденцией в регулировании миграционных процессов в Европейском союзе является выборочный подход к приему мигрантов из третьих стран. В последнее время можно отметить ужесточение требований для мигрантов из третьих стран, желающих въехать на территорию Европейского союза с целью получения работы. По примеру Швейцарии, не входящей в Европейский союз, особое внимание уделяется мигрантам, имеющим высокую профессиональную квалификацию. В Швейцарии подобный подход закреплен в Законе об иностранцах от 16 декабря 2005 г. (Bundesgesetz uber die Auslanderinnen und Auslander <8>). Там, кроме общих условий осуществления иностранцами трудовой деятельности, таких, как законное пребывание на территории государства, наличие жилья, знание языка, соблюдение принципа приоритетного использования национальных трудовых ресурсов, существует и требование (ст. 23), касающееся иностранных граждан не из стран Евросоюза: осуществление ими трудовой деятельности возможно при условии, что они являются высококвалифицированными специалистами. -------------------------------- <8> Bundesgesetz uber die Auslanderinnen und Auslander, Sweiz. 2005. URL: http://www. bfm. admin. ch.

Документ, содержащий схожие положения, под названием "Директива Совета ЕС об условиях въезда и проживания граждан третьих стран в целях осуществления высококвалифицированной деятельности 2009/50/EC" <9>, был принят Советом Европейского союза 25 мая 2009 г. Предложение о принятии подобного документа было высказано еще 23 октября 2007 г. Президентом Европейской комиссии Мануэлем Баррозу на пресс-конференции совместно с Комиссаром по делам юстиции, свободы и безопасности Франко Фраттини. Баррозу мотивировал свое предложение предполагаемой нехваткой в ЕС квалифицированных рабочих кадров, сложностью для лиц - представителей стран так называемого третьего мира в передвижении между странами ЕС, проблематикой конфликтующих между собой законодательств стран ЕС в области въезда иммигрантов и расхождением в правах между гражданами ЕС и легальными иммигрантами <10>. -------------------------------- <9> Council Directive 2009/50/EC of 25 May 2009 on the conditions of entry and residence of third-country nationals for the purposes of highly qualified employment // OJL 155 of 18.6.2009. <10> Attractive conditions for the admission and residence of highly qualified immigrants. MEMO/07/423. Brussels, 23 October 2007 // AWRBulletin. 2007. N 7. S. 315 - 317.

Основным итогом принятия данной директивы является введение такого понятия, как "синяя карта" (по аналогии с "зеленой картой", используемой в США) - по цвету флага Европейского союза. Целью принятия Директивы является привлечение высококвалифицированных работников. По сути, "синяя карта" - это разрешение на работу для специалистов в различных областях из третьих стран, дающее им дополнительные преимущества. Для получения "синей карты" заявитель должен представить трудовой договор или приглашение на работу в стране - члене Европейского союза с оговоренными в них уровнем заработной платы и четкими условиями увольнения, а также действующий документ, удостоверяющий личность, медицинскую страховку и подтверждение должного уровня образования (квалификации). Обязательным условием также является отсутствие уголовного преследования в отношении заявителя. Страны ЕС могут специально оговорить перечень государств, от граждан которых они будут рассматривать ходатайства о получении "синей карты". Лицо, получившее "синюю карту", имеет следующие преимущества: въезжать и выезжать из Европейского союза, свободно перемещаться по его территории, осуществлять те же права, что и граждане ЕС. Кроме того, такому работнику по истечении 18 месяцев законного пребывания в стране предоставляется возможность перевезти к себе свою семью и изменить место (страну) работы, а впоследствии даже претендовать на получение статуса постоянно проживающего лица. Сама "синяя карта" действует от одного года до четырех лет с возможностью продления. В Директиве указывается, что страны - члены Европейского союза в течение двух лет со дня официального опубликования документа должны инкорпорировать положения Директивы в национальное законодательство. Таким образом, с июня 2011 г. все государства - участники ЕС смогут выдавать "синие карты" заинтересованным лицам. В отношении трудовых мигрантов, не обладающих высокой квалификацией, в странах Европы действуют более строгие правила. Так, согласно швейцарскому Закону об иностранцах прием иностранцев с целью осуществления трудовой деятельности должен служить интересам швейцарской экономики, надлежащим образом учитываются также научные и культурные потребности страны. В ряде стран (Австрия, Италия, Португалия, Швейцария) введено квотирование иностранной рабочей силы. Особые миграционные схемы могут действовать с государствами, подписавшими специальные соглашения о трудовой миграции. В частности, Испания с 2002 г. осуществляет наем рабочей силы из-за рубежа в государствах происхождения иммигрантов в рамках двусторонних соглашений, заключенных с Доминиканской Республикой, Колумбией, Марокко, Нигерией, Польшей, Румынией, Эквадором <11>. -------------------------------- <11> Васильева Т. А. Нужны полезные и удобные: основные приоритеты миграционной политики стран западной демократии // Политический журнал. 2008. N 11. URL: http:// www. politjournal. ru/ index. php? action= Articles&dirid= 67&tek= 8305&issue= 222.

Характерной чертой миграционной политики является введение национальных преференций на рынке труда. В настоящее время иностранец может получить рабочее место в западноевропейских странах только в том случае, если на него не претендуют граждане этой страны, других государств - членов ЕС или государств, входящих в Европейскую экономическую зону <12>. -------------------------------- <12> Васильева Т. А. Миграционная политика, гражданство и статус иностранцев в странах западной демократии. М.: Институт права и публичной политики, 2010. С. 52.

Принимая во внимание объективную потребность европейских стран в рабочей силе и стремление контролировать миграционные потоки, в настоящее время дискутируется вопрос о реализации концепции "циркулярной миграции" - введение временного разрешения на миграцию. С предложением о циркулярной миграции 26 октября 2006 г. впервые выступил министр внутренних дел Германии Вольфганг Шойбле совместно с тогда еще своим коллегой Николя Саркози. В соответствии с данной концепцией иностранные работники из развивающихся стран могут получить право въезда в страны Европейского союза сроком от трех до пяти лет с последующим обязательным возвращением обратно. При этом у таких работников не будет возможности перевезти к себе свою семью. Таким образом, вопрос о необходимости интеграции и дальнейших социальных выплат таким рабочим снимается, а Европейский союз получает возможность удовлетворить свои потребности в рабочей силе. Однако у концепции есть и недостатки. Так, исследователи <13> отмечают возможные сложности с соблюдением права мигрантов на уважение частной и семейной жизни, предусмотренного статьей 8 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод <14>. Кроме того, в числе недостатков отмечается возможность экономии на образовании и повышении квалификации местных специалистов. -------------------------------- <13> Greciano Philippe. Auslanderrecht in Europa: neue Entwicklungen // MRM - MenschenRechtMagazin. 2008. Heft 1. S. 70. <14> Бюллетень международных договоров. 2001. N 3.

Важной особенностью миграционной политики является уделение особого внимания вопросам интеграции иностранных граждан, постоянно или длительное время проживающих на территории Европейского союза. Государства Западной Европы придают особое значение тому, чтобы иммигранты в процессе интеграции усвоили основные ценности и нормы принимающего общества и выучили язык. Так, например, в Федеративной Республике Германия 12 июля 2007 г. был принят Национальный план интеграции, который содержит 400 мероприятий и обязательств сторон - 150 со стороны Федерации и 250 со стороны неправительственных организаций, в том числе от 50 объединений мигрантов. Главными сферами деятельности являются содействие в изучении языка и равенство возможностей в области образования, обучения и трудоустройства <15>. Первым из важнейших мероприятий Федерального правительства в рамках Национального плана интеграции является качественное и количественное улучшение интеграционных курсов. Подробную информацию об интеграционных курсах мигранты могут получить на сайте интеграционного портала Федерального ведомства по вопросам миграции и беженцев (Bundesamt fur Migration und Fluchtlinge) <16>. Интеграционный курс состоит из двух частей: языкового и ориентировочного курса. На языковом курсе обсуждаются важные темы повседневной жизни, например здоровье, покупки, жилье, работа. На ориентировочном курсе изучаются немецкая правовая система, история и культура, права и обязанности в Германии, особенности региона проживания, ценности, важные для немецкого общества, такие, как свобода вероисповедания, толерантность, равноправие. Посещение интеграционного курса является обязательным, если лицо не говорит/очень плохо говорит по-немецки или получает пособие по безработице. При этом если у мигранта есть разрешение на пребывание в Германии согласно § 38a Закона о пребывании и он уже принимал участие в интеграционных мероприятиях на территории других стран - членов ЕС, то обязательным является только посещение языкового курса. Целью интеграционного курса является успешная сдача заключительного теста, которая является одним из требований для оформления постоянного места жительства в Германии. -------------------------------- <15> Бемер М. Национальный план интеграции - вклад Германии в формирование европейской политики интеграции. URL: http:// www. coe. int/ t/ dg4/ youth/ Source/ Resources/ Forum21/ Issue_No10/ N10_ National_ integration_ plan_ ru. pdf. <16> URL: http:// www. integration-in-deutschland. de.

В Нидерландах Закон о гражданской интеграции иностранцев, вступивший в силу в январе 2007 г., предусматривает обязательную сдачу иностранцами интеграционного экзамена, непрохождение которого в течение установленного срока (три с половиной года после вступления Закона в силу для мигрантов, которые успешно прошли интеграционный экзамен в государстве своего происхождения, и пять лет для остальных) предполагает административный штраф в размере от 250 до 1000 евро, налагаемый муниципальными органами по месту жительства лица, или сокращение размера социальных выплат, а также является препятствием для получения разрешения на проживание в стране на долгосрочной основе <17>. В Австрии подобное регулирование установлено Национальным планом действий по вопросам интеграции (Nationaler Aktionsplan fur Integration), согласно которому иммигранты, которые хотят приехать в Австрию в целях воссоединения семьи, должны сначала сдать языковой тест <18>. -------------------------------- <17> См.: Васильева Т. А. Иммиграционное законодательство и миграционная политика Нидерландов // История государства и права. 2009. N 21 // СПС "КонсультантПлюс". <18> Pop Valentina Austria eyes language tests for migrants. URL: http:// euobserver. com/?aid= 29165.

Таким образом, интеграционные программы, по сути, превращаются в средство внутреннего миграционного контроля, позволяющего ограничить въезд или дальнейшее пребывание лиц, не соответствующих установленным требованиям. Стоит особо подчеркнуть важность интеграции мигрантов для поддержания социальной стабильности принимающего государства. Общество готово принимать лояльно настроенных иностранцев. Требовать же толерантности по отношению к нелегально находящимся мигрантам, претендующим на социальное обеспечение и не желающим разделять или как минимум уважать ценности принимающего общества, бессмысленно. Любой пример, напоминающий о негативных последствиях пребывания мигрантов в европейских странах, вызывает широкий общественный резонанс и новые дискуссии. Так, в Германии Тило Саррацин - член правления Бундесбанка, влиятельное лицо в социал-демократической партии, 13 сентября 2010 г. презентовал в Берлине свою книгу "Германия - самоликвидация" ("Deutschland schafft sich ab") <19>. В книге автор приводит и конкретизирует с привлечением статистических данных свои неоднократно озвученные идеи о губительности демографической, социальной, миграционной и образовательной политики, на протяжении многих лет проводимой либеральными властями Германии. Общий вывод таков, что при сохранении динамики существующих процессов население ФРГ не только сократится до минимума, но станет качественно хуже. Одновременно во Франции продолжается громкий процесс выдворения цыган-нелегалов, осуждаемый Еврокомиссией. При этом, по опросам журнала "Штерн", 46% немцев разделяют опасения Саррацина оказаться "чужими в собственной стране", а 70% французов поддержали решение правительства Саркози о высылке из Франции цыган-нелегалов <20>. -------------------------------- <19> Варкентин А. Как один Саррацин всю Германию "самоликвидировал". URL: http:// www. dw-world. de/ dw/ article/ 0,,5962517,00.php. <20> URL: http:// rus. ruvr. ru/ 2010/ 09/ 07/ 19253326.php.

Таким образом, перед европейскими государствами стоит непростая задача сочетать привлечение необходимой рабочей силы, поддерживая при этом социальную стабильность. Подводя итог, следует отметить, что на фоне общемировых тенденций международной миграции, таких, как рост нелегальной и вынужденной миграции, увеличение демографической значимости международной миграции, страны Западной Европы уделяют особое внимание качественным характеристикам миграционных потоков, ориентируясь на поощрение высококвалифицированных специалистов, а также интеграции прибывающих лиц в устоявшееся общество, защищая интересы граждан при соблюдении прав и свобод мигрантов, закрепленных в международном законодательстве.

Название документа