Сотрудничество государств - участников СНГ в области борьбы с терроризмом

СОТРУДНИЧЕСТВО ГОСУДАРСТВ - УЧАСТНИКОВ СНГ В ОБЛАСТИ БОРЬБЫ С ТЕРРОРИЗМОМ <*>

А. А. НАГИЕВА

Нагиева Амина Алиевна, ведущий специалист МПА СНГ, соискатель кафедры международного права МГИМО (У) МИД России.

Рассматриваются вопросы регионального сотрудничества государств в поддержании международного мира и безопасности, в частности в борьбе с терроризмом на примере СНГ. Раскрыта нормативно-правовая база, создающая основу деятельности государств по данному направлению. Отдельно рассмотрены мероприятия и шаги, предпринимаемые государствами в рамках компетентных органов СНГ для усовершенствования практики разработки и применения мер по предупреждению, выявлению и пресечению террористических актов.

Ключевые слова: терроризм, технологический терроризм, СНГ, Антитеррористический центр, международная безопасность и угроза миру.

The author analyses the questions of regional cooperation of states on the example of CIS in maintenance of international peace and security, in particular in combating terrorism. Normative legal basis creating the basis for actions of states in this field is studied in the article. The author also deals with steps taken by competent institutions of CIS states for perfection of measures of prevention and revelation of terrorism attacks.

Key words: terrorism, technological terrorism, CIS, Anti-terrorism centre, international security, threat to peace.

Терроризм - относительно новый термин в международном праве, однако уже получивший масштабы мирового явления. Как термин терроризм существует с 60 - 70-х годов XX в. Уже в 1977 г. была принята Европейская конвенция о пресечении терроризма. Однако обороты это явление стало набирать после кровавых событий 11 сентября 2001 г., именно с этих пор участилось количество террористических актов и выявились целые группировки, которые были и инициаторами, и организаторами всех этих преступных деяний. В настоящее время терроризм приобрел глобальные масштабы и охватил весь мир, и нет ни одного государства, которое в большей или меньшей степени не столкнулось бы с этим явлением. Одним из самых удручающих фактов, связанных с развитием терроризма, является то, что изменилась мотивация осуществления всех этих актов. Если раньше террористические акты ограничивались только политическими, экономическими, культурными противоречиями интересов между государствами и народами, то в настоящее время деятельность террористических группировок ставит целью разжигание межэтнических, межконфессиональных, межрелигиозных конфликтов. То есть террористические акты приобрели экстремистские наклонности, подкрепленные радикально религиозной идеологией. Увеличилась и разновидность террористических актов, появились такие новые виды терроризма, как ядерный и технологический терроризм. Согласно Договору о сотрудничестве государств - участников СНГ в борьбе с терроризмом (1999) "технологический терроризм" определяется как использование или угроза использования ядерного, радиологического, химического или бактериологического (биологического) оружия или его компонентов, патогенных микроорганизмов, радиоактивных и других вредных для здоровья людей веществ, включая захват, выведение из строя и разрушение ядерных, химических или иных объектов повышенной технологической и экологической опасности, систем жизнеобеспечения городов и иных населенных пунктов, если эти действия совершены в целях нарушения общественной безопасности, устрашения населения, оказания воздействия на принятие решений органами власти, для достижения политических, корыстных или любых иных целей, а также попытка совершения одного из вышеперечисленных преступлений в тех же целях, осуществление руководства, финансирование или участие в качестве подстрекателя, сообщника или пособника лица, которое совершает или пытается совершить такое преступление <1>. Основной причиной развития разновидностей терроризма, перечисленных в вышеназванной статье, остается усовершенствование вооруженных технологий, что привело к появлению химического, бактериологического, ядерного оружия, что и следует из текста самой статьи. -------------------------------- <1> См.: Договор о сотрудничестве государств - участников СНГ в борьбе с терроризмом от 1999 г. Ст. 1.

Сотрудничество государств в данной сфере ведется параллельно как на международном, так и на региональном и двустороннем уровнях. На международном уровне сотрудничество государств осуществляется в пределах таких международных организаций, как ООН, НАТО, ЕС, в рамках таких международных документов, как Международная конвенция о борьбе с актами ядерного терроризма (2008), Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма (1999), Международная конвенция о борьбе с бомбовым терроризмом (1997) и др. Все эти Конвенции были приняты согласно основополагающим принципам международного права, закрепленным в Уставе ООН. Согласно Уставу ООН поддержание международного мира и безопасности относится не только сугубо к сфере ведения международных организаций, но также государства активно сотрудничают по этому направлению на уровне региональных организаций и на двустороннем уровне. Сотрудничество государств в рамках региональных организаций по поддержанию мира и безопасности в регионе направлено на аккумуляцию средств и возможностей государств для противостояния угрозе мира и безопасности, а также на разработку нормативно-правовой базы, необходимой для легализации осуществляемой государствами деятельности в данной сфере. Ярким примером регионального сотрудничества является СНГ. Сотрудничество государств - участников Содружества по борьбе с терроризмом осуществляется как в рамках уставных органов СНГ, таких как Совет глав государств, Совет глав правительств, Совет министров внутренних дел, Совет министров обороны, так и на уровне внутренних органов государств. Нормативно-правовой базой в борьбе против терроризма в первую очередь служат нормы и принципы международного права, на основе которых приняты многочисленные соглашения Содружества. К числу межгосударственных договоров, заключенных в рамках СНГ по этому направлению, относятся: Договор о сотрудничестве государств - участников СНГ в борьбе с терроризмом (1999), Соглашение о сотрудничестве пограничных войск в сфере пограничного контроля в пунктах пропуска через границы государств - участников СНГ с государствами, не входящими в Содружество (1998), Соглашение о сотрудничестве государств - участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией (1998), Положение об Антитеррористическом центре государств - участников СНГ, Бишкекский меморандум о сотрудничестве и взаимодействии правоохранительных органов и спецслужб Республики Казахстан, КНР, Кыргызской Республики, РФ и Республики Таджикистан, государств - участников "Шанхайской пятерки" 1999 г., Шанхайская конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом (2001). Составную часть нормативно-правовых документов государств - участников СНГ в сфере международной безопасности и борьбы с терроризмом занимают документы, принятые в рамках постоянных органов и ведомств Содружества. Существенную роль в укреплении сотрудничества между государствами играют также и двусторонние соглашения между отдельными государствами - участниками СНГ. Для эффективности реализации принимаемых в рамках Содружества документов ключевая роль отводится национальному законодательству государств - участников СНГ. В законодательстве каждого государства - участника СНГ имеются нормативно-правовые акты по борьбе с терроризмом, что способствует единообразному применению термина "терроризм", мер и средств по борьбе с ним, а также других ключевых моментов. Однако нередки случаи, когда в национальном законодательстве роль и масштабы терроризма преуменьшаются и не получают должного внимания. К примеру, согласно УК Кыргызской Республики только посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля квалифицируется как террористический акт <2>. Главным недостатком нормативно-правовой базы сотрудничества государств - участников СНГ в борьбе с терроризмом является отсутствие единого перечня документов, регулирующего действия государств в данной сфере. Многие из государств - участников СНГ не присоединились к Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма (1999). Это означает, что в пределах СНГ нет единообразного применения норм международных документов. Иначе говоря, отсутствует единое правовое поле. -------------------------------- <2> См.: ст. 294 УК Кыргызской Республики 1997 г.

Однако в последние годы наблюдается тенденция унификации законодательной базы государств - участников Содружества как в области международной безопасности и борьбы с терроризмом, так и во всех остальных областях. Прямым тому подтверждением являются многочисленные модельные законы и рекомендации, принятые в рамках Межпарламентской ассамблеи государств - участников СНГ. Основная роль среди документов в области борьбы с терроризмом принадлежит Договору о сотрудничестве государств - участников СНГ в борьбе с терроризмом (1999). Он основывается на общепризнанных нормах международного права, учитывает основные требования борьбы с терроризмом, закрепленные в многочисленных документах, принятых в рамках ООН, ОБСЕ, НАТО, ЕС, Совета Европы. Если сравнить тексты Договора о сотрудничестве государств - участников СНГ в борьбе с терроризмом и Шанхайской конвенции о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом (2001), то можно заметить очень много схожих норм. Даже меры сотрудничества по борьбе с терроризмом совпадают. Их стороны обязуются осуществлять сотрудничество не только на стадии предупреждения, выявления и пресечения готовящихся террористических и иных преступных деяний, но также они обязуются оказывать друг другу помощь при проведении расследований случившихся преступлений, сборе данных о случившемся и наказании виновных и ответственных лиц. Что касается пункта привлечения к ответственности виновных лиц, то здесь государства чаще всего прибегают к институту экстрадиции. Однако сложность применения этого института порой обусловливается отсутствием в законодательстве некоторых государств положений, предусматривающих экстрадицию преступников. Такого рода пробелы в национальном законодательстве восполняются двусторонними соглашениями об экстрадиции, заключенными между государствами - участниками СНГ. Согласно этому Договору одной из основных задач сотрудничества государств - участников СНГ в борьбе с терроризмом является разработка общеобязательных мер наказуемости деяний, квалифицируемых как террористические акты, в соответствии с принципами международного права. К совместным мерам по борьбе с терроризмом относятся: обмен информацией между государствами о протекающих процессах в государстве, выполнение запросов государств о проведении оперативно-розыскных мероприятий, разработка и принятие мер по предупреждению, выявлению и пресечению террористических актов, принятие мер по предупреждению, выявлению и пресечению финансирования террористических группировок, принятие мер по выявлению и привлечению к ответственности лиц, виновных в подготовке или проведении террористических актов, унификация нормативно-правовой базы в этой сфере, проведение разного рода учений и практических семинаров для повышения квалификации своих специалистов в различных формах <3>. Очень важным пунктом борьбы с терроризмом является выявление и пресечение преступных финансовых потоков. Ведь именно денежные средства, получаемые путем незаконного оборота оружия и наркотических средств, создают основу финансовой поддержки деятельности преступных и террористических группировок. С целью воспрепятствования финансированию деятельности преступных и террористических группировок государствами - участниками СНГ заключено несколько соглашений. К числу таких соглашений относятся Договор государств - участников СНГ о противодействии легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма (2007). На основе этого соглашения государства обязались предпринять все необходимые меры о выявлении и пресечении нелегальных каналов потока денежных средств, направленных на финансирование деятельности преступных группировок. -------------------------------- <3> См.: Договор о сотрудничестве государств - участников СНГ в борьбе с терроризмом от 1999 г. Ст. 5.

Что же касается сотрудничества в осуществлении оперативно-розыскных действий, то на основании упомянутого Договора государствам необходимо направлять запрос компетентному органу о содействии в осуществлении оперативно-розыскных операций. Запрашиваемое государство может полностью или частично отказать в оказании содействия, если считает, что выполнение запроса может нанести ущерб суверенитету, безопасности, общественному порядку или другим его интересам либо противоречит его законодательству или международным обязательствам. В запросе может быть отказано в случае, если по национальному праву запрашиваемого государства то или иное деяние не является уголовно наказуемым преступлением <4>. Содержание запроса, как правило, носит конфиденциальный и незамедлительный характер. То есть органы запрашиваемого государства должны в кратчайшие сроки собрать всю необходимую информацию по запросу и направить в соответствующие органы запросившего государства. В Шанхайской конвенции о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом говорится, что при исполнении запроса применяется законодательство запрашиваемой стороны. По просьбе запрашивающего центрального компетентного органа может быть применено законодательство запрашивающей стороны, если это не противоречит законодательству или международным обязательствам запрашиваемой стороны <5>. Эта же формулировка и содержится в Договоре о сотрудничестве государств - участников СНГ в борьбе с терроризмом (п. 4 ст. 8). -------------------------------- <4> См.: Там же. Ст. 9. <5> См.: п. 5 ст. 9 Шанхайской конвенции о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом от 2001 г.

Как уже было отмечено выше, основная работа по сотрудничеству государств - участников СНГ в борьбе с терроризмом ведется уставными органами Содружества. Однако для повышения эффективности предпринимаемых государствами шагов в пределах их сотрудничества было принято решение о создании постоянно действующего органа, который осуществлял бы всю текущую работу по данному направлению. Таким органом стал Антитеррористический центр, который был создан в 2000 г. по решению Совета глав государств СНГ (один из уставных органов Содружества). В Положении об Антитеррористическом центре он определяется как постоянно действующий специализированный отраслевой орган СНГ, основной задачей которого является создание прочного информационно-аналитического обмена между государствами для более эффективной борьбы с терроризмом. Одним из основных направлений работы центра является подготовка предложений о принятии всех необходимых законопроектов для создания единого правового поля на территории государств - участников Содружества в борьбе с терроризмом. Следует заметить, что разработкой необходимых законопроектов для повышения эффективности деятельности государств в обеспечении международного мира и безопасности наравне с Антитеррористическим центром занимаются также Штаб по координации военного сотрудничества государств - участников СНГ, Координационная служба Совета командующих пограничными войсками государств - участников СНГ, Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территории государств - участников СНГ, Межпарламентская ассамблея СНГ, ну и, безусловно, все остальные рабочие органы Содружества и государств в целом. Результатом эффективности деятельности Антитеррористического центра стало принятое Положение о порядке организации и проведения совместных антитеррористических мероприятий на территориях государств - участников СНГ. Антитеррористический центр осуществляет также активную деятельность в проведении мониторинговых операций, направленных на изучение действий государств по борьбе с терроризмом, проверку эффективности этих действий и на прогнозирование дальнейшего развития этих действий. Антитеррористический центр по итогам проведенных мониторингов создал банк данных, на основе которого разрабатывает рекомендации государствам - участникам СНГ для повышения эффективности борьбы с терроризмом. Антитеррористический центр также инициирует проведение многочисленных практических учений и семинаров для повышения квалификации специалистов. Примером такого рода мероприятий являются командно-штабные и оперативно-тактические учения, которые проводились непосредственно под эгидой Антитеррористического центра. Целью учений является проведение совместных антитеррористических мероприятий в случае обострения военно-политической обстановки на территории государств - участников СНГ. По результатам проведенных учений, которые проходили при содействии системы правоохранительных органов государств - участников СНГ, было выявлено, что существует проблема правового регулирования сотрудничества государств и взаимодействия силовых структур государств-участников по проведению совместных антитеррористических операций. Основным недостатком участников этих учений была и остается их неосведомленность о принципах и нормах международного права, а также о нормативно-правовой базе, регулирующей взаимодействие государств - участников СНГ в борьбе с мировым терроризмом. В рамках Программы сотрудничества государств - участников СНГ в борьбе с терроризмом на 2008 - 2010 годы было проведено оперативно-стратегическое командно-штабное учение "Бастион-антитеррор-2008", целью которого являлись организация и проведение оперативно-розыскных мероприятий и специальных операций по выявлению и пресечению деятельности членов международных террористических организаций. В учениях принимали участие сотрудники органов безопасности и специальных служб Республики Молдова, РФ и Украины <6>. -------------------------------- <6> Официальный сайт Антитеррористического центра: www. atcsng. ru.

Партнерами Антитеррористического центра по реализации проектов противодействия терроризму кроме антитеррористических центров государств - участников СНГ и уставных органов Содружества являются Секретариат ОДКБ безопасности, Исполнительный комитет Региональной антитеррористической структуры ШОС. ОДКБ по своему назначению является региональным органом, специализирующимся на вопросах военного сотрудничества и международной и региональной безопасности. В рамках ОДКБ заключен ряд многосторонних и двусторонних соглашений о военном сотрудничестве, о противостоянии вызовам угрозе мира и безопасности, о борьбе против терроризма и по другим ключевым аспектам военного сотрудничества. По инициативе ОДКБ были заключены Соглашения об основных принципах создания системы скрытого управления силами и средствами системы коллективной безопасности Организации Договора о коллективной безопасности (2009), а также "О ратификации соглашения о коллективных силах оперативного реагирования (КСОР) ОДКБ" того же года. В соответствии с первым соглашением запланировано создание системы скрытого управления силами и средствами системы коллективной безопасности ОДКБ, а вместе с тем порядок ее формирования, функционирования и развития. Основной целью документа является предотвращение вооруженных конфликтов, актов агрессии, террористических актов, незаконный оборот наркотических средств и оружия. ОДКБ принимает самое непосредственное участие в организации и проведении военно-технических учений для сотрудников спецслужб. К примеру, в 2010 г. была организована совместная тренировка воинских подразделений России, Казахстана, Кыргызстана и Таджикистана в ходе антитеррористических учений "Рубеж-2010". Основной целью всех этих учений являлась координация усилий спецслужб и правоохранительных органов государств - участников региональных организаций в борьбе с терроризмом. Составной частью нормативно-правовой базы сотрудничества государств-участников СНГ в борьбе с терроризмом являются двусторонние соглашения. Целью заключения такого рода соглашений является восполнение пробелов, имеющихся в международных соглашениях. Двусторонние соглашения способствуют более эффективному и детальному сотрудничеству между сторонами по договору. В качестве примера такого рода двусторонних соглашений можно упомянуть о Соглашении между РФ и Азербайджанской Республикой по борьбе с международным терроризмом (2007). Оно отражает основные принципы борьбы с терроризмом, которые закреплены в международных соглашениях и в договорах, заключенных в пределах Содружества. Однако на основе двусторонних соглашений предлагается более тесное и интенсивное взаимодействие между соответствующими органами государств, которые непосредственно несут ответственность за поддержание мира и безопасности. Увеличение числа международных соглашений приводит к развитию единого правового поля, которое регулирует сотрудничество государств - участников СНГ в борьбе с терроризмом и в поддержании международного мира и безопасности. Прогрессивность интеграционных процессов на пространстве Содружества дает нам возможность предсказать дальнейшее более интенсивное развитие партнерских отношений между государствами - участниками СНГ.

Название документа