Законодательные ограничения круга общественных отношений, регулируемых декретами Президента Республики Беларусь

ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ОГРАНИЧЕНИЯ КРУГА ОБЩЕСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ, РЕГУЛИРУЕМЫХ ДЕКРЕТАМИ ПРЕЗИДЕНТА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ <*>

И. В. ВЕГЕРА

Вегера И. В., старший преподаватель кафедры теории и истории государства и права Полоцкого государственного университета, кандидат юридических наук.

В статье рассматриваются вопросы применения конституционной нормы, устанавливающей ограничения в отношении предмета правового регулирования декретов Президента Республики Беларусь, анализируются конституционные нормы ряда зарубежных стран, входящих в романо-германскую правовую семью.

Ключевые слова: государство, право, власть, делегирование полномочий, издание декретов, органы государственной власти, местное самоуправление, границы государства.

The article considers the issues of application of the constitutional norm establishing limitations related to the subject of legal regulation of decrees of the President of the Republic of Belarus, analyses constitutional norms of a number of foreign countries - members of Roman-German legal family.

Key words: state, law, power, delegation of powers, issuing decrees, agencies of state power, local self-government, boundaries of the state.

Ограничения в предмете правового регулирования законодательных актов органов исполнительной власти - распространенное явление в зарубежном праве, которое является гарантией верховенства парламента как законодательного и представительного органа власти и защиты его от чрезмерного вмешательства правительства или главы государства в сферу законодательной компетенции парламента либо злоупотребления ими своими законодательными полномочиями. Поскольку белорусская Конституция предоставляет президенту право издавать декреты, имеющие силу закона, т. е. вторгаться в законодательную компетенцию парламента, важным является четкое разграничение правотворческих полномочий с определением круга общественных отношений, подлежащих регулированию законодательными актами парламента или президента. При этом определение предмета регулирования возможно как путем прямой фиксации в Конституции перечня вопросов, относимых к президентской либо парламентской компетенции, так и путем установления изъятий, которые бы касались предмета регулирования. Белорусская Конституция содержит в себе оба указанных способа и перечисляет те общественные отношения, регулирование которых относится к ведению парламента или президента (ст. 84, 97 и др.), а также устанавливает ограничения, касающиеся общественных отношений, которые можно регулировать декретами президента. Однако ст. 101 Конституции Республики Беларусь охватывает только делегированное правотворчество и устанавливает такие ограничения лишь в отношении декретов, изданных на основе закона о делегировании законодательных полномочий. В ч. 2 данной статьи говорится, что не допускается делегирование полномочий президенту на издание декретов, предусматривающих изменение и дополнение Конституции, ее толкование; изменение и дополнение программных законов; утверждение республиканского бюджета и отчета о его исполнении; изменение порядка выборов президента и парламента; ограничение конституционных прав и свобод граждан. Закон о делегировании законодательных полномочий президенту не может разрешать ему изменение этого закона, а также предоставлять право принимать нормы, имеющие обратную силу. Таким образом, за пределами конституционных ограничений предмета регулирования остались временные декреты главы государства. Хотя установление подобных ограничений актуально в первую очередь для данного вида декретов, поскольку они издаются без какого-либо делегирования, в силу особой необходимости, в условиях которой особенно важно защитить тот круг наиболее значимых общественных отношений, регулирование которых должно относиться к исключительному ведению законодательного и наиболее представительного органа власти - парламента. А так как ст. 97 Конституции, устанавливающая перечень проектов законов, рассматриваемых палатой представителей, не указывает на исключительную компетенцию парламента в данных сферах, то становится очевидной необходимость прямого определения изъятий из предмета регулирования временных декретов. Следует отметить, что среди белорусских ученых не существует единства мнений по поводу применения конституционной нормы, устанавливающей ограничения в отношении предмета правового регулирования декретов. Одни авторы считают, что запрет на регулирование определенного круга общественных отношений относится к двум видам декретов одновременно <1>, другие полагают, что президент не ограничен какими-либо рамками в определении предмета регулирования временных декретов, так как в Основном Законе не устанавливается прямо каких-либо изъятий по предмету регулирования временных декретов <2>. -------------------------------- <1> Дербин А. П. Значение декретов и указов Президента Республики Беларусь в системе источников конституционного права // Право и демократия: Сборник научных трудов. Минск, 1999. Вып. 10. С. 131; Левшунов С. "Право" против закона: белорусское "Know how" // Аналитический бюллетень белорусских фабрик мысли. 2000. N 1. С. 40. <2> Абрамович А. М. Право и социально-экономическое развитие страны // Беларуская думка. 1997. N 7. С. 30.

Обратившись к Закону "О Президенте Республики Беларусь", можно отметить, что он распространяет данные ограничения и на временные декреты. В ч. 3 ст. 30 Закона установлено: президент не может издавать временные декреты по тем же вопросам, что и декреты, издаваемые на основе закона о делегировании президенту законодательных полномочий, за исключением случаев принятия мер, предусмотренных частью второй ст. 79 Конституции Республики Беларусь. В связи с данной формулировкой статьи возникает сразу несколько вопросов. Во-первых, указанная часть ст. 30 Закона, как представляется, сформулирована неудачно, поскольку ее можно толковать двояко: 1) президент не может издавать временные декреты по тем же вопросам, по которым издан делегированный декрет; 2) президент не может издавать временные декреты по тем же вопросам, по которым не может быть издан делегированный декрет. Думается, что именно второе понимание данной формулировки отражает смысл рассматриваемой правовой нормы. Тем не менее неоднозначность, которую вызывает ч. 3 ст. 30 Закона, противоречит требованиям нормотворческой техники, установленным Законом "О нормативных правовых актах Республики Беларусь". Статья 31 данного Закона устанавливает, что текст нормативного правового акта излагается лаконично, простым и ясным языком, исключающим различное толкование норм. Возвращаясь к первому пониманию рассматриваемой нормы, возникает вопрос: может ли временный декрет быть издан по тем же вопросам, по которым был издан делегированный декрет? Следует отметить, что сущность делегирования заключается в том, что парламент уполномочивает президента принять нормативный правовой акт по вопросу, входящему в исключительную компетенцию Национального собрания. Причем этот нормативный правовой акт должен быть конкретного вида, т. е. по Конституции должен являться делегированным декретом. Таким образом, президент не вправе регулировать вопрос, входящий в исключительную компетенцию парламента, каким-либо другим актом, в том числе и временным декретом. При анализе данной статьи становится видно, что она выходит за рамки, установленные ст. 101 Конституции Республики Беларусь, и дополняет ее, распространяя ограничения в предмете правового регулирования на временные декреты, о которых Основной Закон в данном случае умалчивает. Дополнение Конституции обычным законом является неконституционной практикой, даже если оно оправданно. Поэтому с юридической точки зрения было бы правильным и необходимым дать толкование норме Конституции, содержащейся в ст. 101, предусмотрев, что президент не вправе издавать временные декреты по тем же вопросам, по которым не допускается издание делегированных декретов. В-третьих, обращает на себя внимание оговорка, сделанная в той же ч. 3 ст. 30 Закона "О Президенте Республики Беларусь". Она предусматривает исключение из общего правила об ограничении предмета правового регулирования в отношении временных декретов. То есть при необходимости принятия мер, установленных ч. 2 ст. 79 Конституции, президент может принять временный декрет по вопросам, для регулирования которых не допускается делегирование законодательных полномочий. Однако подобное исключение нивелирует само ограничение в предмете правового регулирования временных декретов, так как ч. 2 ст. 79 Основного Закона сформулирована слишком абстрактно. Издание временного декрета, изменяющего, например, программный закон либо порядок выбора парламента, нетрудно обосновать принятием мер по охране суверенитета Республики Беларусь, ее национальной безопасности и территориальной целостности, обеспечению политической и экономической стабильности, преемственности и взаимодействия органов государственной власти, осуществлению посредничества между органами государственной власти. Таким образом, необходимо отменить предусмотренное в ч. 3 ст. 30 Закона "О Президенте Республики Беларусь" исключение. Ограничения по предмету правового регулирования, введенные в Конституции Республики Беларусь, вполне оправданны как для делегированных декретов, так и для временных, причем без необходимости предусмотрения каких-либо исключений из данного правила в отношении временных декретов, как это сейчас предусмотрено в Законе "О Президенте Республики Беларусь". Иначе может сложиться ситуация, когда президент сможет принять временный декрет, к примеру изменяющий или дополняющий Конституцию, обосновывая это полномочиями, предусмотренными в ч. 2 ст. 79 Основного Закона. Обращаясь к вопросу о содержательной стороне ограничений в предмете правового регулирования декрета, следует проанализировать подобные положения в конституциях других стран романо-германской правовой семьи и установить, существуют ли общие тенденции при установлении изъятий в предмете правового регулирования законодательных актов исполнительной власти или главы государства. На основе проведенного анализа конституционных норм ряда зарубежных стран, входящих в романо-германскую правовую семью, можно выделить два способа установления исключений из сферы регламентации общественных отношений делегированными актами: 1) прямое перечисление тех вопросов, по которым запрещено делегирование законодательных полномочий исполнительной власти. Данный способ применяется, например, в Конституциях Испании, Хорватии, Беларуси; 2) косвенное установление исключений из сферы правового регулирования делегированным законодательством. Так, в Конституции Греции (ст. 43) указывается, что вопросы, которые относятся к исключительной компетенции парламента, не могут являться объектом полномочий, делегированных исполнительной власти. В Конституции Португалии (ст. 164 - 165) определены вопросы, входящие в исключительную компетенцию парламента, а также те вопросы, регулирование которых является исключительным правом Ассамблеи Республики, кроме случаев, когда она передает свои законодательные полномочия Правительству. В Румынии правительство в рамках делегированных полномочий может издавать ордонансы "в области, не являющейся предметом органических законов". Следует отметить, что каждое государство имеет определенную специфику в том перечне вопросов, по которым не допускается делегирование законодательных полномочий. Тем не менее можно выделить общие закономерности в ограничении предмета регулирования и обозначить несколько групп вопросов, свойственных практически всем странам, использующим институт делегированного законодательства: 1) организация и деятельность органов государственной власти; 2) права и обязанности человека; 3) вопросы избирательного права и процесса; 4) чрезвычайное, осадное положение; 5) границы государства; 6) местное самоуправление; 7) вопросы, касающиеся изменения конституции. В научной литературе предлагается также вариант группировки запретов регулирования общественных отношений при помощи актов экстраординарного законодательства по следующим видам: 1) запрет на внесение изменений и дополнений в конституцию; 2) запрет на ограничение, приостановление конституционных прав и свобод граждан, а также гарантий их соблюдения; 3) запрет на изменение и дополнение порядка организации и функционирования высших органов публичной власти <3>. -------------------------------- <3> Лагун Д. А. Проблемы соотношения законов Республики Беларусь и декретов и указов Президента Республики Беларусь // Национальная государственность и европейские интеграционные процессы: В 2 т. Т. 1. Национальное законодательство и его гармонизация с правом Европейского союза: Сб. науч. тр. / Белорус. гос. ун-т, юрид. фак. Минск: Изд. центр БГУ, 2008. С. 105.

Если сравнить вышеперечисленные блоки вопросов с ограничениями, предусмотренными в Конституции Республики Беларусь, можно заметить, что тождественны лишь те из них, которые касаются изменения Конституции, а также ограничений конституционных прав и свобод граждан. Следовало бы расширить ограничение, касающееся органов государственной власти, и помимо порядка выборов президента и парламента распространить запрет в целом на отношения, связанные с организацией и деятельностью органов государственной власти, что в большей степени соответствовало бы мировой практике регулирования данных вопросов исключительно парламентом. Специфичным для Беларуси является установление запрета делегировать полномочия на издание декретов, предусматривающих изменение и дополнение программных законов, утверждение республиканского бюджета и отчета о его исполнении, что тем не менее также является обоснованным, поскольку данные вопросы имеют чрезвычайно важное значение и должны регулироваться не иначе как законом.

Название документа