Международно-правовая ответственность и инновационно-технологическое развитие

(Шугуров М. В.)

("Правовые вопросы связи", 2010, N 2)

Текст документа

МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ И

ИННОВАЦИОННО-ТЕХНОЛОГИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ

М. В. ШУГУРОВ

Шугуров М. В., доктор философских наук, профессор Саратовской государственной академии права.

Ускоренное инновационно-технологическое развитие в условиях глобализации становится основой других измерений развития - социального, экономического, человеческого. Вместе с тем появляется возможность целой серии рисков, связанных не только с традиционно опасными, но и с новыми видами деятельности, оперирующими источниками повышенной опасности. Последнее обстоятельство вызывает необходимость дальнейшего развития и применения права международной ответственности.

Большое внимание прогрессивному развитию института международной ответственности традиционно уделяет Генеральная Ассамблея ООН в лице шестого комитета и Комиссия международного права (КМП). На пятьдесят третьей сессии (2001 г.) КМП проделала очень важную работу. Был представлен окончательный проект статей "Ответственность государств за международно-противоправные деяния", принятый в качестве приложения к Резолюции 56/83 от 12 декабря 2001 г. Помимо этого важное значение имеют результаты работы КМП по вопросу о предотвращении трансграничного вреда на тему "Международная ответственность за вредные последствия действий, не запрещенных международным правом" (предотвращение трансграничного вреда от опасных видов деятельности и распределение убытков в случае трансграничного ущерба).

Проект статей об ответственности государств за международно-противоправные деяния следует отнести к действующему международному праву. На шестьдесят второй сессии Генеральной Ассамблеи Генеральным секретарем ООН была представлена подборка решений международных судов и трибуналов, содержащих ссылки на данные статьи. Вместе с тем второй аспект международно-правовой ответственности, также нуждающийся в кодификации, находится в процессе дальнейшего совершенствования представленных разработок КМП на основе замечаний и предложений, поступающих от правительств. Это объясняется тем, что на пятьдесят третьей сессии КМП были разработаны проекты статей, касающихся вопросов предотвращения трансграничного вреда, а не собственно ответственности за него.

Проекты статей "Предотвращение трансграничного вреда от опасных видов деятельности", разработанные и представленные КМП на ее пятьдесят третьей сессии, содержатся в приложении к Резолюции Генеральной Ассамблеи 62/68 от 6 декабря 2007 г. Текст принципов, которые затрагивают распределение убытков в случае трансграничного вреда, причиненного в результате опасных видов деятельности, содержится в приложении к Резолюции Генеральной Ассамблеи 61/36 от 4 декабря 2006 г. Обратим внимание на то, что проект принципов был разработан позже и окончательно сформулирован на пятьдесят восьмой сессии КМП (2006 г.), но нашел свое отражение в Резолюции Генеральной Ассамблеи раньше, как было отмечено, - на ее шестьдесят первой сессии. Это говорит об акцентировании внимания именно на ответственности за ущерб, причиненный опасными видами деятельности, который не удалось предотвратить. Оба проекта содержатся в резолюциях Генеральной Ассамблеи, что означает их одобрение.

Вопросы материальной ответственности за вред, причиненный опасными видами деятельности, а также вопросы международного сотрудничества по предотвращению инцидентов или сокращения вредных последствий от них достаточно комплексно решаются в универсальных конвенциях, которые относятся к различным отраслям международного права - экологическому, космическому, воздушному, морскому. Перечислим некоторые из них - Международная конвенция о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения бункерным топливом 2001 г., Международная конвенция по предотвращению загрязнения с судов 1973 г., Международная конвенция об ответственности за ущерб, причиненный космическими объектами 1972 г. и др. Вопросы реализации ответственности в ее различных формах затрагиваются в многосторонних, региональных и двусторонних международных соглашениях. Например, в Соглашении между Правительством Канады, Правительствами государств - членов Европейского агентства и др. относительно сотрудничества по международной космической станции гражданского назначения 1998 г. (ст. 16, 17), в Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением 1989 г. (ст. 12), в Протоколе к Конвенции по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов 1972 г. (ст. 15).

Обращает внимание на себя то обстоятельство, что сотрудничество государств в значимых с экономической точки зрения сферах деятельности, сопровождающихся риском причинения трансграничного ущерба, предполагает активное сотрудничество в научно-технической области. Это не только призвано стать основой для продолжения всестороннего научно-технологического сотрудничества, но и нацелено на предотвращение, насколько это возможно, причинения ущерба. Укажем на п. 1 ст. 4 Венской конвенции об охране озонового слоя 1985 г., на ст. 16 (Доступ к технологии и ее передача) и ст. 18 (Научно-техническое сотрудничество) Конвенции ООН о биологическом разнообразии 1992 г.

Пункт 1 Принципа 7, разработанного КМП, предусматривает заключение в отношении конкретных категорий опасных видов деятельности специальных соглашений на универсальной, региональной и двусторонней основе, которые обеспечивали бы эффективные договоренности, касающиеся компенсации мер реагирования и международных или национальных средств правовой защиты. В преамбуле Принципов также указывается значимость существующих международных соглашений, которые охватывают конкретные категории опасных видов деятельности, и подчеркивается важность дальнейшего заключения таких соглашений. Вместе с тем с доктринальной точки зрения предназначение Принципов состоит в том, чтобы нейтрализовать тенденцию фрагментации подобных режимов. Принципы, касающиеся распределения убытков, претендуют на то, чтобы быть стандартом, который должен реализовываться в специальных соглашениях и стать основой для определения уровня компенсации. Именно с этой позиции следует воспринимать стремление Генеральной Ассамблеи ООН к развитию международного права в этой области.

Проекты статей "Предотвращение трансграничного вреда от опасных видов деятельности" исходят из следующих принципов, изложенных в преамбуле. Во-первых, это принцип постоянного суверенитета государств над природными ресурсами в пределах их территории или иным образом под их юрисдикцией или контролем. Это может также означать подтверждение их суверенного права на свободное экономическое развитие, выбор его форм и методов. Однако в условиях усиления взаимозависимости между государствами данная свобода приобретает конкретное содержание, она не может быть безграничной. В проекте статей отмечается, что "свобода государств осуществлять или разрешать виды деятельности на их территории или иным образом под их юрисдикцией или контролем не является неограниченной". Данная деятельность должна осуществляться с учетом международных обязательств данного государства и ни в коем случае не в ущерб им.

К наиболее существенному обязательству, проистекающему из "членства" государства в международном сообществе, относится обычно-правовая и договорная обязанность уважать интересы других государств, не посягать на их безопасность в ее широком смысле слова. Поэтому, во-вторых, важным принципом является принцип развития международного сотрудничества, которому коррелирует принцип недискриминации, особо важный в отношении распределения убытков в случае трансграничного вреда от опасных видов деятельности (п. 2 Принципа 8).

В очевидной форме в ст. 11 Проектов статей содержится и указание на принцип невмешательства во внутренние дела, но он получает достаточно адекватное для условий современного взаимозависимого мира развитие. Заинтересованные государства в случае отсутствия уведомления вправе обратиться с запросом к государству, в котором, на их взгляд, осуществляется опасная деятельность с возможным трансграничным эффектом. Статьи 12 - 14 регулируют процесс обмена информацией. Напомним, что право на информацию, тем более на информацию и доступ к информации о состоянии окружающей среды, - это неотъемлемое право человека и народов. На него указывается в ст. 4 и 5 Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды 1998 г. Право на информацию вполне является принципом деятельности по предотвращению трансграничного вреда. При этом в ст. 14 во взаимосвязи со ст. 17 в латентной форме указывается на возможность обмена научно-технической информацией, но в пределах, которые необходимы для обеспечения безопасности потенциального государства происхождения. Необходимость обмена имеющейся технической информацией в составе иной информации, на которой в том числе основана оценка риска, подчеркивается в ст. 8. В случае если инцидент все же произошел, несмотря на все предпринимаемые меры, в соответствии с п. "b" Принципа 5 в основании надлежащих мер реагирования должны находиться наилучшие имеющиеся научные данные и технологии.

В процессе своего экономического развития, предполагающего использование объектов повышенной опасности, государства несут обязанность учитывать законные права и интересы других государств. В чем эта обязанность заключается? Как следует из ст. 3 Проектов статей, государство происхождения должно принимать все надлежащие меры для предотвращения значительного трансграничного вреда или в любом случае минимизации его риска. Если риск не был предотвращен, то возникает другая обязанность - компенсировать причиненный вред.

Важным аспектом предотвращения вреда, которое является правом и обязанностью государств, является стремление к установлению баланса между правами и обязанностями различных государств. Имеется и другой аспект данного вопроса. Как отмечается в п. 1 ст. 6 Конвенции о доступе к информации, сторона Конвенции должна решить вопрос о целесообразности планируемых (опасных) видов деятельности. Экологический критерий содержится и в ст. 7 Проектов статей. В частности, здесь говорится о том, что любое решение относительно разрешения деятельности, подпадающей под сферу применения настоящих статей, основывается на оценке возможного трансграничного вреда, причиняемого этой деятельностью, включая любую оценку воздействия на окружающую среду.

Не следует думать, что государства, на территории или под контролем которых осуществляется опасная деятельность, потенциально чреватая причинением вреда, несут исключительно одни обязанности. Они обладают правом на осуществление опасной деятельности. Разумеется, если она не запрещена международным правом, как, например, разработка и применение ядерных технологий в обход режима нераспространения. Опасные виды деятельности обеспечивают экономическое благополучие и развитие. Однако принцип баланса интересов затрагивает и интересы собственно потенциального государства происхождения. Так, п. "e" ст. 10 требует сопоставления экономической эффективности от опасной деятельности с расходами на ее предотвращение. (И тем более - с размерами выплаты компенсации за причиненные ею вредные последствия.) Поэтому государствам рекомендуется подумать над темой перенесения ее в другое место, или попробовать осуществлять ее с помощью других средств, или вообще подумать над ее заменой альтернативной дельностью.

Позитивная ответственность в проекте статей институционализируется и предполагает принятие мер по предотвращению вреда и его минимизации в форме развертывания односторонних действий и международного сотрудничества. Позитивная ответственность, выражающаяся в целом комплексе мер, нашла свое отражение в ст. 14 Конвенции ООН о биоразнообразии 1992 г., в ст. 16 ("Регулирование рисков") Картахенского протокола по биобезопасности 2000 г., в ст. 4 Рамочной конвенции ООН об изменении климата. Одновременно с этим позитивная ответственность, нацеливающая на добросовестное соблюдение норм и принципов международного права, предполагает и оценку важности опасной деятельности для государства происхождения с учетом ее общей социальной, экономической и технической полезности в сопоставлении с потенциальным вредом для государства, которое может быть затронуто (п. "b" ст. 10 Проектов статей). Иными словами, опасная деятельность может быть полезна и необходима, в том числе и для государств, на которые распространяется риск трансграничного вреда.

Общее представление об опасных видах деятельности дает приложение 1 к Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, 1998 г. Проекты статей не оперируют понятием "катастрофа". В Принципах речь идет об инциденте. Это означает, что рассматриваемые документы имеют в виду случаи, которые ограничены риском причинения значительного трансграничного вреда при низкой вероятности причинения катастрофического трансграничного вреда. В последнем же случае ответственность государства происхождения многократно возрастает и предполагает применение специальных режимов ответственности (Венская конвенция о гражданской ответственности за ядерный ущерб 1963 г.).

Разумно предположить, что даже самый тщательный надзор со стороны государства не может стать стопроцентной гарантией от инцидентов, которые могут случаться по вине операторов. Обязательства по предотвращению инцидентов предполагают комплекс мер и мероприятий и являются формой реализации позитивной ответственности, они тесно связаны с обязательствами материального плана в случае причинения опасными видами деятельности трансграничного вреда. Поэтому далеко не случайно в преамбуле Принципов указывается на то, что, несмотря на соблюдение соответствующим государством своих обязательств, касающихся предотвращения трансграничного вреда от опасных видов деятельности, инциденты могут иметь место и в результате их могут быть причинены вред и серьезные убытки другим государствам и/или их гражданам и юридическим лицам.

Типы, виды и формы международно-правовой ответственности составляют предмет дискуссии в международно-правовой науке, так же как и в общей теории права. Согласно одному наиболее распространенному подходу, если и признается позитивная, в том числе международно-правовая, ответственность, то указывается на то, что она не имеет юридического характера. В соответствии с другим подходом позитивная ответственность имеет юридическое содержание. На наш взгляд, обязательства государств по предотвращению трансграничного ущерба от опасных видов деятельности, которые закреплены в целом ряде вышеуказанных Конвенций, свидетельствуют о справедливости второго подхода. Кстати говоря, позитивная (перспективная) ответственность фиксируется в целом ряде международных соглашений - например, в преамбуле Соглашения о взаимодействии в области экологии и охраны окружающей природной среды 1992 г., в преамбуле Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Литовской Республики о сотрудничестве в области охраны окружающей среды 1999 г. Об этом же свидетельствуют и подготовленные КМП Проекты статей и Принципов: позитивная ответственность имеет не просто морально-политическое, но и юридическое содержание, предполагающее совершение ряда значимых юридических действий. Позитивная ответственность выражается в нормах, связанных с осуществлением международного сотрудничества по предотвращению трансграничного риска (ст. 4 - 9 Проектов статей). Более того, как показывает анализ содержания Принципов, позитивная ответственность неотделима от материальной.

Позитивная ответственность, проявляющаяся в форме обязательств по предотвращению трансграничного вреда и уменьшению размеров возможного ущерба, продолжает реализовываться и в случае инцидента, но приобретает другие формы, т. е. выражается в других мерах. В частности, она проявляется в: 1) обязательстве предпринимать надлежащие и эффективные меры, обеспечивающие получения оперативной и адекватной компенсации физическими лицами, гражданами и государствами, которым был причинен вред и убытки; 2) обязательстве принимать эффективные и оперативные меры в целях сведения вреда и убытков к минимуму. Таким образом, государства должны не только выражать готовность и на деле реализовывать ее по выплате компенсации, но и активно реагировать в целях уменьшения причиненного вреда, т. е. оперативно и эффективно реагировать в целях локализации инцидента. В случае несоблюдения и нарушения государствами своих обязательств по предотвращению, равно как и по управлению рисками, не говоря уже об обязательстве предоставлять оперативную и адекватную компенсацию, они могут и должны побуждаться к этому с помощью контрмер и санкций, которые затрагиваются в статьях об ответственности за международно-противоправные деяния. Вместе с тем большое значение имеют в целях превенции такого развития событий судебные, арбитражные и иные процедуры, предусмотренные в Проектах статей (ст. 19) и в Принципах (п. 4 Принципа 6). Это еще раз показывает, что позитивная ответственность связана с негативной.

Как представляется, Принципы нацелены на предотвращение напряженности между государствами, связанной с причинением трансграничного вреда. Поэтому в русле позитивной ответственности предусматривается целый ряд обязательств, которые должны принять на себя государства, - меры, в соответствии с которыми оператор, другое лицо или образование предусматривали и поддерживали финансовое обеспечение (страхование), залоговые обязательства или другие финансовые гарантии для покрытия требований о компенсации (п. 3 Принципа 4). Пункт 4 Принципа 4 предусматривает обязательства в отношении мер создания отраслевых фондов на национальном уровне. Пункт 5 Принципа 4 предусматривает, чтобы на случай недостатка вышеперечисленных мер для обеспечения надлежащей компенсации государство происхождения приняло меры по доступности других дополнительных финансовых ресурсов. В последнем случае ясно, что международное право в лице проекта Принципов предусматривает обязательства без уточнения конкретных имплементационных мер, что означает апеллирование к инициативе государств и признание их суверенного усмотрения.

Смысл инновационно-технологического развития заключается не в том, чтобы на смену одним опасным видам деятельности приходили другие - более или менее опасные, а в том, чтобы опасных видов деятельности было как можно меньше. Поэтому инновационно-технологическое развитие ориентировано прежде всего на экологические критерии. Однако не всегда это возможно. Внедрение новых технологий может приводить, например, к электромагнитному загрязнению. Помимо этого не всегда последствия инновационных разработок могут быть достаточно ясными с точки зрения их возможной вредоносности. Вследствие этого баланс между безопасностью (личной, имущественной, экологической) и инновационно-технологическим развитием является достаточно хрупким. Это означает повышение значимости развития института позитивной (перспективной) ответственности в контексте разработки мер по эффективному использованию механизмов негативной ответственности.

Название документа