Правовое регулирование газоснабжения в Азербайджанской Республике

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГАЗОСНАБЖЕНИЯ В АЗЕРБАЙДЖАНСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ

К. И. НАЛЕТОВ

Налетов К. И., советник по правовым вопросам Председателя Правления ООО "Азнефтегазстрой" <1>, кандидат юридических наук. -------------------------------- <1> Совместное азербайджано-российское предприятие "АЗНЕФТЕГАЗСТРОЙ" создано в 2004 г. в рамках реализации мероприятий, предусмотренных программой Межправительственной Российско-Азербайджанской комиссии по экономическому сотрудничеству, ОАО "РАО "Роснефтегазстрой" и Государственной нефтяной компанией Азербайджанской Республики.

В сфере развития газоснабжения Азербайджанской республики необходимо выделить два приоритетных направления - развитие инфраструктуры экспорта газа и газификация территории Республики (прежде всего речь идет о Нахчыване и районах, прилегающих к оккупированным территориям). После начала разработки месторождения "Шах-Дениз" Азербайджан впервые превратился в газового экспортера. Газовые ресурсы страны, по самым минимальным оценкам, составляют 2 трлн. куб. м, что позволит стране удовлетворять собственные потребности и вести расширенный экспорт в долгосрочной перспективе. С 2011 г. объемы поставок азербайджанского газа в Россию возрастут вдвое и составят порядка 2 млрд. куб. м в год, а с 2012 г. - более 2 млрд. куб. м. Концепция развития газового хозяйства Азербайджана базируется на принятом в 2000 г. Указе Президента Республики Азербайджан "О мерах по улучшению обеспечения энергоносителями экономики и населения". Этот важный документ стал стратегической основой, определившей концепцию развития данной отрасли национального хозяйства. Приоритетными направлениями развития газоснабжения являются: 1) поэтапная техническая модернизация всей газотранспортной системы, осуществленная путем внедрения современных электронных счетчиков на основных приемных пунктах, в том числе на промышленных, коммунальных и других объектах; 2) замена устаревших газопроводов, газорегулирующего оборудования; строительство новых магистральных и распределительных газопроводов; 3) оснащение газотранспортной системы новейшей технологией приема и распределения газа. Главной целью решения этих задач является обеспечение энергетической безопасности страны. Стратегической задачей Государственной нефтяной компании Азербайджанской Республики (ГНКАР) на обозримую перспективу является выполнение Государственной программы развития топливно-энергетического комплекса на 2005 - 2015 годы <2>. В ней предусматривается увеличение добычи газа до 20 млрд. куб. м в год, для чего намечены разработка новых месторождений, реабилитация старых, улучшение инфраструктуры, использование новых технологий. Так, решены проблемы восстановления газоснабжения Нахчыванской Автономной Республики, газификации ряда районов, расположенных в сложных условиях горного рельефа. Кроме того, полностью восстановлена подача газа в 35 районах, в которых одновременно идет работа по увеличению числа абонентов. Ожидается, что их общая численность превысит 1,2 млн. человек. Строятся новые объекты газовой инфраструктуры, модернизируются имеющиеся сети. -------------------------------- <2> Утверждена распоряжением Президента Азербайджанской Республики от 14 февраля 2004 г. N 635 // Азербайджан. 2005. N 35. 15 фев.

За последние годы газопотребление страны, включая все группы потребителей, увеличилось с 4,4 млрд. куб. м в 2000 г. до более 10 млрд. куб. м в 2008 г. Сегодня намечаемый прогнозный объем газа, который будет принят в газотранспортную систему, находится на уровне свыше 1,5 млрд. куб. м, что позволит удовлетворить текущую потребность в нем. Одновременно существует система, которая технически дает возможность для транспортировки и доведения газа до потребителей. Заметим, прогнозируемый на последующие годы объем газа имеет тенденцию к увеличению, а газотранспортная система соответственно возможность увеличения своей пропускной способности, что позволяет предполагать, что потребность в нем и в дальнейшем будет удовлетворена. Газотранспортная система страны готова к приему природного газа большого объема и высокого давления с углеводородных месторождений "Азери", "Чираг", "Гюнешли" и "Шах-Дениз". Развитие газотранспортной системы и отдельных ее составляющих идет успешно. Так, капитально отремонтированы магистральные газопроводы по отдельным направлениям, а некоторые части полностью заменены. Идет работа по полной замене газопроводов и оборудования в городе Баку и его окрестных населенных пунктах. Претворена в жизнь Программа по техническому переоснащению всех районных газоэксплуатационных управлений в части их полной компьютеризации. Идет работа также по автоматизации снятий показателей счетчиков. Газовое хозяйство оснащено современными лабораториями по определению качества газа, а также пунктами по его приему и распределению <3>. В этой связи существенное значение приобретает Закон Азербайджанской Республики "О газоснабжении" <4> (Закон "О газоснабжении") и Указ Президента Азербайджанской Республики от 10 августа 1999 г. N 178 "О дополнительных мерах, связанных с применением Закона Азербайджанской Республики "О газоснабжении" <5>. -------------------------------- <3> См.: Миришли Ф., Тырина Т. Планета "голубого топлива": газовое хозяйство Азербайджана // Бакинский рабочий. 2009. 13 янв. <4> Сборник законодательства Азербайджанской Республики. 1998. N 9. Ст. 576 (в ред. от 30.09.2009). <5> Сборник законодательства Азербайджанской Республики. 1998. N 8. Ст. 488.

Прежде всего следует отметить не вполне определенное правовое регулирование транспортировки газа. С одной стороны, деятельность по транспортировке и распределению всех видов газов относится к предмету регулирования данного Закона. С другой - согласно п. 3 того же акта деятельность, "связанная с... подготовкой к транспортировке природного газа, накоплением и транспортировкой его до пункта снабжения, а также связанная с использованием и транспортировкой газа, используемого в двигателях в виде топлива, регулируется, как указывается, иными законами". Закон Республики Азербайджан от 11 июня 1999 г. N 683-IQ "О транспорте" <6> признает, как следует из ст. 1 данного акта, расположенные на территории Азербайджанской Республики магистральные трубопроводы в качестве транспорта, однако п. 2 ст. 2 данного Закона указывает на то, что отношения в сфере магистральных трубопроводов регулируются соответствующим законодательством. -------------------------------- <6> Сборник законодательства Азербайджанской Республики. 1999. N 7. Ст. 399 (в ред. от 02.10.2008).

Норма, сформулированная в п. 2 раздела 2 Закона Азербайджанской Республики "О газоснабжении", указывает на его специальный характер по отношению к законодательству Азербайджана об энергетике, основу которого составляет Закон Азербайджанской Республики от 24 декабря 1998 г. N 541-IQ "Об энергетике" <7>. -------------------------------- <7> Сборник законодательства Азербайджанской Республики. 1999. N 2. Ст. 53 (в ред. от 30.05.2006).

Закон "О газоснабжении" разделяет следующие виды деятельности в сфере газоснабжения: 1) транспортировка, распределение и хранение газа; 2) деятельность, связанная с производством, переработкой газа и газовыми контейнерами. Основой любого из этих видов деятельности является договор. Не вполне очевидным является соотношение понятий "деятельность в области газоснабжения" qaz techizati sahesinde ct. 1 Закона) и "деятельность в области газа" qaz sahesinde fealiyy et (ст. 7 Закона). Если первая включает в себя производство газа, переработку, хранение, транспортировку, распределение, сжижение и использование, а также строительство, использование, контроль, испытание и сертификацию промышленных и потребительских установок, то вторая включает в себя деятельность, связанную с производством, переработкой газа и газовыми контейнерами. В любом случае для осуществления всех указанных видов деятельности необходимо разрешение Министерства промышленности и энергетики Азербайджана, а в некоторых случаях и Министерства по чрезвычайным ситуациям. Организация служб по транспортировке газа, строительство газораспределительных сетей и создание подземных газовых хранилищ, их эксплуатация и реконструкция осуществляются на основе договоров в области деятельности по газу, которые сконструированы по юридической модели договоров подряда (ст. ст. 752 - 776 Гражданского кодекса Азербайджанской Республики <8>). Такой договор заключается между подрядчиком и соответствующим органом исполнительной власти, в качестве какового определено Министерство промышленности и энергетики Азербайджанской Республики (п. 1 Указа Президента от 10 августа 1999 г. N 178 "О дополнительных мерах, связанных с применением Закона Азербайджанской Республики Азербайджанской Республики "О газоснабжении" <9>). Договор вступает в силу после утверждения контролирующим органом. Срок таких договоров составляет 20 лет с возможностью максимального продления на срок 10 лет. -------------------------------- <8> Сборник законодательства Азербайджанской Республики. 2000. N 4 (I книга). Ст. 250 (в ред. от 05.03.2010). <9> Сборник законодательства Азербайджанской Республики. 1998. N 8. Ст. 488 (в ред. от 15.03.2010).

Согласно положениям ст. 1 Закона Азербайджанской Республики "Об энергетике" энергетический договор - письменное соглашение, заключаемое между сторонами и определяющее условия осуществления видов деятельности в области энергетики; договоры по энергетике согласно ст. ст. 13 - 18 Закона Азербайджанской Республики "Об энергетике" предоставляют подрядчику право и обязанность по осуществлению деятельности, определяемой на основе положений соответствующего законодательства и договора. Согласно ст. 1 Закона "О газоснабжении" договор по энергетике - письменное соглашение, заключаемое между соответствующим органом исполнительной власти и подрядчиком, согласованное с контролирующим органом, определяющее условия и дающее подрядчику право на монтирование и использование систем транспортировки газа, распределительных систем, подземных газохранилищ или в иных случаях на исполнение других видов деятельности, осуществление которых предусмотрено государством. Согласно п. 6 ст. 11 Закона "О газоснабжении" передача газа от газораспределителя к потребителю осуществляется на основании договора купли-продажи газа между газораспределителем и потребителем. Образец этого договора, цена газа, условия подсоединения к сети и отсоединения от сети, качество газа (давление и надежность поставки), условия оплаты стоимости газа и другие вопросы регулируются правилами пользования газом. Правила пользования газом устанавливаются соответствующим органом исполнительной власти. В целом система договорного регулирования отношений в сфере газоснабжения, установленных Законами "О газоснабжении" и "Об энергетике", достаточно сложна. Деятельность в области строительства и эксплуатации объектов газоснабжения регулируется договорами, сконструированными в форме подряда. Законом определены субъекты деятельности по газоснабжению. Это производитель, распределитель, потребитель и газохранилище. Отношения же между газораспределителем и потребителем регулируются договором купли-продажи. При этом не вполне очевидно, является ли установленный соответствующим органом государственной власти образец договора купли-продажи договором присоединения или же носит рекомендательный характер. Согласно положениям Закона подрядчик может транспортировать газ непосредственно на промышленные предприятия (п. 3 ст. 12 Закона "О газоснабжении"). Однако, если это предприятие размещено на так называемой договорной территории газораспределителя, подрядчику разрешается непосредственная транспортировка газа при наличии предварительно полученного письменного согласия газораспределителя. Производство и переработка газа также осуществляются в соответствии со специальными разрешениями (п. 1 ст. 9 Закона "О газоснабжении"). Такое разрешение выдается с учетом потребности в газе и емкости газохранилищ. В определенных случаях допускается выдача разрешений на производство газа сверх лимитов <10>. -------------------------------- <10> Если дополнительный газ принимается основными транспортными службами, газораспределителем и подземными хранилищами; если газ сжижается, транспортируется и продается контейнерами; если газ производится в результате промышленных процессов предприятий и установок, использующих восстановленные виды энергии, и вблизи к производителю существует потребность в этом газе.

Согласно п. 3 ст. 12 Закона "О газоснабжении" при отсутствии противоречивых оснований подрядчик имеет право транспортировать газ, минуя газораспределителя, непосредственно на промышленные предприятия, при наличии предварительно полученного письменного согласия соответствующего газораспределителя, если таковой существует на данной территории. Упоминание термина "подрядчик" в данной норме Закона "О газоснабжении" указывает на то, что транспортировку газа может осуществлять не только непосредственный производитель газа, но также и другой газораспределитель. Строительство подземных газохранилищ подчиняется общей юридической схеме осуществления деятельности в сфере газоснабжения - осуществляется только на основании договоров по энергетике с обязательной выдачей соответствующего разрешения (п. 1 ст. 14 Закона "О газоснабжении"). Кроме того, разрешение необходимо также на извлечение газа из подземных газохранилищ. В Азербайджане имеется два подземных газохранилища - Калмазское и Карадагское. ПХГ "Калмаз", созданное на базе одноименного месторождения, расположено в 75 км к юго-западу от г. Баку и эксплуатируется с 1976 г., ПХГ "Карадаг", расположенное также вблизи г. Баку, сдано в эксплуатацию в 1986 г., также создано на базе одноименного месторождения <11>. -------------------------------- <11> См.: Деловой Азербайджан. Отчет за 2008 г. URL: http:// www. polpred. com/ free/ country/ 2028_demo. pdf? PHPSESSID= l8gge014ql9rq07lr9qu8qjd86.

Таким образом, разрешительная система газоснабжения в соответствии с нормами Азербайджанской Республики "О газоснабжении" включает в себя: а) разрешения, выдаваемые ad hoc <12>, т. е. для совершения конкретных действий; б) разрешения нормативного характера, т. е. рассчитанные на неоднократное применение в течение определенного срока. -------------------------------- <12> На раз (лат.).

Размещение газопроводов возможно согласно п. 2 ст. 15 Закона "О газоснабжении": а) на земле; б) под землей; в) внутри соответствующей постройки или г) металлической коробки. Данная статья не указывает на возможность размещения газопроводов под водой. Безусловно, абсолютное большинство проектов разработки газовых месторождений, предполагающих размещение газопровода, в том числе в территориальном море Азербайджанской Республики, реализуется на условиях соглашений о разделе продукции, которые имеют статус Закона Республики Азербайджан и не подпадают под действие других законов <13>. -------------------------------- <13> Соглашение о совместном освоении и разделе продукции на участках Азери и Шираг, а также глубоководного месторождения Гюнешли в азербайджанском секторе Каспийского моря между ГНКАР и Контрактором от 20 сентября 1994 г.; Соглашение о совместном освоении и разделе продукции на участке Шах-Дениз в азербайджанском секторе Каспийского моря между ГНКАР и Контрактором от 20 сентября 1994 г.

Однако, во-первых, на территории Азербайджана размещены и сугубо внутренние газопроводы, например 20-дюймовый газопровод "Бахар - Говсан - Сураханы", который состоит из подводного участка (37 км) и 12 км участка на суше. Газопровод обеспечивает снабжение газом электростанции "Шимал", а также других объектов вокруг г. Баку. Во-вторых, нельзя исключать возможности прокладки газопровода по дну водных объектов на сухопутной территории Республики Азербайджан. Согласно п. 2 ст. 18 Земельного кодекса Республики Азербайджан <14> земли, предназначенные для размещения трубопроводов, относятся к категории земель населенных пунктов. Такие земли относятся к государственной собственности (п. 1 ст. 46 Земельного кодекса Республики Азербайджан). -------------------------------- <14> Сборник законодательства Азербайджанской Республики. 1999. N 8. Ст. 478 (в ред. от 02.12.2008).

Статья 54 Земельного кодекса Азербайджанской Республики устанавливает юридическую возможность сервитута на земельный участок, однако согласно п. 3 той же статьи он может быть установлен исключительно в отношении обладателей прав на соседние земельные участки, т. е. для прокладки и ремонта газопроводов (п. 4 той же статьи). В том, что касается доступа на земельный участок уполномоченных лиц или экспертов по газу с целью проверки газопровода, разрешение собственника не требуется. Закон управомочивает собственника земельного участка лишь на возмещение ему ущерба. Что же касается строительства нового газопровода, то его прокладка по чужому земельному участку возможна при условии наличия заведомо имеющегося письменного согласия указанного собственника, возмещения нанесенного ущерба или, если есть в этом необходимость, отчуждения в установленном законодательством порядке (п. 2 ст. 16 Закона "О газоснабжении"). Несколько расплывчаты основания отказа в доступе на земельный участок. Как указывается в Законе, собственник земельного участка вправе это сделать, за исключением аварийных случаев. Кроме того, в п. 3 ст. 16 Закона "О газоснабжении" говорится: "...это может происходить в тех случаях, когда лицо, желающее осуществлять деятельность по газу, захочет войти в нерабочее время или не предъявляет подлинника письменного документа, выданного подрядчиком или соответствующим органом исполнительной власти, разрешающего ему войти в находящийся в собственности участок, или же лицо, желающее войти, не может удостоверить свою личность". Исходя из содержания данной статьи, неясно, возможен ли немотивированный отказ собственника здания или земельного участка в доступе на земельный участок, если речь не идет об аварии, или же перечень оснований ограничен вышеперечисленными условиями. Отдельно в Законе "О газоснабжении" урегулирован правовой статус экспертов по газу. Пункт 1 ст. 8 Закона обязывает лиц (как физических, так и юридических), осуществляющих сертификацию, испытание, контролирование, планирование, научно-технические исследования и решающих другие технические задачи, иметь специальное разрешение. Следующий пункт той же статьи, которая называется "Права и обязанности экспертов по газу", указывает на то, что такое разрешение выдается по заказу любого лица и организации, проявляющей (доказывающей) свою квалификационную компетентность и надежность. Представляется, что в данном случае Закон Азербайджанской Республики "О газоснабжении" предполагает чрезмерно широкий перечень действий, осуществление которых требует разрешения. Очевидно, что это приведет в дальнейшем к тому, что получение разрешения станет обычной формальностью. Закон Азербайджанской Республики "О газоснабжении" является во многом рамочным. Особенно это касается содержания договоров по энергетике, а также порядка выдачи разрешений на деятельность в области газа.

Название документа