Компетенция органов местного самоуправления как составная часть их конституционно-правового статуса

КОМПЕТЕНЦИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК СОСТАВНАЯ ЧАСТЬ ИХ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО СТАТУСА

К. Т. САРЫКОВ

Сарыков К. Т., адъюнкт Академии управления МВД России, кафедра государственно-правовых дисциплин.

С принятием Конституции Кыргызской Республики 5 мая 1993 г. в Кыргызской Республике интенсивно начался процесс, направленный на децентрализацию государственной власти и развитие местного самоуправления как самостоятельного уровня власти. Опыт многих государств убедительно свидетельствует о том, что именно местное самоуправление, будучи наиболее приближено к гражданам и решая их повседневные и неотложные задачи, укрепляет основы народовластия, создавая необходимые условия для жизнедеятельности местных сообществ, стабилизирует политическую систему в целом, выступая в качестве важного механизма обеспечения единства страны и целостности государства <1>. -------------------------------- <1> См.: Национальная стратегия "Децентрализация государственного управления и развитие местного самоуправления в Кыргызской Республике до 2010 года" от 17 декабря 2002 г. N 381.

Известно, что для нормального функционирования и развития местного самоуправления необходимо законодательное закрепление конституционно-правового статуса. В свою очередь, важной составляющей конституционно-правового статуса органов местного самоуправления является их компетенция, которая к тому же влияет на содержание конституционно-правовой ответственности последних. При этом необходимо отметить, что вопрос определения компетенции органов местного самоуправления является одним из центральных в системе правового обеспечения их деятельности. Составляющей компетенции органов местного самоуправления является предмет их ведения <2>. -------------------------------- <2> К примеру, принцип независимости местных кенешей в решении вопросов своей компетенции; социальной ответственности; разграничения функций и полномочий органов государственной власти и местного самоуправления. См.: Закон КР от 29 мая 2008 г. "О местном самоуправлении и местной государственной администрации" (ст. 14).

В этой связи Закон Кыргызской Республики "О местном самоуправлении и местной государственной администрации" <3> (ст. 15) закрепляет следующие предметы ведения. К ним относятся: -------------------------------- <3> Сборник законодательных актов в сфере государственного и муниципального управления. Бишкек, 2008.

- организация функционирования и развития системы жизнеобеспечения территории, предоставление населению социальных и культурных услуг; - рациональное использование земель местного сообщества; - комплексное социально-экономическое развитие территории местных сообществ; - жилищно-коммунальное хозяйство и благоустройство территорий; - коммунальный транспорт и дороги; - бытовое и торговое обслуживание; - создание на местном уровне соответствующих условий для развития дошкольного, школьного и профессионального образования; - создание на местном уровне соответствующих условий для развития здравоохранения; - сохранение и развитие исторических и культурных традиций населения местного сообщества; - развитие физической культуры, спорта и туризма; - охрана общественного порядка. Кроме того, в ведение органам местного самоуправления в соответствии с законодательством могут передаваться и некоторые другие вопросы. В этой части проект Закона "О местном самоуправлении и местной государственной администрации" к вопросам местного значения дополнительно относит: управление муниципальной собственностью; формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; снабжение питьевой водой населения; обеспечение работы системы канализации и очистных сооружений и мест отдыха; организация освещения мест общего пользования; обеспечение функционирования кладбищ и предоставление ритуальных услуг; благоустройство и озеленение мест общего пользования; организация сбора, вывоза и утилизации бытовых отходов; охрана культурных и исторических достопримечательностей местного значения; размещение рекламы на территории соответствующего населенного пункта в соответствии с законодательством; создание условий для развития народного, художественного творчества; содействие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций; организация теплоснабжения на соответствующей территории. Кроме того, Закон КР "О местном самоуправлении и местной государственной администрации" в ст. 16 устанавливает, что органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Делегирование органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий осуществляется на основании нормативных правовых актов с одновременным установлением порядка государственного обеспечения условий реализации передаваемых полномочий необходимыми материальными и финансовыми средствами. К основным государственным полномочиям, делегированным органам местного самоуправления в случае отсутствия в населенных пунктах соответствующих государственных органов, относятся: - разработка и выполнение программ занятости и миграции населения; - выявление малоимущих лиц, организация их адресной социальной защиты; - осуществление контроля за выполнением правил паспортного режима и проведение в установленном порядке прописки и выписки граждан; - регистрация актов гражданского состояния в соответствии с законодательством Кыргызской Республики; - назначение опекунов и попечителей, а также мониторинг опекунских и приемных семей; - совершение нотариальных действий в соответствии с законодательством Кыргызской Республики; - выдача гражданам справок, удостоверяющих личность, семейное, имущественное положение, иных документов, предусмотренных законодательством; - содействие в укреплении общественного порядка; - содействие в организации призыва на воинскую службу; - обеспечение соблюдения законности и общественного порядка на территории; - установление порядка дачи разрешения на организацию и проведение собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций на соответствующей территории в соответствии с законодательством; - распределение и использование земель Фонда перераспределения сельскохозяйственных угодий; - обобщение материалов по перспективному развитию сельскохозяйственного производства, составление экономических прогнозов по производству сельхозпродукции; - содействие в организации своевременного проведения ветеринарно-санитарных, противоэпизоотических мероприятий и селекционно-племенной работы в животноводстве; - обеспечение надлежащих мер по борьбе с потравами посевов сельскохозяйственных культур, охране выращенного урожая, лесозащитных полос и лесных массивов; - разработка и осуществление мероприятий по охране окружающей среды; - сбор налогов и пошлин; - обеспечение защиты прав потребителей; - иные полномочия, делегированные законодательством Кыргызской Республики. Исходя из вышеизложенного, можно сказать, что компетенция органов местного самоуправления и их должностных лиц складывается из собственной компетенции по решению вопросов местного значения и делегированной компетенции, возникающей в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Такой подход предполагает конституционно-правовую ответственность органов местного самоуправления, с одной стороны, перед населением, а с другой - перед органами государственной власти. Вместе с тем, на наш взгляд, перечисленные в законодательстве (ст. 15 Закона КР "О местном самоуправлении и местной государственной администрации") вопросы местного значения в теоретическом аспекте имеют некоторое спорное положение. Дело в том, что некоторые из перечисленных вопросов нельзя с полной уверенностью и абсолютностью отнести к вопросам местного значения. По мнению автора, такие вопросы, как жилищно-коммунальное хозяйство; коммунальный транспорт и дороги; создание на местном уровне соответствующих условий для развития дошкольного, школьного и профессионального образования; создание на местном уровне соответствующих условий для развития здравоохранения; охрана общественного порядка, в современных условиях на данном этапе экономического развития нельзя с абсолютной уверенностью отнести чисто к вопросам местного значения, поскольку нет уверенности, что эти вопросы будут решены органами местного самоуправления самостоятельно. Известно, что установление тех или иных демократических норм неизбежно требует и соответствующего материального стимулирования этих нововведений. По мнению автора, решением этого вопроса может быть закрепление в законодательстве дополнительной статьи, касающейся вопросов совместного ведения государственных органов и органов местного самоуправления, что, в свою очередь, не противоречит модели местного самоуправления, имеющей место в Кыргызской Республике. Одновременно с этим еще одним важным моментом, имеющим дискуссионный характер, является момент, связанный с регулированием вопроса о (не) включении в число вопросов местного значения тех вопросов, которые не отнесены законодательством к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. По сути, речь в данном случае идет об остаточной компетенции. В этой части интересной представляется позиция В. И. Васильева, который ставит под сомнение возможность того, чтобы одна часть компетенции устанавливалась законом, а другая "вычленялась" из того, что законодательством не установлено. При этом автор утверждает, что "если речь идет о законном порядке определения компетенционной части статуса муниципального образования, то вся эта часть целиком должна устанавливаться законом" <4>. -------------------------------- <4> Васильев В. И. Уставы муниципальных образований // Журнал российского права. 1999. N 2. С. 21.

По мнению В. С. Мокрого, подобный порядок закрепления компетенции органов местного самоуправления на практике приводит к неопределенности компетенции органов местного самоуправления, а следовательно, и к недостаточной эффективности их деятельности <5>. -------------------------------- <5> См.: Проблемы законодательства в области местного самоуправления: Стенограмма парламентских слушаний 19 января 2001 г. // Местное право. 2001. N 6. С. 9.

В этой части с теоретической точки зрения представляется уместным процитировать слова В. В. Путина, который указал на необходимость законодательного уточнения самого понятия и перечня "вопросов местного значения", поскольку "часть из них пересекается с задачами, которые выполняются федеральными и региональными органами государственной власти, а другие требуют колоссальной материальной поддержки и могут быть успешно реализованы только при содействии субъектов, а иногда - и при прямой поддержке Федерации" <6>. -------------------------------- <6> Послание Президента РФ Федеральному собранию Российской Федерации // Российская газета. 2002. 19 апр.

Одновременно с этим необходимо отметить, что отнесение тех или иных вопросов к ведению органов местного самоуправления не значит окончательного решения вопроса установления компетенции органов местного самоуправления, поскольку практика показывает, что значительная часть вопросов местного значения не может решаться без участия государственных органов. Данный вывод подтверждается ст. 8 Закона Кыргызской Республики "О местном самоуправлении и местной государственной администрации", в которой закрепляется, что органы государственной власти создают необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывают содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление. При подготовке и принятии решений по вопросам, непосредственно затрагивающим интересы местных сообществ, органы государственной власти проводят консультации с органами местного самоуправления в порядке, установленном законом. Официальные обращения органов местного самоуправления по вопросам, непосредственно затрагивающим интересы местных сообществ, направляемые в органы государственной власти, подлежат обязательному рассмотрению по существу поставленных в них вопросов. Органы государственной власти осуществляют контроль за законностью в деятельности органов местного самоуправления в порядке, установленном нормативными правовыми актами. Безусловно, прав В. С. Мокрый, говоря, что предметы ведения органов местного самоуправления следует ограничить решением вопросов местного значения, перечень которых следует переработать с учетом реальных возможностей муниципальных образований, а также в случае необходимости выполнением отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления органами государственной власти. При разграничении компетенции органов местного самоуправления и органов государственной власти следует руководствоваться принципом субсидиарности, т. е. в компетенцию органов местного самоуправления должны входить лишь те вопросы, которые они способны решить и которые целесообразно решать именно на местном уровне <7>. -------------------------------- <7> См.: Проблемы законодательства в области местного самоуправления: Стенограмма парламентских слушаний 19 января 2001 г. // Местное право. 2001. N 2-3. С. 11.

С. Г. Наймущина, в свою очередь, придерживаясь схожей позиции, говорит, что эффективность работы органов местного самоуправления во многом зависит от четкого распределения полномочий и ответственности между органами и должностными лицами местного самоуправления с учетом реальных возможностей и функциональной специфики каждого из них <8>. -------------------------------- <8> См.: Наймущина С. Г. Конституционно-правовые основы организации и взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999. С. 5 - 6.

Таким образом, следует отметить, что от того, насколько взвешенно и продуманно будут определены и закреплены в законодательстве вопросы компетенции органов местного самоуправления, во многом зависит эффективность осуществления органами местного самоуправления своих полномочий. Поэтому законодателю следует с теоретической взвешенностью определять круг полномочий органов местного самоуправления.

Название документа