Стратегия и тактика борьбы в США по противодействию актуальным угрозам в сфере легализации доходов, приобретенных преступным путем

СТРАТЕГИЯ И ТАКТИКА БОРЬБЫ В США ПО ПРОТИВОДЕЙСТВИЮ АКТУАЛЬНЫМ УГРОЗАМ В СФЕРЕ ЛЕГАЛИЗАЦИИ ДОХОДОВ, ПРИОБРЕТЕННЫХ ПРЕСТУПНЫМ ПУТЕМ <*>

С. Г. ЛЕШКОВ

Лешков Сергей Георгиевич, аспирант факультета юриспруденции Московского института предпринимательства и права (МИПП), адвокат.

Статья посвящена мерам и стратегии США в области противодействия отмыванию финансовых средств, а также роли различных правоохранительных агентств США в данной борьбе.

Ключевые слова: легализация доходов, отмывание, стратегия США, правоохранительные ведомства США <1>. -------------------------------- <1> The United States P. A.T. R.I. O.T. Act (Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism act).

The article is devoted to the measures and strategy of the USA in the sphere of counteraction of laundering financial means and also the role of various law-enforcement agencies of the USA in this struggle.

Key words: legalization of revenues, laundering, strategy of the USA, law-enforcement institutions of the USA.

В Америке началом наиболее значимого этапа по противодействию отмыванию преступно нажитых доходов стало утверждение законопроекта "Патриотического акта" <2>, который был принят после событий 11 сентября 2001 г. -------------------------------- <2> Know your customers (KYC). Nick Kochan. The Washing Machine Edward Brothers ltd. USA, 2005. P. 241.

Он ознаменовал собой беспрецедентное расширение полномочий правоохранительных и контролирующих органов, в том числе тех, которые ранее признавались неконституционными. Кроме этого, было задействовано так называемое правило "Знай своего клиента" <3> в отношении банковской сферы, которое, по существу, обязало банки расследовать деятельность своих клиентов. -------------------------------- <3> Nick Kochan. The Washing Machine Edward Brothers ltd. USA, 2005. P. 244.

Помимо прочего Генеральная прокуратура США указала, что "финансовые институты США обязаны раскрывать личности их клиентов, своих владельцев и их сотрудников, те же правила без исключения применяются и в отношении любых иностранных банков", в отношении банков, имеющих отношение к финансовым потокам через США <4>. -------------------------------- <4> Государственный проспект США на 2007 г., устанавливающий национальную политику и стратегию противодействия отмыванию денежных средств, National Money Laundering Strategy 2007. P. 6 // New York Country District Attorney's Office, Manhattan.

Однако национальная стратегия США против отмывания денежных средств с 2007 г. сфокусировала свою деятельность непосредственно на предотвращении отмывания денежных средств, независимо от борьбы с терроризмом, как это было до этого, после 11 сентября 2001 г. Такое разделение произошло вследствие переоценки предыдущего опыта, так как практика противодействия отмыванию незаконно приобретенных средств показала, что, несмотря на то что организованная преступность и лица, финансирующие терроризм, используют одни и те же каналы и одинаковую технику отмывания денежных средств, они все же разнятся в своей деятельности, что детерминирует разделение данных угроз. На данный момент в США наибольшая значимость в части легализации финансовых средств придается следующим факторам: 1) банки и другие депозитарные институты. Как только незаконно полученные денежные средства размещены на счетах, появляется возможность их немедленного перемещения путем использования новых возможностей электронного перевода посредством использования Интернета. Стратегия противодействия: для обеспечения большей безопасности в данной сфере объединяются усилия Агентства, обеспечивающего взаимодействие в отношении финансовых преступлений (FinCEN <5>), и департаментов, осуществляющих надзор за банковской сферой, в том числе правоохранительного департамента по финансовым и экономическим преступлениям; -------------------------------- <5> FinCEN - Financial Crimes Enforcement Network - Агентство по борьбе с финансовыми преступлениями.

данные учреждения в сотрудничестве друг с другом разрабатывают и публикуют руководства для служащих банковской сферы о признаках наличия отмывания денежных средств. FinCEN занимается, кроме того, установлением и усилением взаимодействия между банковской сферой и правоохранительными органами; кроме того, FinCEN реализует программу, установленную "Патриотическим актом" <6>, и непосредственно ведет взаимодействие с банками, находящимися за пределами территории США; -------------------------------- <6> The USA P. A.T. R.I. O.T. Act - Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism Act of 2001 - "Патриотический акт".

FinCEN обеспечивает аналитическую и прогностическую функцию, разрабатывая материал для адекватной оценки угрозы и выявления наиболее вероятных стран и путей, через которые будет осуществляться отмывание денежных средств с учетом международных договоренностей, специфики законодательства данных стран и имеющейся статистики из практической деятельности правоохранительных органов; Агентство по учету зарубежных активов (OFAC <7>) обеспечивает усиление "прозрачности" переводов из-за рубежа на национальном уровне, включая все бытовые платы с использованием дебетовых карт и депозитов <8>; -------------------------------- <7> OFAC - Office of Foreign Assets Control - Агентство по учету зарубежных активов. <8> Государственный проспект США на 2007 г., устанавливающий национальную политику и стратегию противодействия отмыванию денежных средств, National Money Laundering Strategy 2007. P. 9 // New York Country District Attorney's Office, Manhattan.

правоохранительные органы ведут расследование таких дел, опираясь прежде всего на "Отчеты подозрительной активности (SAR)" <9>, представляемые банковской сферой; -------------------------------- <9> SAR - Suspicious activity report or reporting - Отчетность о вызывающих подозрение финансовых операциях.

2) услуги в денежной сфере (MSBs) <10>. Такие услуги, как перевод денежных средств, обмен иностранной валюты, дорожные чеки, обналичивание чеков. Кроме того, часть компаний предоставляет неформальные услуги (обычно распространено среди иммигрантов <11>). -------------------------------- <10> MSBs - Money Services Businesses. <11> R. Cheran, S. Aiken. The Impact of International Banking on Canada: A Case Study of Tamil Transnational Transfer Networks. A working Paper: 2005. P. 4 - 7.

Стратегия противодействия: FinCEN совместно с федеральной банковской инспекцией разрабатывает и публикует методические пособия и руководства для служащих, предоставляющих услуги в данной финансовой сфере; FinCEN в сотрудничестве с федеральными правоохранительными агентствами и департаментом иммиграции и таможни (ICE) <12> обеспечивает выявление незарегистрированных компаний и компаний без необходимой лицензии на такую деятельность <13>; -------------------------------- <12> ICE - Immigration and Customs Enforcement - Управление по делам иммиграции и таможни. <13> Государственный проспект США на 2007 г., устанавливающий национальную политику и стратегию противодействия отмыванию денежных средств, National Money Laundering Strategy 2007. P. 10 // New York Country District Attorney's Office, Manhattan.

FinCEN проводит анализ с целью выявления путей раскрытия информации в отношении данного сектора услуг, в том числе выявления и надзора за международными организациями, имеющими отделения на территории США; 3) контрабанда наличных денежных средств через границу государства для размещения таких средств где-либо в другом месте. Стратегия противодействия: Национальное казначейство обеспечивает поддержку для расследований внутренней налоговой службе (IRS-CI) <14> и департаменту иммиграции и таможни (ICE) для эффективного расследования случаев контрабанды больших сумм наличности через границу. В свою очередь, департамент юстиции предоставляет поддержку Агентству по контролю за наркотическими веществами (DEA <15>) в целях расследования таких дел, полученных преимущественно от незаконной торговли такими наркотическими веществами; -------------------------------- <14> IRS-CI - Internal Revenue Service Criminal Investigation - внутренние расследования в налоговой службе. <15> DEA - U. S. Drug Enforcement Administration - Управление по борьбе с наркотиками США.

Федеральное казначейство и департамент юстиции спонсируют обучение сотрудников Агентства по контролю за наркотическими веществами (DEA <16>), IRS-CI, ICE, таможенной службы (CBR <17>) и прокуратуры <18> в целях более эффективного расследования дел по незаконному перемещению денежных средств через границу <19>; -------------------------------- <16> Данное агентство входит в состав Министерства юстиции США. <17> CBR - Customs and Border Protection - Агентство по защите таможни и границы США. <18> United States Attorney Office. <19> Государственный проспект США на 2007 г., устанавливающий национальную политику и стратегию противодействия отмыванию денежных средств, National Money Laundering Strategy 2007, P. 13 // New York Country District Attorney's Office, Manhattan.

таможенная служба (CBR) в сотрудничестве с ICE разрабатывают технические средства для обнаружения больших сумм наличности; FinCEN и Федеральная инспекция в банковской сфере совместно с правоохранительными органами помогают депозитарным институтам США в обнаружении денежных депозитов, полученных от незаконной деятельности; 4) использование международных переводов и использование помощи международных преступных сообществ, занимающихся отмыванием незаконно полученных средств на постоянной основе на международном уровне, в наиболее сложных схемах отмывания денежных средств. Стратегия противодействия: правоохранительные агентства ведут внедрение своих агентов "под прикрытием" в преступные сообщества, целью которых в том числе является выявление информации, относящейся к механизмам и путям отмывания денежных средств, полученных незаконным путем; ICE ведет взаимодействие со странами, заинтересованными в установлении Агентства по контролю за прозрачностью торговли и финансовых переводов (TTUs <20>) с США. Основной задачей TTUs является анализ международных транзакций для выявления аномалий в такой деятельности; -------------------------------- <20> TTUs - Trade Transparency Units - Агентство по мониторингу торговых транзакций.

Федеральное казначейство совместно с ICE осуществляет деятельность по расследованию фактов того, как Международные зоны свободной торговли (FTZ <21>) за пределами США используются для деятельности по отмыванию незаконно приобретенных доходов; -------------------------------- <21> FTZ - Foreign Trade Zones - зарубежные торговые зоны.

5) использование подконтрольных компаний, действительными владельцами которых являются руководители преступных сообществ и преступных организаций. Здесь одна из основных проблем лежит в отсутствии прозрачности информации о реальных владельцах тех или иных компаний; в США, Австралии и Новой Зеландии для учреждения бизнеса или компании не требуется проходить каких-либо проверок и требуется лишь небольшое количество от учредителя. В других случаях используются доверенные лица. Что в итоге ведет к тому, что обнаружить подозрительную активность и финансовые перемещения становится значительно сложнее. Стратегия противодействия: FinCEN совместно с Агентством по учету зарубежных активов (OFAC <22>) и национальным казначейством разрабатывают методические пособия для финансовых институтов, где указывается, какие признаки являются характерными для отмывания денежных средств в данной сфере <23>. Кроме того, они ведут работу по усилению прозрачности информации о реальных выгодоприобретателях; -------------------------------- <22> OFAC - Office of Foreign Assets Control - Агентство по учету зарубежных активов. <23> Государственный проспект США на 2007 г., устанавливающий национальную политику и стратегию противодействия отмыванию денежных средств, National Money Laundering Strategy 2007. P. 15 // New York Country District Attorney's Office, Manhattan.

FinCEN проводит аналитическую работу и публикует данные о специфике использования данной сферы для отмывания незаконно полученных доходов; Федеральное бюро расследований (FBI <24>) организует внутренние группы, занимающиеся финансовым поведением компаний в связи с офшорными зонами и преступными сообществами, использующими такие зоны для отмывания денежных средств. Кроме того, FBI ведет активное сотрудничество с правоохранительными органами как внутри страны, так и с правоохранительными органами других стран для противодействия организованным преступным сообществам по данному направлению; -------------------------------- <24> FBI - Federal Bureau of Investigation - Федеральное бюро расследований США. 6) использование казино и иного бизнеса, где существует интенсивный оборот наличных средств. Большое количество разнообразных схем отмывания денежных средств используют казино в своей деятельности; естественно, наиболее сложные для расследования и доказывания схемы используются организованными преступными сообществами <25>. -------------------------------- <25> Государственный проспект США на 2007 г., устанавливающий национальную политику и стратегию противодействия отмыванию денежных средств, National Money Laundering Strategy 2007. P. 16 // New York Country District Attorney's Office, Manhattan.

Стратегия противодействия: FinCEN совместно с внутренней налоговой службой (IRS) устанавливает агрессивную политику надзора за деятельностью казино и регулирование такой деятельности; FinCEN совместно с законодательными органами разрабатывает нововведения, позволяющие гармонизировать и усилить протекцию данной сферы против отмывания денежных средств; 7) Наличие стран с отсутствующей или недостаточно эффективной сферой контроля за отмыванием незаконно приобретенных денежных средств. С учетом того что наиболее сложные схемы отмывания денежных средств организованными преступными сообществами в абсолютном большинстве случаев используют международные финансовые транзакции, отсутствие действенного законодательства и политики противодействия такой незаконной деятельности образует ущербное звено в цепочке расследования таких дел. Стратегия противодействия: правоохранительные ведомства США выделяют ресурсы для обучения сотрудников правоохранительных ведомств других стран, в целях нивелирования слабого звена и усиления международного сотрудничества по направлению противодействию отмыванию денежных средств организованной преступностью; Агентство по контролю за наркотическими веществами (DEA <26>) посредством Международной конференции по контролю за наркотическими веществами (IDEC <27>) на форуме совместно с представителями организаций, противодействующих незаконному обороту наркотических веществ, из 57 стран <28> выработали стратегию противодействия отмыванию денежных средств с использованием международных транзакций из стран, являющихся площадкой для производства наркотических веществ, стран с высоким уровнем потребления наркотических веществ в страны с жесткой системой банковской тайны; -------------------------------- <26> DEA - U. S. Drug Enforcement Administration - Управление по борьбе с наркотиками США. <27> IDEC - International Drug Enforcement Conference - Международная конференция по вопросам борьбы с незаконным оборотом наркотических веществ. <28> Государственный проспект США на 2007 г., устанавливающий национальную политику и стратегию противодействия отмыванию денежных средств, National Money Laundering Strategy 2007. P. 18 // New York Country District Attorney's Office, Manhattan.

Департамент иммиграции и таможни (ICE) <29> посредством международного сотрудничества с 56 странами обеспечивает техническое содействие и поддержку расследования правоохранительным органам других стран для усиления эффективности расследования в сфере отмывания денежных средств, контрабанды больших сумм наличности и других международных финансовых преступлений; -------------------------------- <29> ICE - Immigration and Customs Enforcement.

Департамент национального казначейства, департамент юстиции, Агентство национальной безопасности и иные правоохранительные органы работают в тесном взаимодействии друг с другом и обеспечивают эффективную реализацию "Сорока и девяти специальных рекомендаций Целевой группы по финансовым мероприятиям для борьбы с отмыванием денег (FATF)" <30>; -------------------------------- <30> FATF - Financial Action Task Force/ФАТФ - Целевая группа по финансовым мероприятиям для борьбы с отмыванием денежных средств.

Федеральный банк США производит консультативную функцию для сотрудников надзорных должностей в иностранных банках; политика США отличается в положительную сторону своей агрессивной программой (AML <31>) против отмывания денежных средств <32>, которая показала свою эффективность по прошествии 2006 г. и подтверждена Целевой группой по финансовым мероприятиям для борьбы с отмыванием денежных средств (FATF). -------------------------------- <31> AML - Anti-Money Laundering program - Программа по борьбе с отмыванием финансовых средств. <32> Государственный проспект США на 2007 г., устанавливающий национальную политику и стратегию противодействия отмыванию денежных средств, National Money Laundering Strategy 2007. P. 7 // New York Country District Attorney's Office, Manhattan.

Дополнительные стратегические направления, разработанные США в целях успешного противодействия легализации финансовых средств с учетом результатов с 2007 по 2009 г., на новый отчетный период с 2010 - 2013 г. включают в себя <33>: -------------------------------- <33> Государственный проспект США на 2010 - 2013 годы, устанавливающий национальную стратегию противодействия отмыванию денежных средств, финансированию терроризма, 2010 - 2013. National Strategy For Money Laundering and Terrorism Financing. P. 2 - 4 // New York Country District Attorney's Office, Manhattan.

усиление межведомственной координации в области противодействия легализации финансовых средств и спонсирования терроризма, установление механизмов, позволяющих оценивать результаты правоохранительных агентств в данной области; установление механизмов и принятие законопроектов, согласованных с международными стандартами по противодействию легализации финансовых средств и спонсированию терроризма (FATF). В частности, рекомендации комитета экспертов по оценке мер борьбы с отмыванием денег и финансированием терроризма (MONEYVAL) <34>; -------------------------------- <34> MONEYVAL - Committee of Experts on the Evaluation of Anti-Money Laundering Measures and the Financing of Terrorism (Комитет экспертов по оценке мер борьбы с отмыванием денежных средств и финансированием терроризма (создан в 1997 г. как инструмент оценки и взаимного контроля входящих в него стран)).

дальнейшее способствование для возможности усиления оперативной разведывательной деятельности и уголовного наказания за легализацию финансовых средств и финансирования терроризма. В частности, развертывание таких специальных подразделений, занимающихся оперативной разведкой в Агентстве национальной безопасности (National Security Service); усиление международного сотрудничества в области противодействия легализации финансовых средств и финансированию терроризма. В частности, активное сотрудничество с Комитетом экспертов по оценке мер борьбы с отмыванием денег и финансированием терроризма (MONEYVAL), Евразийской группой по борьбе с отмыванием денежных средств и финансированием терроризма и Специальным отделом по расследованию финансовых преступлений (FIU <35>). -------------------------------- <35> FIU - The Egmont Group of Financial Intelligence Units - специальный отдел по расследованию финансовых преступлений (существующий с 1995 г.).

Данная стратегия в США показала высокий уровень эффективности; представляется, что ключом к высоким показателям по противодействию отмыванию преступных доходов послужило широкое и активное взаимное сотрудничество между самыми разными департаментами и федеральными агентствами США. В свою очередь, именно международное взаимодействие, осуществляемое США, явилось связующим звеном успешного расследования сложных схем отмывания денежных средств на транснациональном уровне.

Название документа