Бюджетно-правовая ответственность в Российской Федерации и Федеративной Республике Германия (сравнительно-правовое исследование)
(Пономарева К. А.) ("Финансовое право", 2010, N 11) Текст документаБЮДЖЕТНО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ФЕДЕРАТИВНОЙ РЕСПУБЛИКЕ ГЕРМАНИЯ (СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ) <*>
К. А. ПОНОМАРЕВА
Пономарева К. А., аспирант кафедры государственного и муниципального права юридического факультета Омского государственного университета им. Ф. М. Достоевского.
Статья посвящена рассмотрению механизма бюджетно-правового регулирования в России и Германии; особое внимание уделено исследованию бюджетно-правовой ответственности в этих странах, ее сравнительно-правовому анализу.
Ключевые слова: бюджетно-правовая ответственность, финансово-правовая ответственность, Россия, Германия, бюджетный процесс, контроль.
The article is devoted to consideration of mechanism of budgetary-law regulation in Russia and Germany, the special attention is drawn to the study of budgetary-law responsibility in these countries, its comparative-law analysis.
Key words: budgetary-law responsibility, financial-law responsibility, Russia, Germany, budgetary procedure, control.
Механизм бюджетно-правового регулирования за последнее десятилетие обогатился рядом принципиально новых правовых институтов, которые активно работают и ранее были не разработаны в данной отрасли права. Одним из ярких примеров тому является институт бюджетно-правовой ответственности. Желание государства сохранять и поддерживать установленный им правовой порядок в бюджетной деятельности влечет необходимость правовой охраны этой сферы общественных отношений. Тем самым объясняется необходимость и возможность государственного принуждения, одной из форм которого является финансово-правовая ответственность, наличие которой как самостоятельного вида юридической ответственности в настоящее время, по мнению многих исследователей, не вызывает сомнения <1>. Однако актуальность избранной темы обусловлена тем, что до сих пор в научной литературе понятию "бюджетно-правовая ответственность" не дается однозначного толкования. Это порождает необходимость дальнейшего анализа элементов бюджетной системы и переосмысления как отечественного, так и зарубежного опыта построения и функционирования бюджетной системы. -------------------------------- <1> См.: Батыров С. Е. Финансово-правовая ответственность: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003; Гогин А. А. Теоретико-правовые вопросы налоговой ответственности. Тольятти, 2003; Гейхман О. М. Бюджетно-правовая ответственность в системе юридической ответственности // Финансовое право. 2004. N 5; Емельянова Е. С. Бюджетное правонарушение и бюджетная ответственность: понятие и основные черты // Финансовое право. 2004. N 2; Карасева М. В. Финансовое право Российской Федерации: Учебник. М.: Юристъ, 2009. С. 158; Комягин Д. Л. Бюджетно-правовая ответственность как подвид финансово-правовой ответственности: виды, классификация и особенности // СПС "КонсультантПлюс". 2006; Крохина Ю. А. Теоретические основы финансово-правовой ответственности // Журнал российского права. 2004. N 3; Липинский Д. А. Проблемы юридической ответственности. СПб., 2003. С. 286 - 310; Сердюкова Н. В. Финансово-правовая ответственность по российскому законодательству: становление и развитие: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2003; Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н. И. Химичева. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2008. С. 200.
Между тем применение сравнительно-правового метода представляет интерес при анализе бюджетно-правовой ответственности. Так, изучение опыта Федеративной Республики Германия целесообразно с точки зрения возможного его использования в устройстве государственных финансов России. Эта страна является одним из самых ярких образцов межбюджетных отношений в федеративном государстве. Бюджетное законодательство Германии большое внимание уделяет неразрывному соединению контроля с организацией бюджетного процесса на всех его стадиях, а равно и ответственности соответствующих субъектов бюджетного права при реализации ими своих полномочий. При этом внутри бюджетного права как отрасли выделяют две подсистемы - "парламентское бюджетное право" и "бюджетное право необходимых ассигнований". Последнее и регулирует институт ответственности, в частности, в случаях сверхплановых и внеплановых расходов бюджета. Законодательство Германии, как, впрочем, и России, не содержит формулировки бюджетно-правовой ответственности и говорит о нарушениях финансовой дисциплины, ответственности за нарушения бюджетных предписаний и т. д. Часто ответственность в бюджетном праве используется в позитивном смысле (имеется в виду разграничение ответственности между федерацией, землями и муниципальными образованиями, когда правонарушение в принципе отсутствует). Упор на ту или иную модель ответственности без учета сферы ее действительного применения - одна из основных причин многообразия противоречивых взглядов на общее понятие ответственности. В то же время, по мнению А. С. Емельянова и Н. Н. Черногора, "возражения могут вызывать только смешения разнородных структурных элементов ответственности" <2>. Применительно к настоящему исследованию важно выяснить, какие именно виды финансово-правовой ответственности в Германии однотипны по их нормативной конструкции к бюджетно-правовой ответственности в России, а какие родственны лишь по отдельным признакам и принципам осуществления. Также важно для нас выявить возможные пути влияния опыта ФРГ на совершенствование института бюджетно-правовой ответственности в РФ. -------------------------------- <2> Емельянов А. С., Черногор Н. Н. Финансово-правовая ответственность. М.: Финансы и статистика, 2004. С. 47.
Глобализация существенно влияет на характер и функции государства (в том числе на образование, распределение, использование денежных фондов государства и муниципальных образований). Это также обусловливает необходимость развития институтов финансовой дисциплины, финансово-правовой ответственности и финансовой безопасности. В связи с этим у исследуемых правовых институтов в бюджетном праве двух государств можно выделить и ряд общих черт. Бюджетно-правовая ответственность реализуется таким образом, что в случае неисполнения финансовой обязанности правонарушитель вынужден понести правоограничения, установленные финансовой санкцией. Эта вновь возникшая обязанность конкретна, поскольку санкции финансово-правовых норм в подавляющем большинстве абсолютно определенны, возникает с момента правонарушения и может быть выполнена добровольно. Различные виды финансово-правовой ответственности имеют специфику соответственно подотраслям финансового права, в рамках которых они применяются, но всем им присущи неразрывная связь предупредительных и правовосстановительных (компенсационных) функций, возможность добровольного понесения правонарушителем правоограничений, установленных финансовой санкцией. При этом меры бюджетно-правовой ответственности применяются для обеспечения исполнения юридических обязанностей, носящих публично-правовой характер, что качественно отличает бюджетно-правовую ответственность от иных видов правовосстановительной ответственности (гражданско-правовой ответственности, материальной ответственности работников и др.). БК РФ регламентирует ответственность организаций, и прежде всего субъектов РФ, государственных органов и др. Ответственность физических лиц (прежде всего должностных) должна быть установлена в Кодексе РФ об административных правонарушениях, который, однако, не выделяет нарушения бюджетного законодательства в отдельную главу. Анализ БК РФ, УК РФ и КоАП РФ показывает, что правонарушениями являются не все указанные в БК РФ нарушения бюджетного законодательства, а лишь некоторые из них. В частности, административные санкции установлены лишь за такие нарушения бюджетного законодательства, как нецелевое использование бюджетных средств (ст. 15.14 КоАП РФ), нарушение сроков возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе (ст. 15.15 КоАП РФ), нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами (ст. 15.16 КоАП РФ). Таким образом, административная ответственность установлена КоАП РФ только за 3 из 18 нарушений бюджетного законодательства, несмотря на то, что в ст. ст. 292 - 306 БК РФ имеется прямая отсылка на санкции, установленные прежним КоАП РСФСР. Как уже говорилось, бюджетное право Германии носит по большей части внутренний характер. Бюджетно-правовые предпосылки управления на основе государственного поручительства могут оставаться "внутренним правом" вне административно-правовых отношений, если государство координирует бюджетное и публичное обязательственное право так, что неисполненные требования по государственным гарантиям не обоснованы, нефинансируемые нужды не появляются, а излишняя финансовая сила государства не обоснована (создана) <3>. -------------------------------- <3> См.: Meysen Thomas: Die Haftung aus Vefwaltungsrechtsverhaltnis: zugleich ein Beitrag zur Figur des verwaltungsrechtlichcn Schuldverhaltnisses / Thomas Meysen. Berlin: Duncker und Humboldt, 2000. S. 67.
Для уяснения сущности бюджетно-правовой ответственности большое значение имеет вопрос об основании ее применения. Основанием применения санкции в бюджетном праве РФ является совершение бюджетного правонарушения. Подтверждением тому является, в частности, ст. 283 БК РФ. Однако, в отличие от российского, немецкое законодательство не содержит единого перечня санкций за нарушения бюджетного законодательства, они разбросаны по разным статьям нормативных актов. Причем гораздо более развита система административно-правовых санкций, применяемых к служащим учреждений и иным должностным лицам. Суть финансовых санкций состоит в принудительном воздействии на правонарушителей со стороны компетентных органов государства, причем данное воздействие предполагает итоговую оценку совершенного деяния. Двумя основными типами санкций как в немецком, так и в российском законодательстве являются штрафные и правовосстановительные. Санкции рассматриваются как в негативном, так и в позитивном аспекте, но в любом случае их функция заключается в обеспечении действия правовой нормы. Механизмы поощрения и санкций, по мнению немецких исследователей, должны поддерживать бюджетную дисциплину. Речь идет, с одной стороны, о поощрении, которое применяется, если была изыскана возможность использовать предоставленные средства не полностью, а с другой стороны - о действенных санкциях, которые имеют место при бюджетных правонарушениях и всегда возмещают причиненный вред либо оказывают превентивное воздействие на возможные новые правонарушения. Механизмы поощрения могли бы пойти на пользу учреждениям, которые не использовали выделенные им средства (например, сократили "ресурсные рамки"), отчего, в свою очередь, часть выплачивается тому получателю бюджетных средств, который приложил усилия к улучшению использования средств. Механизмы санкций могли бы состоять в мерах, применяющихся к тем, кто должен нести ответственность за бюджетные правонарушения, при которых нужно было бы обдуманно подходить к вопросу мер ответственности. Санкции могут применяться к учреждениям, которые не удержались во вверенных им "ресурсных рамках". Говоря о санкциях, стоит остановиться на органах, их применяющих. В данном вопросе интерес представляет обсуждаемая в немецкой правовой науке проблема применения финансовой конституции при осуществлении правосудия <4>. -------------------------------- <4> Prokisch Rainer. Die Justiziabilitat der Finanzverfassung. Nomos, 1993. S. 82.
Конституционный суд ФРГ выступает против всех внешних попыток ограничить его компетенцию в сфере финансового права более, чем в других отраслях конституционного права. Он также не принял в немецкое конституционное право международно-правовую категорию мягкого права <5>. Согласно позиции Конституционного суда ФРГ, финансово-правовые нормы образуют "несущую конструкцию порядка в федеративном государстве" <6>. -------------------------------- <5> См.: Borskens Christoph: Die Kontrolle der offentlichen Haushalt-und Wirtschaftsfuhrung // Dissertation zur Erlangung des akademischen Grades doctor iuris (Dr. iur.) // Vorgelegt vom Fakultatsrat der Rechtswissenschaftlichen Fakultat der Friedrich-Schiller-Universitat Jena. S. 56. <6> BVerfGE 72, 330, 388.
В связи с этим возникает ряд вопросов, но уже применительно к российскому законодательству. В частности, в качестве органов, полномочных применять меры принуждения, прямо называются только органы Федерального казначейства. Ведь, например, право блокировки расходов принадлежит к исключительной компетенции министра финансов РФ, а Закон "О Счетной палате" предоставляет ей право при неоднократном неисполнении предписаний Счетной палаты приостанавливать операции по счетам проверяемых предприятий, учреждений и организаций. Следовало бы предусмотреть, что постановления руководителей органов Федерального казначейства о применении мер принуждения могут приниматься на основе актов проверок, проводимых не только органами казначейства, но и контрольными органами Минфина и Счетной палатой. В противном случае наделение этих органов контрольными полномочиями теряет смысл, так как обнаруженные в процессе проводимых этими органами ревизий нарушения бюджетного законодательства не могут быть пресечены. Еще один вопрос состоит в том, кто вправе привлечь к ответственности руководителей органов Федерального казначейства, способных выступать субъектами большинства предусмотренных Бюджетным кодексом правонарушений. То же самое относится и к министру финансов. Статья 167 БК РФ устанавливает персональную ответственность министра финансов за реализацию предоставленных ему обширных полномочий в бюджетном процессе. Но по вопросу о порядке реализации этой ответственности Кодекс содержит лишь формулировку: "Ответственность наступает в формах, предусмотренных законодательством Российской Федерации". Возможным способом восполнения этого пробела может быть установление судебной процедуры привлечения к ответственности за бюджетные правонарушения должностных лиц Федерального казначейства и министра финансов РФ по представлению Счетной палаты РФ. И здесь как раз можно применить опыт немецкого законодателя. Статья 112 Основного закона ФРГ, по мнению авторов комментария к нему, предусматривает ответственность для министра финансов <7>. Компетенция министра финансов ФРГ является исключением из правила, но не изолированным исключением, а связанным с компетенцией федерального Правительства. Последнее нарушает законодательство, если освободило министра финансов от процедуры ст. 112, т. е. были утверждены не предусмотренные бюджетом расходы, которые министр финансов должен был утверждать и утвердил, хотя имел возможность своевременно найти основу для этих расходов. Министр финансов в этом случае, как и по иным вопросам утверждения проекта бюджета, исполнения бюджета и в первую очередь утверждения непредусмотренных расходов является "ответственным министром" <18>. Ответственность его возможна вплоть до того, что федеральное правительство может отстранить министра финансов от утверждения непредусмотренных расходов, посредством чего принимается решение об отклонении этих расходов. Если же министр нарушает это предписания, в его действиях содержится уже нарушение финансовой конституции. -------------------------------- <7> См.: Kommentar zum Grundgesetz / Begr. von H. Mangoldt; Fortgef. von F. Klein; Hrsg. C. Starck. - Munchen: Verlag Franz Vahlen. 8. Auflage. 2008. S. 2299. <8> Kommentar zum Grundgesetz / Begr. von B. Schmidt-Bleibtreu und F. Klein; bearb. von H. Hoffmann und A. Hopfauf; Carl Heymanns Verlag GmbH: Koln; Munchen. 11. Auflage. 2008.
Особенностью ответственности за бюджетные правонарушения в Германии является то, что Основной закон оперирует весьма краткими формулировками (по крайней мере в случае ст. 112), а по вопросам процедуры высказывается уже Конституционный Суд ФРГ. Такой способ (т. е. посредством толкования КС РФ или ВАС РФ) можно применять и в РФ, тем более что перечень бюджетных правонарушений является открытым. Еще одна проблема БК РФ: если полномочиями на применение принудительных мер правовосстановительного характера БК РФ наделяет не все государственные органы, которые по логике вещей должны были бы обладать соответствующими правами, то полномочиями на применение штрафов за нарушение бюджетного законодательства Кодекс не наделяет вообще никого. В соответствии с ч. 2 ст. 284 руководители органов Федерального казначейства составляют протоколы, являющиеся основанием для наложения штрафов. Но БК умалчивает о том, кто налагает эти штрафы. На путь укрепления судебной защиты субъектов бюджетного права встал и Конституционный Суд РФ, предусмотрев возможность такой защиты прав субъектов РФ и муниципальных образований при возникновении спора по поводу невозможности выполнения учреждениями Банка России функции по обслуживанию счетов бюджетов или наличия (отсутствия) на территории субъекта РФ (муниципального образования) территориального учреждения Банка России по данному субъекту РФ и (или) подразделения расчетной сети на территории муниципального образования <9>. -------------------------------- <9> См.: Бондарь Н. С. Бюджетным средствам - конституционную защиту // ЭЖ-Юрист. 2004. N 29.
Бюджетно-правовая ответственность соотносится с финансово-правовой ответственностью как частное с общим, а от других видов финансово-правовой ответственности отличается по субъекту, объекту, составу контролирующих органов и контролируемых лиц, целями, задачами, содержанием. Она остается в рамках имущественно-властных финансовых отношений и не имеет характера санкций других отраслей права. Особенности предмета и метода правового регулирования института бюджетно-правовой ответственности обусловлены спецификой общественных отношений, связанных с бюджетной деятельностью государства и органов местного самоуправления; общим правовым положением субъектов ответственности; способом формирования субъективных прав и юридических обязанностей участников правоотношений; основанием возникновения, изменения и прекращения правоотношений ответственности; характером юридических мер воздействия, основаниями, способами и процедурой применения санкций. Таким образом, рассмотренные элементы юридической обязанности участников бюджетных отношений в РФ и ФРГ свидетельствуют о наличии специфики юридического оформления метода властных предписаний применительно к воздействию государства на бюджетную сферу.
Название документа