Роль суда в миграционном процессе

РОЛЬ СУДА В МИГРАЦИОННОМ ПРОЦЕССЕ <*>

С. З. ЖЕНЕТЛЬ

Женетль Светлана Захаровна, доцент кафедры "Гражданское право", Московский государственный университет приборостроения и информатики, доктор юридических наук.

Реадмиссия (передача запрашивающим государством и принятие запрашиваемым государством граждан, чей выезд, пребывание или проживание в запрашивающем государстве признаны незаконными) призвана служить инструментом борьбы против нелегальной миграции. Соглашение о реадмиссии между Российской Федерацией и Европейским сообществом, вступившее в действие с 1 июня 2007 г., обусловило принятие ряда новых законов и положений. В ГПК РФ введена новая глава 26.1, отражающая деятельность суда по размещению иностранных гражданин и лиц без гражданства в специальных учреждениях до их передачи.

Ключевые слова: нелегальная миграция, реадмиссия, соглашения, специальные учреждения.

Re-admission (transfer by requesting state and admission by requested state of citizens whose exit, stay or living in requesting state are recognized illegal) is called to serve as an instrument of struggle against illegal migration. Treaty on re-admission between the Russian Federation and the European community entered into force on June 1,2007 and substantiated adoption of a number of laws and provisions. New chapter 26.1 is introduced into the Civil-Procedure Code of the Russian Federation which reflects the activity of court aimed at accommodation of foreign citizens and persons without citizenship in special institutions before transfer thereof.

Key words: illegal migration, re-admission, treaties, special institutions.

Термин "реадмиссия" еще непривычен для нашего слуха, поскольку введен в российское законодательство только в 2008 г. с принятием Федерального закона от 6 мая 2008 г. N 60-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" <1>. Само слово реадмиссия имеет английское происхождение: от английского глагола to readmit - принимать назад. Заключение соглашения о реадмиссии Российской Федерации с Европейским союзом в 2006 г. обусловило работу над изменениями в российском законодательстве. В ст. 1 этого соглашения дано определение понятия реадмиссии, что "означает передачу запрашивающим государством и принятие запрашиваемым государством лиц (граждан запрашиваемого государства, граждан третьих государств или лиц без гражданства), чей въезд, пребывание или проживание в запрашивающем государстве признаны незаконными" <2>. -------------------------------- <1> Федеральный закон 6 мая 2008 г N 60-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" // Российская газета. 2008. 9 мая. N 99. <2> Соглашение о реадмиссии между Российской Федерацией и Европейским сообществом от 25 мая 2006 г. // СЗ РФ. 2007. N 23. Ст. 0406.

Возникновение института реадмиссии было вызвано необходимостью урегулирования миграционных вопросов, ограничения присутствия иностранных граждан, незаконно пребывающих на территории различных государств. Регулирование данного вопроса одним конкретным государством невозможно, для этого требуется содействие как минимум двух субъектов: государства, на территорию которого прибыл иностранный гражданин, и государства, с территории которого тот выехал. Одним из наиболее эффективных способов противодействия незаконной миграции в мире признается международное сотрудничество в области реадмиссии, и, как правило, оно выражается в соглашениях. Сущность соглашений о реадмиссии заключается во взаимных обязательствах государств принять обратно своих граждан, граждан третьих стран и лиц без гражданства, незаконно прибывших на территорию одной из договаривающихся сторон соглашения с территории другой или остающихся там без законных оснований. Первым соглашением такого рода для нашей страны было соглашение, вызванное необходимостью облегчения визового режима для россиян для въезда в Калининградскую область, которое было заключено 12 мая 2003 г. с Литвой. Все последующие годы шла активная работа по разработке пакета документов. В настоящее время помимо соглашения с Евросоюзом вступили в силу договоры о реадмиссии России с Норвегией, Данией, Исландией, Вьетнамом, Узбекистаном и Украиной. Обсуждается вопрос о заключении соглашения о реадмиссии со Шри-Ланкой, Пакистаном, Ливаном, КНДР, Монголией, Арменией, Киргизией, Таджикистаном, Молдавией - странами-донорами нелегальных мигрантов на территорию России и транзитных мигрантов в Евросоюз. Ведутся переговоры с Австрией, Германией, Латвией, Польшей, Португалией, Финляндией и Эстонией, Италией, Кипром, Мальтой, Румынией, Францией и иными странами - членами ЕС. Несмотря на то что соглашение с Европейским сообществом вступило в силу 1 июня 2007 г., реальная работа в данном направлении начнется только с июля сего года, Россия будет обязана принимать из Евросоюза незаконных мигрантов - граждан третьих стран или лиц без гражданства, попавших на территорию Евросоюза из России <3>. Потребовалась трехлетняя отсрочка для подготовки законодательной базы о реадмиссии, а также соответствующая работа по заключению соглашений с ближайшими соседями, граничащими с Россией <4>. -------------------------------- <3> Представители Международной организации по миграции (МОМ) встречаются в различных странах и обсуждают механизмы реадмиссии. <4> Федеральный закон Российской Федерации от 23 июля 2010 г. N 180-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с реализацией международных договоров Российской Федерации о реадмиссии" // Российская газета. 2010. 27 июля.

При реадмиссии важно соблюсти два важных условия: первое - это защита интересов Российской Федерации и ее граждан, второе - обеспечение прав и законных интересов подвергнутых реадмиссии лиц. Для эффективной реализации этих задач разработан целый пакет документов: в дополнение к Законам "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" <5>, "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" <6> приняты два Постановления Правительства Российской Федерации: от 15 июля 2009 г. N 555 "Об утверждении Положения о пребывании иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих передаче в соответствии с международными договорами Российской Федерации о реадмиссии, иностранных граждан и лиц без гражданства, принимаемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации о реадмиссии, но не имеющих законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации, в специальных учреждениях Федеральной миграционной службы" <7> и от 27 января 2009 г. N 58 "Об утверждении Порядка осуществления охраны специальных учреждений Федеральной миграционной службы, предназначенных для размещения иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих передаче в соответствии с международными договорами Российской Федерации о реадмиссии, и иностранных граждан и лиц без гражданства, принимаемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации о реадмиссии, но не имеющих законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации" <8>; Федеральным законом N 178-ФЗ от 23 июля 2010 г. <9> в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации внесены изменения в виде главы 26.1, регулирующей деятельность судов общей юрисдикции относительно вопросов реадмиссии, процессуальные нормы которой защищают как подвергшихся реадмиссии с точки зрения соблюдения гражданских прав с помощью гражданского судопроизводства, так и интересы государства (России), на территории которого находятся иностранные граждане без законных на то оснований. -------------------------------- <5> Федеральный закон от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" // СЗ РФ. 1996. N 34. Ст. 4029. <6> Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3032. <7> СЗ РФ. 2009. N 30. Ст. 3801. <8> СЗ РФ. 2009. N 5. Ст. 629. <9> Федеральный закон от 23 июля 2010 г. N 178-ФЗ "О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации" // СЗ РФ. 2010. N 30. Ст. 4009.

Решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации в соответствии с действующей редакцией ч. 3 ст. 25.10 Федерального закона от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" может быть принято: а) в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства, незаконно находящегося на территории Российской Федерации; б) в отношении лица, которому не разрешен въезд в Российскую Федерацию; в) в случае если пребывание (проживание) иностранного гражданина или лица без гражданства, законно находящегося в Российской Федерации, создает реальную угрозу обороноспособности или безопасности государства, либо общественному порядку, либо здоровью населения <10>. -------------------------------- <10> Приказ Министра обороны Российской Федерации от 16 июля 2010 г. N 955 г. "Порядок представления и рассмотрения материалов в Министерстве обороны Российской Федерации для принятия решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации" // Российская газета. 2010. 27 августа.

Вместе с тем не все граждане, нежелательные для пребывания в стране, подлежат реадмиссии. Часть из них, совершившие преступления на территории России или другой страны, подлежат депортации или экстрадиции. Если же вина гражданина заключается в том, что он незаконно пребывает на территории либо нашей страны, либо другого государства, но транзитом через Россию, то он подлежит реадмиссии. Обязательство по реадмиссии возникает для того государства - члена ЕС, которое выдало визу или разрешение на проживание. Если таких государств два или более, то обязательство по реадмиссии возникает для того государства-члена, которое выдало документ, имеющий более продолжительный срок действия, или если срок действия одного из документов истек, то документ, являющийся действительным или действия которого истекли позднее. Сроки направления другому государству ходатайства о реадмиссии, сроки для ответа и иные вопросы, связанные с реадмиссией, регулируются Соглашением с Евросоюзом, и суд не принимает непосредственного участия в данной процедуре. Но суд участвует в другом. До передачи иностранного гражданина Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии либо до депортации данного иностранного гражданина в соответствии с законодательством Российской Федерации иностранный гражданин, не имеющий законных оснований для пребывания (проживания) в РФ, подлежащий передаче либо приему в соответствии с международным договором РФ о реадмиссии, временно размещается в специальном учреждении ФМС России, предназначенном для временного размещения указанных иностранных граждан. Процедура размещения этих лиц регулируется вышеуказанным Положением от 15 июля 2009 г. N 555. Правом принимать решение о временном размещении иностранного гражданина в специальном учреждении ФМС России наделяется руководитель Федеральной миграционной службы или его заместитель, от лица которых в ряде случаев могут также выступать ее территориальные органы (УФМС). Закон предусматривает временное размещение лиц, подлежащих реадмиссии, в специальных учреждениях миграционных органов на срок до 48 часов по распоряжению указанных органов, т. е. указанная компетенция ограничена конкретным сроком. На более длительный срок иностранный гражданин может быть размещен в специальном учреждении только на основании решения суда. Порядок возбуждения дела, его рассмотрения регулируются ст. ст. 261.1 - 261.4 ГПК РФ. Гражданское дело возбуждается после подачи заявления о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении или о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении. Заявление подается ФМС или территориальным органом федерального органа исполнительной власти в сфере миграции (УФМС), осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в суд по месту нахождения специального учреждения, в которое помещен иностранный гражданин, подлежащий реадмиссии. На сегодняшний день в России еще немного специальных учреждений подобного рода, например, такое учреждение на 82 человека есть во Пскове. Срок подачи заявления в суд о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении составляет 48 часов с момента помещения иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальное учреждение. Если по решению соответствующих органов иностранный гражданин уже помещен в спецучреждение, то заявление о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении подается в суд не позднее чем за 48 часов до истечения установленного по решению суда срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении. Дело должно быть возбуждено незамедлительно после поступления в суд заявления. При возбуждении дела судья вправе истребовать у лиц, участвующих в деле, необходимые для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения и разрешения дела материалы. Государство, инициирующее реадмиссию, должно доказать, что иностранный гражданин (лицо без гражданства) незаконно прибыл и находится на его территории, и потребовать его возвращения домой. Международное сотрудничество в сфере реадмиссии предполагает обмен между государствами-участниками информацией, содержащей в том числе персональные данные лиц, подлежащих реадмиссии, направление компетентным органам иностранных государств ходатайств о реадмиссии; принятие от компетентных органов иностранных государств запросов о реадмиссии; проверки, проводимые ФМС России (информацию о регистрации актов гражданского состояния лиц, различные запросы, ответы на них). Копии всех материалов должны быть приложены к заявлению, поданному в суд, а при их отсутствии суд вправе требовать такие материалы как подтверждение обоснованности заявленных требований. При вынесении решений о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении или решений о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении суд обязан проверить обоснованность принятого должностным лицом ФМС решения о размещении гражданина в это учреждение либо необходимость продления срока его пребывания, проверить факты и документы, представленные для обоснования ходатайств (запросов) о реадмиссии компетентными органами иностранных государств либо истребованные дополнительные сведения из соответствующих государственных органов, наличие исполнительных протоколов и отражение в них необходимой информации, предусмотренной ст. 20 Соглашения, а также обязательных и дополнительных приложений к Соглашению. К списку документов, представление которых считается доказательством наличия гражданства, относятся: паспорта любого рода Российской Федерации и государств - членов Европейского союза (например, внутренние паспорта, общегражданские заграничные паспорта, национальные паспорта, дипломатические паспорта, служебные паспорта и документы, заменяющие паспорта, в том числе детские паспорта); свидетельства на возвращение в Российскую Федерацию; национальные удостоверения личности государств - членов ЕС, свидетельства о гражданстве или другие официальные документы, в которых упоминается или указывается гражданство (например, свидетельство о рождении); служебные книжки и удостоверения личности военнослужащих; регистрационные книжки моряка, капитанские служебные карточки и паспорта моряков. Как это следует из Соглашения Российской Федерации с Евросоюзом, доказательством наличия оснований для реадмиссии граждан третьих государств и лиц без гражданства в соответствии с п. 1 ст. 3 и п. 1 ст. 5 Соглашения России и Евросоюза является представление хотя бы одного из документов, перечисленных в приложении N 4 к Соглашению. Любое такое доказательство взаимно признается Российской Федерацией и государствами-членами без дальнейшей проверки. Косвенным доказательством наличия оснований для реадмиссии граждан третьих государств и лиц без гражданства является представление хотя бы одного из документов, перечисленных в приложении N 5 к Соглашению. При рассмотрении судами данной категории дел встречаются определенные сложности. Как правило, они заключаются в желании мигрантов остаться в выбранной стране и, соответственно, в нежелании субъекта персональных данных дать согласие на их обработку <11>, в даче ими ложной информации, в ряде случаев отсутствует соглашение о реадмиссии с государством, откуда прибыл иностранный гражданин, либо соглашение может иметь место с государством, не имеющим законодательства о персональных данных. -------------------------------- <11> Согласно ч. 1 ст. 6 Федерального закона "О персональных данных", их обработка может осуществляться оператором только с согласия субъектов персональных данных.

Возбуждая дело, одновременно судья своим определением продлевает срок пребывания иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении на срок, необходимый для рассмотрения такого заявления. Законодателем предусмотрен укороченный срок судебного рассмотрения данной категории дел и составляет всего пять дней со дня возбуждения дела. Судебное заседание проводится в обычном порядке в помещении суда. Дело рассматривается с участием прокурора, заявителя (представителя территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере миграции), подавшего в суд указанное заявление, и иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в отношении которого рассматривается дело о его временном размещении в специальном учреждении или о продлении срока его пребывания в специальном учреждении. Суд, рассмотрев по существу заявление о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении или о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении, принимает решение, которым либо удовлетворяет заявление, либо отклоняет его. Решение суда об удовлетворении поданного заявления является основанием для временного размещения иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении на необходимый для осуществления его реадмиссии срок или продления срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении. А в случае отклонения заявления в отношении иностранного гражданина и лица без гражданства, уже помещенного в специальное учреждение по решению территориального органа исполнительной власти в сфере миграции (УФМС), такое лицо подлежит освобождению. Процедура размещения и содержания в специальных учреждениях указанных лиц регулируется Положением от 15 июля 2009 г. N 555 и разработанными на его основе Правилами внутреннего распорядка специальных учреждений, предназначенных для временного размещения иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих передаче в соответствии с международными договорами Российской Федерации о реадмиссии, иностранных граждан и лиц без гражданства, принимаемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации о реадмиссии, но не имеющих законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации <12>. Процедурные нормы указанных документов устанавливают требования к местам содержания, регламентируют порядок личного досмотра и изъятия при необходимости находящихся у них предметов и вещей, которые на территории России запрещены в обороте или являются предметами, указывающими на совершение преступления. -------------------------------- <12> Приказ от 10 июня 2010 г. N 134.

Реализация на практике новых законов и положений, регулирующих вопросы реадмиссии, вероятнее всего, выявит те или иные недоработки в них, а пока надо научиться их применять.

Название документа