Понятие коррупции в международно-правовых актах

ПОНЯТИЕ КОРРУПЦИИ В МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫХ АКТАХ

Н. Н. МАРШАКОВА

Маршакова Н. Н., кандидат юридических наук, преподаватель кафедры уголовно-правовых дисциплин Института ФСБ России (г. Нижний Новгород).

В представленной статье автор анализирует понятие коррупции в международно-правовых актах, обозначает проблемы формулирования понятия, затрудняющие его имплементацию в российскую правовую систему.

Ключевые слова: коррупция, понятие, международно-правовой акт, противодействие коррупции.

In the present article the author examines the concept of corruption in international legal acts, indicates the problem of formulating the notion that hinder its implementation in the Russian legal system.

1. Постановка проблемы. В условиях глобализации, возрастающих международных связей существенно повышается влияние международного нормотворчества на формирование всех правовых систем государств вообще и на развитие национального законодательства в частности. В этой связи законодатель в ст. 15 Конституции Российской Федерации закрепил важное положение, согласно которому "общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора". Представляется, что без учета международно-правовой составляющей отечественная правовая система будет выглядеть незавершенной. Поэтому перед российским обществом стоит проблема имплементации отечественного законодательства на основе общепризнанных принципов и норм международного права. В этой связи имплементация ратифицированных международно-правовых актов ставит перед российским законодателем проблему унификации используемых понятий. Нормы международного права, не имея тезауруса, содержат многочисленные определения (термины), призванные способствовать единообразному пониманию и реализации правовых предписаний. Одним из самых распространенных приемов законодательной техники и широко применяемых в правовой деятельности международных организаций различного уровня является формулирование терминов. Правовой термин - основа лексики юридического языка, ее наиболее информативная, важнейшая в функциональном отношении часть. В общенаучном смысле термин - это однозначное слово, фиксирующее определенное понятие науки; это элемент языка науки, введение которого обусловлено необходимостью точного и однозначного значения данных наук <1>. С правовой точки зрения термин - это слово или словосочетание, использованное в норме права, является обобщенным наименованием юридических понятий, отличается смысловой и содержательной однозначностью, функциональной устойчивостью. Применение любого международно-правового акта, источника, термина, включенного в него, начинается с определения его содержания, с понимания сущностных характеристик, сформулированных в нем. Дефинирование правовых положений позволяет рационализировать юридическую деятельность, достичь ясности, точности, простоты, краткости, определенной стандартности, единообразия (унифицированности) юридических документов, а в более общем виде - доступности текста правовых норм с точки зрения их смысла <2>. -------------------------------- <1> См.: Философский словарь / Под ред. М. М. Розенталя. Изд. 3-е. М., 1972. С. 414. <2> См.: Мирошников Е. Г. Ясность и точность как требования к языку закона // Проблемы юридической техники: Сборник статей / Под ред. проф. В. М. Баранова. Нижний Новгород, 2000. С. 212.

2. Проблемы дефинирования коррупции. На современном этапе развития мировое сообщество пришло к пониманию того, что одной из важнейших проблем является проблема противодействия коррупции. Коррупционные угрозы проявляются во всех сферах общественной жизни, они стали наиболее опасными и приобрели черты системной угрозы миру и безопасности человечества. Общественная опасность коррупции заключается в том, что она оказывает разрушительное, дестабилизирующее воздействие на все государственные институты, препятствует поступательному развитию мирового правопорядка. Постоянный рост коррупционных преступлений в мире с неизбежностью потребовал разработки и принятия международно-правовых документов, образующих в своей совокупности серьезный правовой потенциал, необходимый для совместного противодействия коррупции и взяточничеству. Международное сообщество стремилось законодательно урегулировать отношения в области противодействия коррупции путем принятия многочисленных актов, начиная с разработки правовых норм уголовно-правового, гражданско-правового характера и заканчивая подготовкой специфических документов, регламентирующих сферы налогового и финансового контроля <3>. -------------------------------- <3> См.: Козлов В. А. Государственная политика в сфере противодействия коррупции (международно-правовые аспекты) // Международное уголовное право и юстиция. 2008. N 1; Трикоз Е. Н., Цирий А. М. Правовые меры противодействия коррупции // Журнал российского права. 2007. N 9.

В частности, были приняты: Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (принят Генеральной Ассамблеей ООН 17 декабря 1979 г. <4>; Декларация ООН о борьбе с коррупцией, взяточничеством в международных коммерческих операциях (утверждена Резолюцией 51/19 Генеральной Ассамблеи от 16 декабря 1996 г.) <5>; Межамериканская конвенция о борьбе с коррупцией (принята Организацией американских государств 29 марта 1996 г.) <6>; Конвенция о борьбе с подкупом иностранных должностных лиц в международных коммерческих сделках (принята Организацией экономического сотрудничества и развития 21 ноября 1997 г.) <7>; Резолюция 97/24 Комитета министров Совета Европы, утвердившая двадцать руководящих принципов борьбы с коррупцией (принята 6 ноября 1997 г.) <8>; Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (принята Комитетом министров Совета Европы 4 ноября 1999 г.) <9>. -------------------------------- <4> См.: Международная защита прав и свобод человека: Сборник документов. М., 1990. С. 319 - 325. <5> См.: СПС "КонсультантПлюс". <6> См.: Там же. <7> См.: Там же. <8> См.: Там же. <9> См.: Там же.

Одновременно с этими основополагающими международными документами, направленными на противодействие коррупции как негативного феномена, являются: Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (г. Страсбург, 1999 г.) <10>; Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности (г. Палермо, 2000 г.) <11>; Конвенция ООН против коррупции (г. Мерида, 2003 г.) <12>. -------------------------------- <10> Конвенция принята 27 января 1999 г. Ратифицирована Российской Федерацией Федеральным законом от 25.07.2006 N 125-ФЗ "О ратификации Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию" // СЗ РФ. 2006. N 31 (часть 1). Ст. 3424. <11> Конвенция принята 15 ноября 2000 г. (текст конвенции см.: Собрание законодательства РФ. 2004. N 40. Ст. 3882). Конвенция ратифицирована Россией в апреле 2004 г. (см.: Федеральный закон от 26 апреля 2004 г. N 26-ФЗ "О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности и дополняющих ее Протокола против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху и Протокола о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее" // Собрание законодательства РФ. 2004. N 18. Ст. 1684). <12> Конвенция принята 31 октября 2003 г., подписана Россией 9 декабря 2003 г., ратифицирована Федеральным законом от 8 марта 2006 г. N 40-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 12. Ст. 1231.

Анализ международно-правовых документов, являющихся правовой основой противодействия коррупции, позволил установить дезунификацию терминологического инструментария в конструировании термина коррупции и формулировании в нем некоторых основополагающих предписаний: разработчики международных правовых актов в сфере противодействия коррупции допустили в ряде случаев неточности, погрешности, юридико-технические ошибки. В вышеназванных документах центральное место занимает термин "коррупция". При детальном анализе их правовых положений можно заметить, что ни в одном из них кроме Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию не сформулировано основного понятия. Так, статья вторая гласит: "для целей настоящей Конвенции (выд. мной. - Авт.) "коррупция" означает просьбу, предложение, дачу или принятие, прямо или косвенно, взятки или любого другого ненадлежащего преимущества или обещания такового, которые искажают нормальное выполнение любой обязанности или поведение, требуемое от получателя взятки, ненадлежащего преимущества или обещания такового". Как видно, это определение распространяет свою юридическую силу лишь на данный документ. Следует отметить, что в нем дополнительно вводятся специальные термины: "национальная коррупция" и "международная коррупция" <13>. -------------------------------- <13> Резолюция Комитета министров Совета Европы "О двадцати принципах борьбы с коррупцией" (п. 2).

Дальнейший анализ международно-правовых актов показал, что в ст. 8 Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности не дается определение коррупции, а устанавливаются ее формы - "обещание, предложение или предоставление публичному должностному лицу, лично или через посредников, какого-либо неправомерного преимущества для самого должностного лица или иного физического или юридического лица, с тем чтобы это должностное лицо совершило какое-либо действие или бездействие при выполнении своих должностных обязанностей; вымогательство или принятие публичным должностным лицом, лично или через посредников, какого-либо неправомерного преимущества для самого должностного лица или иного физического или юридического лица, с тем чтобы это должностное лицо совершило какое-либо действие или бездействие при выполнении своих должностных обязанностей". В Кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятом Генеральной Ассамблеей ООН 17 декабря 1978 г., закреплено, что "понятие "коррупция"... охватывает совершение или несовершение какого-либо действия при исполнении обязанностей или по причине этих обязанностей или их незаконное получение всякий раз, когда имеет место такое действие или бездействие" <14>. Данное понятие следует толковать расширительно, так как ниже имеет место следующее положение: "Каждое государство-участник также рассматривает возможность признавать уголовно наказуемыми и другие формы коррупции" <15>. -------------------------------- <14> Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (принят на 106-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеей ООН 17 декабря 1978 г.) // Советская юстиция. 1991. N 17. С. 22. <15> Собрание законодательства РФ. 2004. N 40. Ст. 3882.

В качестве примера можно привести также Конвенцию об уголовной ответственности за коррупцию принятую в Страсбурге 4 ноября 1998 г. и открытую для подписания 28 января 1999 г. В ней, учитывая сложность определения такого противоправного деяния, как коррупция, используется термин "коррупционные преступления". К коррупционным преступлениям относятся два вида подкупа публичных должностных лиц: активный и пассивный; злоупотребление влиянием в корыстных целях, преднамеренные действия или бездействие с целью совершения сокрытия или искажения при выполнении бухгалтерских операций и т. д. <16>. -------------------------------- <16> См.: Швец Е. В. Некоторые аспекты международно-правового сотрудничества государств - членов Совета Европы в области борьбы с коррупцией // Журнал российского права. 2000. N 7. С. 65 - 73.

Модельный закон о борьбе с коррупцией Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ дает более развернутое определение: коррупция (коррупционное правонарушение) - не предусмотренное законом принятие лично или через посредников имущественных благ и преимуществ государственными должностными лицами, а также лицами, приравненными к ним, с использованием своих должностных полномочий и связанных с ним возможностей, а равно подкуп данных лиц путем противоправного предоставления им физическими или юридическими лицами указанных благ и преимуществ <17>. -------------------------------- <17> Принят в г. Санкт-Петербурге 3 апреля 1999 г. Постановлением N 13-4 на 13-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ.

Дезунификация терминологического инструментария отмечается и в других международных документах, направленных на противодействие коррупции. Примером может служить рассогласованность в определении одного и того же понятия в разных документах, принятых одним и тем же органом. Так, в Конвенции ООН против транснациональной преступности под публичным должностным лицом понимается публичное должностное лицо или лицо, предоставляющее какую-либо публичную услугу, как это определятся во внутреннем законодательстве государства-участника, в котором данное лицо выполняет такие функции, и как это применяется в уголовном законодательстве этого государства-участника (ст. 8). В Конвенции же ООН против коррупции публичное должностное лицо - это "любое назначаемое или избираемое лицо, занимающее какую-либо должность в законодательном, исполнительном, административном или судебном органе государства-участника на постоянной или временной основе, за плату или без оплаты труда, независимо от уровня должности этого лица; любое другое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию, в том числе для публичного ведомства или публичного предприятия, или предоставляющее какую-либо публичную услугу, как это определяется во внутреннем законодательстве государства-участника и как это применяется в соответствующей области правового регулирования этого государства-участника; любое другое лицо, определяемое в качестве "публичного должностного лица" во внутреннем законодательстве государства-участника. Тем не менее для целей принятия некоторых конкретных мер, предусмотренных главой I настоящей Конвенции, "публичное должностное лицо" может означать любое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию или предоставляющее какую-либо публичную услугу, как это определяется во внутреннем законодательстве государства-участника и как это применяется в соответствующей области правового регулирования этого государства-участника" (ст. 2) <18>. -------------------------------- <18> Собрание законодательства РФ. 2006. N 12. Ст. 1231.

В Конвенции по борьбе с подкупом должностных лиц иностранных государств при проведении международных деловых операций термин "должностное лицо иностранного государства" означает любое лицо, занимающее назначаемую или выборную должность в органе законодательной, исполнительной или судебной власти иностранного государства; а также любое лицо, отправляющее государственные функции для иностранного государства, в том числе и для государственного агентства или государственного предприятия, равно как и любое должностное лицо или представитель государственной международной организации (п. 4 ст. 1). Необходимо также отметить, что в уже упоминавшейся Конвенции ООН против коррупции формулируется еще два аналогичных понятия - "иностранное публичное должностное лицо" и "должностное лицо публичной международной организации". Так, под иностранным публичным должностным лицом понимается любое назначаемое или избираемое лицо, занимающее какую-либо должность в законодательном, исполнительном, административном или судебном органе иностранного государства, и любое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию для иностранного государства, в том числе для публичного ведомства или публичного предприятия. В свою очередь, должностным лицом публичной международной организации признается международный гражданский служащий или любое лицо, которое уполномочено такой организацией действовать от ее имени (ст. 2). Более того, Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (ETS 173) вводит новое понятие "государственное должностное лицо" и включает в него государственного служащего, должностное лицо, мэра, министра, судью, определяемых в соответствии с национальным правом государства, в котором данное лицо выполняет эту функцию, как она определяется в уголовном праве (ст. 1) <19>. Дефинирование термина "государственное должностное лицо" в тексте настоящей Конвенции нельзя признать удачным, поскольку оно осуществлено посредством использования других терминов, смысл которых остается не вполне понятным, то есть неизвестное определяется через неизвестное. -------------------------------- <19> Совет Европы и Россия. 2002. N 2. Абсолютно идентично указанный термин используется и в Конвенции по борьбе с подкупом должностных лиц иностранных государств (ст. 1).

Одновременно с этим Межамериканская конвенция о борьбе с коррупцией использует термин "государственный чиновник", то есть любой человек, который выбран, назначен или избран и который выполняет общественные функции на постоянной или временной основе <20>. -------------------------------- <20> СПС "КонсультантПлюс".

Необходимо согласиться с Л. Ф. Апт, полагающей что "условно к дефинициям можно причислить предписания, в которых определение понятия осуществляется законодателем путем описания элементов, составляющих его объем" <21>. Следовательно, использованный в тексте указанной Конвенции технико-юридический прием можно отнести к дефинициям лишь отчасти. -------------------------------- <21> Законодательная техника: Научно-практическое пособие. М., 2000. С. 96.

Как уже отмечалось, опираясь на положения части четвертой ст. 15 Конституции РФ, нормы международного права имеют приоритет перед нормами национального. В данном случае имеет место ситуация, когда определяющую роль играют уголовные законы государств-участников, многие из которых имеют противоречия в определении этой дефиниции. Исходя из названия Декларации ООН о борьбе с коррупцией и взяточничеством в коммерческих международных операциях термины "коррупция" и "взяточничество" не идентифицируются законодателем, однако в тексте документа дается лишь понятие взяточничества, хотя обе дефиниции употребляются на равных условиях ("усилия на всех уровнях по борьбе с коррупцией и взяточничеством", "сотрудничать и оказывать друг другу максимально возможную помощь в отношении уголовных расследований и других процессуальных действий в связи с коррупцией и взяточничеством") <22>. -------------------------------- <22> Декларация Организации Объединенных Наций о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих организациях // СПС "Гарант".

Согласно указанной Декларации "взяточничество может включать, в частности, следующие элементы: предложение, обещание или передачу любой частной или государственной корпорацией, в том числе транснациональной корпорацией, или отдельным лицом какого-либо государства лично или через посредников любых денежных сумм, подарков или других выгод любому государственному должностному лицу или избранному представителю другой страны в качестве неправомерного вознаграждения за выполнение или невыполнение этим должностным лицом или представителем своих служебных обязанностей в связи с той или иной международной коммерческой операцией; вымогательство, требование, согласие на получение или фактическое получение любым государственным должностным лицом или избранным представителем какого-либо государства лично или через посредников денежных сумм, подарков или других выгод от любой частной или государственной корпорации, в том числе транснациональной корпорации, или отдельного лица из другой страны в качестве неправомерного вознаграждения за выполнение или невыполнение этим должностным лицом или представителем своих служебных обязанностей в связи с той или иной международной коммерческой операцией". Как видно, определение коррупции также отсутствует. Проведенный анализ показал, что в ряде случае законодатель выделяет лишь взяточничество, игнорируя коррупцию как обозначенное и выделенное в самостоятельное им же самим явление. Так, в подп. b п. 8 закреплено право на "уведомление о начале и результате любых уголовных разбирательств, касающихся взяточничества в международных коммерческих операциях"; п. 9 регламентирует положение: "предпринимать необходимые действия по укреплению сотрудничества в целях содействия облегчению доступа к документам и данным об операциях и личности тех, кто занимается взяточничеством при осуществлении международных коммерческих операций"; п. 12 - "государства-члены согласны с тем, что меры, принимаемые ими в целях установления юрисдикции над актами взяточничества иностранных государственных должностных лиц в международных коммерческих операциях, должны соответствовать принципам международного права...". Обращает на себя внимание противоречивость в структурировании и формулировании "целей" противодействия коррупции: отсутствует системность в их расположении (в одном случае они закреплены в преамбуле <23>, в другом - располагаются в рамках отдельной статьи <24>); не соблюдается единство терминологического аппарата (при описании используются термины "борьба с коррупцией" <25>, "выявление коррупции" <26>, "предупреждение коррупции" <27>, "защита от коррупции" <28>). В данном случае речь идет о смешении понятий, имеющих различное этимологическое значение, что делать не следует. Так, в преамбуле Конвенции ООН против коррупции идет речь о необходимости эффективного предупреждения (здесь и далее выд. мной - Авт.) и борьбы с ней. Одновременно с этим глава вторая "Меры по предупреждению преступности" закрепляет положение, согласно которому "каждое государство-участник... проводит... скоординированную политику противодействия преступности" и "стремится устанавливать и поощрять эффективные меры практики, направленной на предупреждение коррупции". Аналогичные юридико-технические ошибки отмечаются и в Резолюции Комитета министров Совета Европы "О двадцати принципах борьбы с коррупцией", в которой в пункте первом закреплено следующее: "проводить эффективные меры по предотвращению) коррупции". Как видно, в указанном документе одновременно используется два термина - "борьба с коррупцией" и "предотвращение коррупции". -------------------------------- <23> Конвенция по борьбе с подкупом должностных лиц иностранных государств при проведении международных деловых операций; Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию. <24> Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (ст. 1); Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности (ст. 1); Конвенции ООН против коррупции (ст. 1). <25> Декларация ООН о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих организациях; Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию. <26> Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (ст. 1); Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности (ст. 1); Конвенции ООН против коррупции (ст. 9). <27> Конвенции ООН против коррупции. <28> Конвенция о борьбе с подкупом должностных лиц иностранных государств; Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию.

3. Вывод. Международное сообщество, признавая коррупцию общественно опасным, негативным социально-правовым явлением, уделяет ей особое внимание. Подтверждением этому служит принятие значительного количества актов, которые являются основой противодействия коррупции. Однако такой подход не привел к положительному результату. Чрезмерная разрозненность, противоречивость в установлении тех или иных правовых предписаний, наличие большого числа юридико-технических ошибок при формулировании важнейших положений, имеющих принципиальное значение для организации противодействия этому негативному явлению, отсутствие единого понятийного аппарата привели к путанице в законодательном массиве, к неопределенности нормативных ориентиров в данной сфере и конечном итоге - нарушению системности правотворческого процесса в целом. Учитывая важность и значимость международного нормотворчества, международному сообществу в лице Организации Объединенных Наций необходимо разработать единый перечень юридико-технических критериев (правил), которые должны применяться при подготовке законопроектов, что позволит избежать полисемии в формулировании основных правовых положений, используемых в процессе подготовки и принятия международных актов. Отсутствие в международно-правовых актах законодательной дефиниции отрицательно сказывается на правоприменительной практике, поскольку не позволяет определить четкие рамки данного явления, сформировать целостное представление о нем. Указанное обстоятельство, по всей видимости, явилось причиной игнорирования закрепления рассматриваемого термина и в национальном российском законодательстве <29>. -------------------------------- <29> См.: Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" // РГ. 2008. 30 декабря. В указанном нормативном правовом акте отсутствует легальный термин "коррупция" в отличие от форм данного противоправного явления.

Название документа