Современный правовой статус Европейского центрального банка

СОВРЕМЕННЫЙ ПРАВОВОЙ СТАТУС ЕВРОПЕЙСКОГО ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА <*>

Н. Ю. ЕРПЫЛЕВА

Ерпылева Наталия Юрьевна, зав. кафедрой международного частного права факультета права Государственного университета - Высшей школы экономики, доктор юридических наук, профессор.

В статье рассматриваются юридическая природа, структура и функции Европейского центрального банка. Подробно освещается вопрос распределения полномочий между ЕЦБ и национальными центральными банками. Автор уделяет особое внимание основополагающему принципу для деятельности ЕЦБ - принципу независимости. Общий принцип независимости включает в свой состав такие элементы, как организационная, персональная, функциональная и финансовая независимость.

Ключевые слова: Европейский союз, Европейская система центральных банков, Европейский центральный банк, Европейский экономический и валютный союз, принцип независимости ЕЦБ.

The article considers legal nature, structure and functions of the European central bank; describes in detail the issue of distribution of powers between the European central bank and national central banks. The author draws special attention to the fundamental principle of activity of the European central bank - principle of independence. The general principle of independence includes such elements as organizational, personal, functional and financial independence.

Key words: European union, European system of central banks, European central bank, Economic and Monetary Union of the European union, principle of independence of the European Central Bank.

Формирование Европейского экономического и валютного союза, механизма его функционирования и введение евро в наличное обращение на территории 16 государств - членов Европейского союза (далее - ЕС или Союз) обозначили новый этап в развитии европейской интеграции. Двигаясь по пути создания внутреннего европейского рынка, государства - члены ЕС прошли трудный путь становления и развития новых экономических и финансовых отношений, качественно отличающихся от имевших место исторических примеров. Совершенные в 50 - 60-х годах прошлого столетия первые шаги по построению единого валютного рынка привели к созданию практически в начале века нынешнего мощной международной структуры - Европейского центрального банка (далее - ЕЦБ) и появлению новой международной денежной единицы - евро, которая стала бесспорным символом и венцом европейской валютной интеграции. Интеграционные процессы в области валютного регулирования привели к возникновению новых организационных структур, нового нормативно-правового комплекса, которые нуждаются в серьезном научном исследовании и осмыслении. К сожалению, в отечественной юридической литературе анализу вышеупомянутых процессов пока уделяется скромное внимание <1>. Что же касается правового статуса ЕЦБ и Европейской системы центральных банков (далее - ЕСЦБ), то он вообще не привлек сколь-нибудь заметного внимания со стороны ученых. Желая исправить это досадное недоразумение, автор поставил целью изучить юридическую природу, структуру и функции ЕЦБ, а также исследовать основополагающий принцип независимости ЕЦБ, определяющий его место и статус в иерархии институтов Союза. -------------------------------- <1> В качестве примеров работ общего характера можно привести: Акопова И. Г. Эволюция европейской экономической и валютной интеграции // Московский журнал международного права. 2002. N 3. С. 31 - 46; Линников А. С. Европейский валютный союз: история формирования и механизм действия на современном этапе // Московский журнал международного права. 2002. N 4. С. 65 - 90; Пашковская И. Г. Европейская экономическая и валютная интеграция. Аспекты права Европейского союза. М., 2003; Гришин А. В. Проблемы институционального регулирования Экономического и валютного союза // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2008. N 1. С. 83 - 91; Гришин А. В. Экономический и валютный союз в период мирового экономического кризиса: правовой аспект // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2009. N 4. С. 83 - 96.

1. Юридическая природа, структура и функции Европейского центрального банка

Создание ЕЦБ и ЕСЦБ <2> 1 июня 1998 г. повлекло за собой два важнейших правовых последствия для всего ЕС. Во-первых, создание этих структур означало формирование новых органов в рамках ЕС, которые обладают всеми полномочиями по проведению валютной политики Союза, включая эмиссию единой денежной единицы - евро, а во-вторых, оно означало формирование системы центральных банков государств - членов ЕС, чья независимость от политического влияния значительно сильнее независимости любого другого органа валютного регулирования. ЕСЦБ включает в себя ЕЦБ и национальные центральные банки <3> (далее - НЦБ) всех государств - членов ЕС. Правовой основой функционирования ЕЦБ и ЕСЦБ выступают Римский договор 1957 г. о функционировании Европейского союза, вступивший в силу 1 января 1958 г., и Маастрихтский договор 1992 г. о Европейском союзе, вступивший в силу 1 ноября 1993 г. В научной литературе данные договоры получили название учредительных документов. К настоящему времени оба документа дополнены и изменены целым рядом новых договоров, заключенных в рамках ЕС. -------------------------------- <2> В юридических текстах-первоисточниках данным терминам соответствуют англоязычные термины "European Central Bank - ECB" и "European System of Central Banks - ESCB". <3> В юридических текстах-первоисточниках данному термину соответствует англоязычный термин "National Central Banks - NCB".

К числу последних относятся Амстердамский договор 1997 г., вступивший в силу 1 мая 1999 г.; Ниццкий договор 2001 г., вступивший в силу 1 февраля 2003 г., и Лиссабонский договор 2007 г., вступивший в силу 1 декабря 2009 г., именуемые в научной литературе ревизионными договорами. Наиболее важное значение среди них имеет Лиссабонский договор, который заложил основы новой архитектуры Союза и, по сути, создал "новую" Европу <4>. Следует отметить, что Маастрихтский договор лишь упоминает ЕЦБ в числе других институтов ЕС (ст. 13(1)), но не раскрывает особенности его правового статуса. Соответствующие положения закреплены в отделе 6 "Европейский центральный банк" главы 1 "Институты" раздела I "Институционные положения" части 6 "Институционные и финансовые положения" Римского договора (далее - Договор). Другим важнейшим документом, относящимся к исследуемой проблематике, выступает Статут ЕСЦБ и ЕЦБ (далее - Статут), утвержденный Протоколом N 18, являющимся ныне приложением к обновленной консолидированной версии Договора <5>. -------------------------------- <4> Выше приведены названия Римского и Маастрихтского договоров в редакции Лиссабонского договора. Их первоначальные названия существенно отличались от ныне действующих. <5> Обновленная консолидированная версия Римского договора опубликована: Кашкин С. Ю. (отв. ред.) Европейский союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями. М., 2008. С. 211 - 390.

И система вышеупомянутых договоров, и Статут выступают как юридические акты первичного законодательства ЕС (primary community legislation). Наряду с ними к актам, регулирующим правовой статус и функционирование ЕСЦБ и ЕЦБ, относится целая группа актов вторичного законодательства ЕС (secondary community legislation), которые включают регламенты (regulations), решения (decisions), рекомендации (recommendations) и заключения (opinions) ЕЦБ <6>, а также интрасистемные соглашения в рамках ЕСЦБ по внутренним вопросам между ЕЦБ и НЦБ. Кроме этого, ст. 14(3) Статута упоминает "указания и инструкции" (guidelines and instructions), которые ЕЦБ имеет право применять к центральным банкам государств - членов ЕС, входящих в ЕСЦБ. Наряду с уже упомянутыми актами вторичное законодательство ЕС включает также три регламента, принятых Советом ЕС, о минимальных резервах, сборе статистической информации и санкциях, которые ЕЦБ может налагать. Подробнее об их применении будет сказано ниже. -------------------------------- <6> Широкая юрисдикционная компетенция ЕЦБ по проведению единой валютной политики была неоднократно подчеркнута западными учеными. См.: Hamori S., Hamori N. Introduction of the Euro and the Monetary Policy of the European Central Bank. London, 2009.

Валютная и экономическая интеграция в рамках ЕС прошли три стадии в своем развитии <7>. Все три стадии ознаменовали собой различные этапы создания и функционирования Экономического и валютного союза (далее - ЭВС) государств - членов ЕС, первый из которых охватывал период с 1 января 1988 г. по 31 декабря 1993 г. и базировался на еще не обновленной версии Римского договора 1957 г. Первая стадия в развитии ЭВС предполагала широкое сотрудничество между центральными банками государств-членов по различным аспектам валютной политики и между правительствами государств-членов по вопросам экономической политики. Вторая стадия охватывала период с 1 января 1994 г. по 31 декабря 1998 г. и означала переход к еще более тесному сотрудничеству во всех областях валютной и экономической политики, а также создание новой структуры - Европейского валютного института (далее - ЕВИ) <8>, основной задачей которого стала подготовка к третьей стадии ЭВС и созданию ЕЦБ. -------------------------------- <7> Всеобъемлющее исследование различных аспектов становления и развития Экономического и валютного союза см.: Verdun A. The Euro: European Integration Theory and Economic and Monetary Union (Governance in Europe Series). Lanham, 2002; Townsend M. The Euro and Economic and Monetary Union: A Historical, Institutional and Economic Description. London, 2007; EMU@ 10: Successes and Challenges after Ten Years of Economic and Monetary Union (European Economy Series. Vol. 2). Brussels, 2008. <8> Правовой статус ЕВИ был ранее закреплен в ст. 117 Римского договора (до внесения в него изменений Лиссабонским договором) и в Статуте ЕВИ.

С момента создания ЕЦБ ЕВИ прекратил свое существование и был ликвидирован. Часть его функций перешла к ЕЦБ, и это главным образом касалось его полномочий в отношении тех государств, которые не участвуют в так называемой зоне евро. Третья (и последняя) стадия в развитии ЭВС началась 1 января 1999 г. Именно в рамках третьей стадии произошло введение в наличный оборот единой денежной единицы - евро - с 1 января 2002 г. на территории 12 государств - членов ЕС. К сожалению, не все государства - члены ЕС смогли осуществить переход к единой европейской валюте, ибо он сопровождался жесткими требованиями, касающимися конвергенции и общих показателей в развитии экономики в государствах-членах, а также касающимися соответствия положений национального законодательства положениям Договора о создании ЭВС и положениям Статута ЕСЦБ и ЕЦБ. Кроме этого, правовые нормы предусматривают, что государство, входящее в ЕС, может отказаться от введения евро на своей территории, т. е. реализовать так называемое право выбора (opt-out) <9>. -------------------------------- <9> См. об этом более подробно: Issing O. The Birth of Euro. Cambridge, 2008; Marsh D. The Euro: The Politics of the New Global Currency. Yale, 2009; Posen A., Pisani-Ferry J. (eds.) The Euro at Ten: Next Global Currency? Brussels, 2009.

В настоящее время вне зоны евро остаются 11 государств - членов ЕС. Для более тесных контактов таких государств с ЭВС в рамках ЕЦБ был создан третий орган, наделенный властными полномочиями, а именно Генеральный совет (General Council) ЕЦБ (ст. 44 и 50 Статута), состоящий из Президента и Вице-президента ЕЦБ, а также глав центральных банков всех государств - членов ЕС, включая и не входящие в зону евро. Основной задачей Генерального совета выступает обеспечение безболезненного перехода к единой европейской валюте всех государств - членов ЕС посредством более тесных контактов органов валютного регулирования зоны евро и центральных банков не входящих в нее государств. Наличие Генерального совета в структуре органов ЕЦБ носит временный характер, но, очевидно, основная тяжесть ложится на его плечи при принятии в ЕС новых членов по обеспечению введения единой европейской валюты на их территории. Институционная структура ЕСЦБ и ЕЦБ выглядит следующим образом. В структуру ЕСЦБ входят вновь созданный ЕЦБ и ранее существовавшие НЦБ всех государств-членов. Хотя последние сохраняют свою первоначальную организационно-правовую форму будь то в виде частной компании или в виде государственного учреждения, тем не менее их уставы должны соответствовать требованиям европейского права, в особенности в отношении их независимого статуса. Акции, составляющие акционерный капитал ЕЦБ, находятся в собственности НЦБ (ст. 28(2) Статута). Капитал ЕЦБ формируется НЦБ всех государств - членов ЕС. В настоящее время он составляет 5 760 652 408 евро. Квота каждого НЦБ рассчитывается исходя из показателя (доли) численности населения и ВВП данного государства-члена в общей численности населения и ВВП Союза в целом <10>. В силу того что большинство центральных банков государств - членов ЕС принадлежит самим государствам (большая доля государственного участия есть и в центральных банках, функционирующих в форме частных компаний) <11>, такая структура капитала ЕЦБ приводит к тому, что косвенными владельцами ЕЦБ выступают правительства государств - членов ЕС. -------------------------------- <10> ЕЦБ пересматривает квоты НЦБ каждые 5 лет, а также в случае принятия в ЕС новых членов. Последний пересмотр квот имел место в 2009 г. <11> Частными компаниями ныне являются Национальный банк Бельгии, Банк Греции и Банк Нидерландов. Любопытно, что исторически центральные банки возникали как частные компании, но впоследствии были национализированы государством. Так, Банк Англии, созданный в 1694 г. как акционерное общество частными лицами, был национализирован по решению парламента в 1946 г. путем выкупа принадлежащих частным лицам акций казначейством Королевства.

Однако, несмотря на то что ЕЦБ выступает как общая дочерняя организация центральных банков государств-членов, последние обязаны подчиняться решениям ЕЦБ, принятым в рамках его предметной компетенции как основного структурного звена ЕСЦБ. Это ясно следует из текста ст. 14(3) Статута, которая объявляет НЦБ составной частью ЕСЦБ и требует от них подчинения указаниям и инструкциям ЕЦБ. Как уже упоминалось ранее, указания и инструкции являются особыми юридическими актами, которые Управляющий совет (Governing Council) и Исполнительный комитет (Executive Board) как основные структурные звенья ЕЦБ могут принимать в отношении НЦБ. В отдельных случаях ЕЦБ может предъявить иск к НЦБ, не выполняющему свои обязательства согласно Статуту, в Суде ЕС (ст. 271(d) Договора и ст. 35(6) Статута). Согласно ст. 35(6) Статута Суд ЕС уполномочен выносить решения по делам, которые касаются исполнения НЦБ обязанностей, возложенных на них согласно Договору и Статуту. Если, по мнению ЕЦБ, НЦБ не выполнил какую-либо из вышеупомянутых обязанностей, то ЕЦБ выносит мотивированное заключение по этому делу, предварительно дав возможность заинтересованному НЦБ представить свои замечания. Если заинтересованный НЦБ не приведет свои действия в соответствие с таким заключением в пределах срока, установленного ЕЦБ, то последний может обратиться в Суд ЕС. Вне рамок ЕСЦБ НЦБ продолжают функционировать в своем первоначальном качестве, например, как компетентные органы пруденциального банковского надзора за деятельностью кредитных организаций на территории того или иного государства. Управляющий совет может, однако, установить своим решением, принятым большинством в 2/3 голосов, что какой-либо НЦБ выполняет функцию, входящую в компетенцию ЕСЦБ. В этом случае положения национального законодательства, регулирующие такую функцию, не подлежат применению (ст. 14(4) Статута). Таким образом, Статут предусматривает своего рода инвертивную структуру группы в отношении ЕСЦБ, когда материнские компании контролируются их общей дочерней организацией, в управление которой они, однако, глубоко вовлечены. При осуществлении своих задач и функций ЕЦБ и НЦБ должны руководствоваться решениями Управляющего совета или Исполнительного комитета. Управляющий совет является высшим органом ЕЦБ, именно он принимает основные решения в области европейской валютной политики (ст. 12(1) Статута). Он включает в свой состав Исполнительный комитет и глав НЦБ государств, входящих в зону евро (ст. 283(1) Договора и ст. 10(1), 42(4) Статута). Исполнительный комитет как исполнительный орган отвечает за претворение в жизнь валютной политики, выработанной Управляющим советом, и осуществляет текущее руководство ЕЦБ. Исполнительный комитет состоит из Президента, Вице-президента и четырех членов, которые назначаются на уровне ЕС. Каждому члену Управляющего совета ЕЦБ принадлежит один голос, решения принимаются простым большинством голосов, за несколькими исключениями (ст. 10(2) Статута). Эти исключения касаются решения финансовых вопросов (формирования капитала ЕЦБ, передачи валютных резервов от НЦБ к ЕЦБ, распределения валютного дохода НЦБ, а также прибылей и убытков ЕЦБ) <12>. -------------------------------- <12> Такие решения принимаются только главами НЦБ (вес голосов членов Исполнительного комитета равен нулю) квалифицированным большинством голосов, причем количество голосов, которым обладает глава НЦБ, напрямую зависит от количества акций в капитале ЕЦБ, приобретенных данным НЦБ. Решение принимается, если голоса "за" представляют не менее 2/3 капитала ЕЦБ и не менее половины держателей акций. Таким образом, можно утверждать, что в этом случае решения принимаются по принципу взвешенного голосования, характерного для международных валютно-финансовых организаций (ст. 10(3) Статута).

Еще одно исключение из принципа голосования простым большинством голосов касается одобрения "других инструментов валютного контроля", прямо не обозначенных в Статуте, либо внесения поправок в текст действующего Статута. Такие решения принимаются единогласно (ст. 40(3) Статута) <13>. Право голоса осуществляется лично. Для того чтобы Совет управляющих имел возможность проводить голосование, устанавливается кворум в 2/3 членов, имеющих право голоса. Если кворум не достигнут, то Президент ЕЦБ вправе созвать внеочередное заседание, на котором решения могут приниматься при отсутствии данного кворума. Заседания Управляющего совета проводятся не реже 10 раз в год и являются конфиденциальными (ст. 10(4) и 10(5) Статута). Следует отметить, что и в Управляющем совете, и в Исполнительном комитете Президент ЕЦБ обладает правом решающего голоса (ст. 11(5) Статута). -------------------------------- <13> Другим примером решения, требующего единогласия, выступает установление несоответствия функций какого-либо НЦБ целям и задачам ЕСЦБ.

Как уже упоминалось ранее, Управляющий совет состоит из членов Исполнительного комитета (6 человек) и управляющих НЦБ государств - членов ЕС, денежной единицей которых является евро (в настоящее время 16 человек). Согласно ст. 10(2) Статута каждый член Управляющего совета располагает одним голосом. Со дня, когда количество членов Управляющего совета превысит 21 (в настоящее время оно составляет 22 человека), каждый член Исполнительного комитета располагает одним голосом, а число управляющих НЦБ, располагающих правом голоса, составляет 15. Эти голоса предоставляются и подвергаются ротации в следующем порядке. Со дня, когда число управляющих НЦБ превысит 15, и до тех пор, пока оно не достигнет 22, управляющие НЦБ распределяются на две группы исходя из классификации по размеру доли государства - члена соответствующего НЦБ в совокупном ВВП и в совокупном объединенном балансе валютно-финансовых институтов государств - членов ЕС, денежной единицей которых является евро. Долям в совокупном ВВП и в совокупном объединенном балансе валютно-финансовых институтов придается вес, равный соответственно 5/6 и 1/6. Первая группа состоит из 5 управляющих, а вторая группа - из остальных управляющих. Частота осуществления прав голоса управляющих, принадлежащих к первой группе, должна быть не ниже той, с которой осуществляются права голоса управляющих, принадлежащих ко второй группе. При соблюдении вышеизложенного первой группе отводятся 4 голоса, а второй группе - 11 голосов. В свете вышеизложенного необходимо пояснить еще один термин, широко употребляемый в европейском банковском и валютном законодательстве, а именно термин "евросистема" (Eurosystem) <14>. Этим термином обозначают структуру, в которую входят ЕЦБ и НЦБ зоны евро. Очевидно, что в этом контексте Евросистема выглядит как часть ЕСЦБ (или как ее подсистема). НЦБ, не входящие в Евросистему, продолжают осуществлять свои полномочия в области валютной политики в соответствии со своим национальным законодательством и требованием о координации такой политики в рамках ЕСЦБ (ст. 43 Статута). -------------------------------- <14> Согласно ст. 1 Статута ЕЦБ и НЦБ образуют ЕСЦБ. ЕЦБ и НЦБ государств - членов ЕС, денежной единицей которых является евро, образуют Евросистему. См., например: Neyer U. The Design of the Eurosystem's Monetary Policy Instruments (Contributions to Economics Series). Heidelberg, 2007.

Функциональная структура ЕСЦБ (т. е. распределение полномочий между ЕЦБ и НЦБ) напоминает в какой-то степени структуру Федеральной резервной системы (далее - ФРС) США <15>. ФРС как таковая не является самостоятельным юридическим лицом. В рамках ФРС юридическими лицами выступают Совет управляющих (Board of Governors) и Федеральный комитет открытого рынка (Federal Open Market Committee), которые выступают как федеральные агентства и, следовательно, как публичные юридические лица, а также 12 федеральных резервных банков, которые выступают как частные юридические лица (в отличие от 24 из 27 НЦБ государств - членов ЕС, находящихся в государственной собственности. Мы помним, что 3 из 27 НЦБ являются частными компаниями). Федеральные резервные банки находятся в частной собственности (100% их уставного капитала принадлежит частным банкам-акционерам того или иного округа) и имеют соответствующую структуру управления. Аналогия между ЕСЦБ и ФРС США помогает лучше понять двойственный характер функций НЦБ, входящих в ЕСЦБ, которые, с одной стороны, функционируют как часть ЕСЦБ, а с другой - отдельно и независимо от ЕСЦБ, чьими единственными акционерами они являются <16>. -------------------------------- <15> Детальное сравнение ЕЦБ с существующими моделями построения центрального банка на примере немецкого Бундесбанка и Федеральной резервной системы США см.: Apel E. Central Banking Systems Compared: The ECB, the Pre-Euro Bundesbank and the Federal Reserve System (Routledge International Studies in Money and Banking. Vol. 20). New York, 2003. <16> См. подробнее об этом: Lastra R. M. The Division of Responsibilities between the European Central Bank and the National Central Banks within the European System of Central Banks // Columbia Journal of European Law. 2000. Vol. 6. N 2. P. 169 - 170.

Статус ЕСЦБ закрепляет две основные цели ее создания - обеспечение стабильности цен и поддержку общей экономической политики в ЕС (ст. 127(1) Договора и ст. 2 Статута). Для достижения этих целей ЕСЦБ наделяется определенным кругом функций, среди которых различают "основные функции" и "другие функции". К числу основных функций ЕСЦБ относятся (ст. 127(2) Договора и ст. 3(1) Статута): 1) выработка и проведение в жизнь единой валютной политики ЕС; 2) проведение валютообменных операций, соответствующих положениям о валютообменном курсе евро (ст. 219 Договора); 3) хранение и обслуживание официальных валютных резервов государств - членов ЕС; 4) обеспечение бесперебойного функционирования платежных систем. К числу других функций ЕСЦБ, не упомянутых в разделе "Основные функции", но не менее важных, относятся (ст. 127(4) - (6); ст. 128 Договора и ст. 4, 5, 16 Статута): 1. Эмиссия банкнот. Согласно ст. 128(1) Договора ЕЦБ имеет исключительное право санкционировать эмиссию банкнот в рамках ЕС. Право осуществлять эмиссию банкнот принадлежит ЕЦБ и НЦБ, причем такие банкноты являются единственным законным платежным средством на территории ЕС. Статья 128(2) Договора добавляет, что государства - члены ЕС могут эмитировать монеты, но только в том случае, когда объемы эмиссии монет санкционированы ЕЦБ. 2. Пруденциальный надзор за деятельностью кредитных организаций и обеспечение стабильности финансовой системы <17>. По решению Совета ЕС и с согласия Европейского Парламента на ЕЦБ могут быть возложены задачи по осуществлению пруденциального надзора за деятельностью кредитных и финансовых организаций ЕС, за исключением страховых компаний (ст. 127(6) Договора). ЕЦБ может консультировать государства - члены ЕС по вопросам сферы действия и имплементации европейского законодательства, касающегося пруденциального регулирования и надзора (ст. 25 Статута). -------------------------------- <17> Данный аспект сочетания функций валютного и пруденциального регулирования в рамках ЭВС см.: Panourgias L. Banking Regulation and World Trade Law: GATS, EU and Prudential Institution Building. Oxford, 2006. P. 159 - 198 (§ 2 "Monetary Policy and Bank Supervision" of Chapter IV "EC Internal Banking Market and Prudential Supervision").

3. Консультации и сбор статистической информации. Органы ЕС и государства - члены ЕС должны консультироваться с ЕЦБ по проектам законодательных актов ЕС, затрагивающих вопросы, входящие в компетенцию ЕЦБ (ст. 127(4) Договора). Кроме этого, ЕЦБ может представлять компетентным органам ЕС и государств - членов ЕС свои заключения по проектам таких законодательных актов (ст. 4 Статута). Для того чтобы обеспечить выполнение задач ЕСЦБ, ЕЦБ при содействии НЦБ собирает необходимую статистическую информацию у компетентных национальных органов либо непосредственно у хозяйствующих субъектов. В этих целях он сотрудничает с институтами, органами или учреждениями Союза, с компетентными органами государств - членов ЕС или третьих стран, а также с международными организациями. На ЕЦБ возлагается обязанность по мере необходимости содействовать гармонизации правил и практики, которые регулируют сбор, подготовку и распространение статистических данных в области его компетенции. Совет ЕС определяет круг физических и юридических лиц, обязанных предоставлять соответствующую информацию, режим конфиденциальности и положения относительно санкций (ст. 5 Статута). 4. Международное сотрудничество и внешние операции. По вопросам, входящим в компетенцию ЕСЦБ, ЕЦБ является органом, ее представляющим. Сам ЕЦБ и НЦБ с его одобрения могут участвовать в международных валютных организациях (ст. 6 Статута) <18>. Согласно ст. 23 Статута ЕЦБ и НЦБ могут осуществлять следующие внутренние операции: -------------------------------- <18> Об участии Союза и его институтов в международных финансовых организациях см.: Anderson R., di Mauro F. (eds.) The External Dimension of the Euro Area: Assessing the Linkages. Cambridge, 2007; Dyson K. (ed.) The Euro at Ten: Europeanization, Power, and Convergence. Oxford, 2008.

- устанавливать отношения с центральными банками и финансовыми организациями в других странах, а также с международными организациями; - приобретать и продавать по сделкам спот и форвард все виды валютных активов, включая драгоценные металлы; - хранить такие активы и управлять ими; - осуществлять все виды банковских операций в отношениях с третьими странами и международными организациями, включая депозитные и кредитные операции.

2. Принцип независимости в деятельности Европейского центрального банка

ЕЦБ функционирует на основании двух принципов - принципа независимости и принципа подотчетности. Принцип независимости поставлен во главу угла в ст. 130 Договора и ст. 7 Статута, которые раскрывают его значение и содержание. Принцип независимости затрагивает свободу (автономию) в принятии соответствующих решений тем органом, чью деятельность он определяет <19>. Конечно, степень независимости того или иного органа различна. Например, степень независимости центрального банка не идет в сравнение со степенью независимости судебной власти, которая существенно выше, но тем не менее в определенных случаях можно говорить о независимом центральном банке как о четвертой власти в государстве <20>. -------------------------------- <19> Принцип независимости в деятельности центральных банков издавна привлекал внимание западных ученых. Этой проблематике посвящены не только научные статьи, но и фундаментальные монографии: Bini Smaghi L. Central Bank Independence in the EU: From Theory to Practice // European Law Journal. 2008. Vol. 14. N 4. R 446 - 460; Laurens B., Arnone M., Segalotto J.-F. (eds.) Central Bank Independence, Accountability, and Transparency: A Global Perspective. New York, 2009. <20> О мотивационных аспектах внедрения принципа независимости в деятельность центральных банков государств Европы см.: Smits R. Central Bank Independence and Accountability in the Light of EMU // Giovanoli M. (ed.) International Monetary Law: Issues for the New Millennium. Oxford, 2000; Dyson K., Marcussen M. (eds.) Central Banks in the Age of the Euro: Europeanization, Convergence, and Power. Oxford, 2009.

Фундаментальные положения о независимости ЕЦБ могут быть рассмотрены в двух аспектах. С одной стороны, самому ЕЦБ, НЦБ и членам управленческих органов ЕЦБ и НЦБ запрещается получать инструкции и указания от органов ЕС, правительств государств - членов ЕС и любых иных органов. С другой стороны, органы ЕС и правительства государств - членов ЕС не должны оказывать никакого влияния на членов управленческих органов ЕЦБ и НЦБ при осуществлении ими предметной компетенции ЕСЦБ. Несколько моментов нуждаются в пояснении. Прежде всего, принцип независимости покрывает те функции и полномочия ЕЦБ и НЦБ, которые закреплены в Статуте и Договоре, и, следовательно, не относится к другим функциям этих структур, а именно функциям, выполняемым не в связи с реализацией целей валютного регулирования. Далее, принцип независимости адресован управленческим органам ЕСЦБ (Управляющему совету, Исполнительному комитету и Генеральному совету, которые в терминологии первоисточника квалифицируются как decision-making bodies), их членам, а также любым управленческим органам НЦБ. Данный принцип направлен на то, чтобы исключить потенциальное политическое влияние на эти структуры со стороны следующих источников: институтов Союза (в их число включаются Европейский Парламент, Европейский совет, Совет ЕС, Европейская комиссия, Суд ЕС и Палата аудиторов); органов Союза (в их число, в частности, включаются Экономический и социальный комитет, Комитет регионов, Европейская прокуратура); учреждений Союза (в их число, в частности, включаются Европол, Евроюст) <21>; любых правительственных органов (под которыми понимаются как законодательные, так и исполнительные, а также судебные органы, причем по смыслу статьи Статута охватываются все три уровня управленческой иерархии в государстве - общенациональный, региональный и локальный), а также любых других органов (хотя, конечно, имеются в виду органы, находящиеся в пределах юрисдикции Союза). -------------------------------- <21> Согласно учредительным документам число институтов Союза является фиксированным и насчитывает 7 элементов. В отличие от институтов количество органов не является фиксированным, ибо они могут создаваться как учредительными документами ЕС, так и правовыми актами институтов Союза. Категория учреждений используется для обозначения тех ведомств Союза, которые созданы для выполнения специальных функций и обладают самостоятельной правосубъектностью в качестве юридических лиц. Институты и органы, напротив, статусом юридического лица не обладают, за исключением ЕЦБ. Аналогично органам Союза система его учреждений является открытой. Учреждения могут создаваться как учредительными документами ЕС, так и правовыми актами институтов Союза. См. об этом более подробно: Кашкин С. Ю. Право Европейского союза. М., 2009.

Следующий момент в раскрытии смыслового содержания принципа независимости касается того круга лиц, которым запрещено оказывать политическое давление на органы валютного регулирования ЕС. В первую очередь это относится к членам управленческих органов и организаций ЕС (при этом акцент смещен с институций на персоналии), а затем к членам правительственных органов государств - членов ЕС (с адекватным смещением акцента). Следует отметить, что слишком строгое толкование выражения "исключить политическое влияние" затрагивало бы свободный обмен мнениями между представителями разных структур в рамках ЕС. Вместе с тем Председатель Совета ЕС и члены Европейской комиссии как главных политических органов ЕС, присутствующие на заседании Управляющего совета без права голоса (ст. 284(1) Договора), либо депутаты Европейского Парламента, заслушивающие Президента или членов Исполнительного комитета (ст. 284(3) Договора), должны пытаться создать атмосферу открытого диалога и не переступать тонкой грани, отделяющей свободный обмен взглядами от политического влияния, запрещенного Договором. Аналогичная ситуация существует и в отношении Суда ЕС, юрисдикция которого распространяется и на ЕЦБ (ст. 35 Статута), и в отношении Палаты аудиторов, которая вправе проводить аудиторские проверки бухгалтерской отчетности и менеджмента ЕЦБ (ст. 27(2) Статута). Строгое соблюдение принципа независимости, которое Суд ЕС продемонстрировал при рассмотрении ряда дел, связанных с принятием решений в области проведения единой экономической политики Союза <22>, позволяет надеяться, что аналогичной позиции Суд ЕС будет придерживаться и в отношении дел с участием органов валютного регулирования ЕС, связанных с проводимой ими единой валютной политикой, оставляя за этими органами широкое поле для маневра. Общий принцип независимости включает в свой состав несколько элементов, которые формируют его содержательную ткань. К их числу относятся: -------------------------------- <22> См.: Cases 15/59, 29/59 Societe Metallurgique de Knutange v. High Authority [1960] ECR 14; Case 138/79 SA Roquettes Freres v. Council of the European Communities [1980] ECR 3333, § 25; Case 167/88 Association Generale des Producteurs de Ble et Autres Cereales (AGPB) v. Office National Interprofessionel des Cereales (ONIC) [1989] ECR 1653, § 29.

- организационная независимость; - персональная (личная) независимость; - функциональная независимость; - финансовая независимость. Рассмотрим эти содержательные элементы принципа независимости более подробно. Организационная независимость означает наделение органов валютного регулирования ЕС статусом юридического лица. Конструирование ЕЦБ как самостоятельного юридического лица и наделение его правосубъектностью (ст. 282(3) Договора) позволяет более четко отграничить его место в рамках ЕС от положения управленческих органов Союза. Применительно к ЕСЦБ ЕЦБ и НЦБ, обладая статусом юридического лица, представляют собой конститутивные элементы этой системы, наделенные функциями валютного регулятора и гаранта проведения разумной валютообменной политики. Их взаимоотношения в рамках ЕСЦБ есть взаимоотношения отдельных образований, которые, однако, управляются компетентными органами одного из них. Другие институты и органы, входящие в структуру ЕС (например, Европейская комиссия, Европейский совет), не обладают статусом самостоятельного юридического лица <23>. Согласно ст. 9(1) Статута ЕЦБ пользуется в каждом из государств - членов ЕС максимально широкой правоспособностью, признаваемой национальными законодательствами за юридическими лицами. ЕЦБ может, в частности, приобретать и отчуждать движимое и недвижимое имущество, выступать стороной в суде. -------------------------------- <23> Единственным исключением является Европейский инвестиционный банк - ЕИБ (ст. 308 Договора).

Персональная (личная) независимость понимается как сбалансированная система правил, касающихся назначения на должность и отстранения от должности членов управленческих органов ЕЦБ, а также разграничение статуса служащих ЕЦБ от статуса лиц, состоящих на гражданской службе. Нелишне напомнить, что члены Исполнительного комитета назначаются на европейском уровне, в то время как другие члены Управляющего совета (главы НЦБ государств - членов ЕС) получают свой мандат на национальном уровне. Назначение членов Исполнительного комитета предполагает соблюдение нескольких требований: 1) признанный уровень квалификации и профессионального опыта в области валютного регулирования и банковской деятельности должен гарантировать, что только обладающие требуемыми характеристиками лица будут назначены на должности в Исполнительном комитете, и именно это позволит исключить возможность назначения политиков в рамках системы политического патронажа. Члены Исполнительного комитета назначаются Европейским советом квалифицированным большинством голосов по рекомендации Совета ЕС и после консультаций с Европейским Парламентом, а также Управляющим советом ЕЦБ <24> (ст. 283(2) Договора и ст. 11(2) Статута); -------------------------------- <24> В число членов Исполнительного комитета включаются также Президент и Вице-президент ЕЦБ. Каждый член Исполнительного комитета вправе участвовать в голосовании и располагает с этой целью одним голосом. Решения Исполнительного комитета принимаются простым большинством голосов. В случае равенства голосов голос Президента является решающим (ст. 11(5) Статута).

2) члены Исполнительного комитета назначаются на восьмилетний срок без права повторного назначения на эту должность (ст. 11(2) Статута). Длительный срок исполнения ими своих обязанностей приведет к тому, что они в переносном смысле переживут тех лиц, которые принимали решение об их назначении на политическом уровне. Невозможность повторного назначения препятствует потенциальным попыткам поддаться политическому давлению с целью сохранить свой пост на второй срок. Другой момент, который необходимо подчеркнуть, касается того факта, что срок полномочий всех членов Исполнительного комитета не истекает одновременно. Условия труда членов Исполнительного комитета, в частности их должностные оклады, пенсии и иные пособия по социальному обеспечению, определяются контрактами, заключаемыми с ЕЦБ, и фиксируются Управляющим советом по предложению комитета в составе трех членов, назначаемых Управляющим советом. Члены Исполнительного комитета не располагают правом голоса по вопросам определения их условий труда (ст. 11(3) Статута); 3) члены Исполнительного комитета могут быть отстранены от должности только по крайне серьезным основаниям, к числу которых относятся обнаружившееся несоответствие лица квалификационным требованиям при исполнении им своих обязанностей либо виновность лица в совершении серьезного проступка. Отстранение лица от должности производится Судом ЕС по представлению Управляющего совета или Исполнительного комитета (ст. 11(4) Статута). Что же касается глав НЦБ государств - членов ЕС, то требования к личной независимости ограничиваются сроком их полномочий, который не может быть менее пяти лет, и надлежащими гарантиями пребывания в должности. Главы НЦБ могут быть отстранены от исполнения служебных обязанностей, только если они перестали соответствовать квалификационным требованиям либо виновны в совершении серьезного проступка. Требование о смещении главы НЦБ со своего поста должно быть обращено к компетентным национальным властям и заявлено в Суде ЕС (ст. 14(2) Статута). Функциональная независимость означает наделение ЕЦБ полномочиями принимать независимые (автономные) решения в пределах своей компетенции, при этом под автономностью понимается независимость от политических органов ЕС. Только три полномочия ЕЦБ были определены по структуре и содержанию политическими органами ЕС, хотя их реализация происходит в процессе автономного принятия решений в ЕЦБ. К числу таких полномочий относятся обязательное требование о наличии минимальных резервов (Регламент ЕС N 2531/98 от 23 ноября 1998 г., касающийся применения требования о минимальных резервах, в редакции Регламента ЕС N 134/2002 от 22 января 2002 г.) <25>; о применении санкций при нарушении норм, выработанных ЕЦБ (Регламент ЕС N 2532/98 от 23 ноября 1998 г., касающийся полномочий ЕЦБ по применению санкций) <26>; о сборе статистической информации (Регламент ЕС N 2533/98 от 23 ноября 1998 г., касающийся сбора статистической информации, в редакции Регламента ЕС N 951/2009 от 9 октября 2009 г.) <27>. Такое установление полномочий нисколько не влияет на автономность принятия решений ЕЦБ, так как конкретные действия ЕЦБ по введению минимальных резервов, наложению санкций или порядку представления статистической информации принимаются управленческими органами ЕЦБ независимо в рамках предписанной компетенции. -------------------------------- <25> Official Journal of the European Communities. 27.11.1998. No. L318. P. 1 - 3; 26.01.2002. No. L24. P. 1. <26> Official Journal of the European Communities. 27.11.1998. No. L318. P. 4 - 7. <27> Official Journal of the European Communities. 27.11.1998. No. L318. P. 8 - 19; 14.10.2009. No. L269. P. 1 - 6.

Финансовая независимость предполагает наличие собственного бюджета ЕЦБ, отличного от бюджета ЕС. Собственный бюджет ЕЦБ пополняется за счет доходов от эмиссии банкнот евро; от разницы в процентных ставках по кредитам и депозитам ЕЦБ; от инвестиций, вложенных в официальные валютные резервы стран - членов ЕС, которые ЕЦБ хранит и обслуживает. Согласно ст. 27(1) Статута счета ЕЦБ и НЦБ проверяются независимыми внешними аудиторами, кандидатуры которых утверждает Совет ЕС по рекомендации Управляющего совета. Аудиторы обладают всеми полномочиями по проверке любых книг и счетов ЕЦБ и НЦБ и по получению любой информации об их операциях. Принимая во внимание финансовую независимость ЕЦБ, здесь же следует отметить, что он не подлежит обычной процедуре проверки со стороны Палаты аудиторов, которая может проанализировать лишь "операционную эффективность управления ЕЦБ" (ст. 287 Договора и ст. 27(2) Статута).

Название документа