Гражданский статус личности в Швейцарии

ГРАЖДАНСКИЙ СТАТУС ЛИЧНОСТИ В ШВЕЙЦАРИИ <*>

О. Н. ЛИТВИНЮК

Литвинюк О. Н., аспирант кафедры конституционного права МГИМО(У) МИД России.

В статье уделяется внимание анализу процедур приобретения и лишения гражданства, включая уникальный швейцарский принцип "гражданства на трех уровнях".

Ключевые слова: Швейцария, гражданский статус личности, принцип "гражданства на трех уровнях".

The article pays special attention to the analysis of citizenship acquisition and deprivation procedures based on Swiss unique "citizenship on three levels" principle.

Key words: Swiss Confederation, civil status of a person, "citizenship on three levels" principle.

Учитывая растущий интерес наших соотечественников к Швейцарии, будь то получение образования в этой стране или развитие бизнес-проектов, затронутые на научном уровне вопросы гражданского статуса личности обретают не только теоретическое, но и конкретное прикладное значение. Нормы о гражданстве содержатся в Федеральном законе о приобретении и утрате гражданства Швейцарии от 29 сентября 1952 г. <1>, в ГК Швейцарии <2>, а также в ряде международных договоров. Нормы права, относящиеся к швейцарскому гражданству, находятся, прежде всего, в федеральной Конституции (ст. ст. 37 - 40). Регулирование особенностей, касающихся обычной натурализации иностранцев и гражданства кантонов и коммун, осуществляется, кроме того, законами кантонов. Так, например, в Женеве регулирование вопросов гражданства содержится в Законе о швейцарском гражданстве от 13 марта 1992 г. и в Правилах его применения от 15 июля 1992 г. Наконец, нормы, касающиеся гражданства, можно найти в судебной практике и в практике органов власти кантонов. -------------------------------- <1> Этот и другие законы цитируются по публикациям на французском языке в "Feuille Federale" ("Федеральный бюллетень") - официальных ведомостях государственных органов Швейцарии. <2> Ст. 161 ГК Швейцарии гласит: "Женщина приобретает гражданство кантона или коммуны своего мужа без потери гражданства, которым она обладала до замужества".

Швейцарское право по вопросам гражданства подвергалось множеству изменений. Поправка, принятая в 1984 г. и вступившая в силу 1 июля 1985 г., касалась приобретения гражданства Швейцарии по линии матери. Второе изменение, более важное, было направлено именно на гарантирование равенства мужчин и женщин, в частности в вопросе приобретения или лишения гражданства в силу вступления в брак. Оно было принято парламентом 23 марта 1990 г. и вступило в силу 1 января 1992 г. Федеративная структура Швейцарского государства, которая подразумевает сосуществование норм права, создаваемых на уровне федерации, кантонов и коммун, имеет важные последствия для права о гражданстве. Одним из таких последствий является то, что кантоны сохраняют немаловажные полномочия, прежде всего в том, что касается обычной натурализации. Иным последствием, характерным для швейцарского права, является то, что швейцарское гражданство необходимо и неизбежно является гражданством трех уровней: коммуны, кантона, в который входит эта коммуна, и Швейцарии. Часть 1 ст. 37 Конституции, равно как и ст. ст. 3 и 11 Закона о гражданстве, прямо закрепляют это основополагающее правило. Следовательно, невозможно обладать лишь одним или двумя из этих гражданств <3>. Иными словами, существует гражданство федерации, ниже - "гражданство кантона" (или "индигенат"), а еще ниже - "гражданство коммуны" (или "буржуазия")<4>. -------------------------------- <3> Ч. 1 ст. 43 Конституции 1874 г. в редакции, действовавшей на момент принятия Конституции 1999 г., уже содержал этот же принцип, отмечая, что "всякий гражданин кантона является гражданином Швейцарии". <4> Гражданство федерации по-французски обозначается термином "nationalite federale"; гражданство кантона - "nationalite cantonale", "droit de cite", "indigenat"; гражданство коммуны - "nationalite communale", "droit de cite", "bourgeoisie".

Эти три уровня швейцарского гражданства являются неразрывно связанными. Их существование отражает важнейшую черту швейцарского федерализма: во многих кантонах люди ощущают себя прежде всего гражданами кантона, и даже определенной коммуны, а уже потом - гражданами Швейцарии <5>. Институт тройного гражданства предусматривает предоставление федерального гражданства негражданам лишь после получения муниципального (коммунального), а затем и кантонального гражданства <6>. Принципиально важно, что Конституция Швейцарии начинается словами: "Мы, народы кантонов...", что дает основание говорить о своеобразной децентрализованной, коммунальной и кантональной лояльности, органично дополняемой и лояльностью к федерации в целом. -------------------------------- <5> См. обсуждение этой темы в: Andreas Auer, Giorgio Malinverni et Michel Hottelier, "Droit Constitutionnel Suisse" (Bern: Stampfli Editions SA, 2006). Vol. 1. P. 118 - 141. <6> Linder W. Swiss Democracy. Possible Solutions to Conflict in Multicultural Societies (London, 1994). P. 25.

В отношении швейцарского права важна ст. 6 Закона о гражданстве, которая, даже если не затрагивает вопрос рождения на определенной территории, содержит ссылку на территориальную связь. Статья 10 Закона о гражданстве закрепляет даже своего рода "негативное право почвы": факт рождения за границей может привести к потере швейцарского гражданства. Кроме того, все государства, в которых действует система права почвы, также предоставляют гражданство по происхождению. Следовательно, две системы представляются взаимодополняющими. Третьего октября 2003 г. Федеральная ассамблея приняла, по предложению Федерального совета, поправки к ч. 1 ст. 38 Конституции, которые предусматривали возможность для Конфедерации предоставлять швейцарское гражданство по рождению на швейцарской почве в случае, если один из родителей, по меньшей мере, вырос на ней. Тем не менее проект был отклонен на всенародном голосовании 26 сентября 2004 г. Швейцарское право, регулирующее вопросы гражданства, продолжает нести на себе глубокий отпечаток теории права крови. С 1 января 1992 г. Закон о гражданстве предусматривает, что супруг лица, имеющего гражданство Швейцарии, может получить швейцарское гражданство путем упрощенной натурализации после трех лет супружеской общности, если он проживал в Швейцарии всего в течение пяти лет и если он там непрерывно проживает в течение одного года (ч. 1 ст. 27). В то же время необходимо, чтобы один из супругов имел гражданство Швейцарии на момент заключения брака. Что касается иностранцев - супругов граждан Швейцарии, проживающих за рубежом, они могут воспользоваться процедурой упрощенной натурализации, если они проживают шесть лет в супружеской общности и имеют тесные связи со Швейцарией (ч. 1 ст. 28 Закона о гражданстве). "Супружеская общность" по смыслу ст. 27 Закона о гражданстве предполагает не только формальное существование супружеского союза, но подразумевает, сверх того, фактическую общность. Тем не менее не является необходимым, чтобы супруги проживали совместно. До принятия Закона о гражданстве в 1952 г., швейцарка, вышедшая замуж за иностранца, теряла гражданство Швейцарии. Впрочем, путем подачи письменного заявления при регистрации брака с иностранцем женщина могла сохранить гражданство Швейцарии. На деле исключение быстро стало правилом. Более того, швейцарка, выходившая замуж за иностранца, теряла гражданство Швейцарии только в том случае, если она приобретала иностранное гражданство в результате этого брака или уже имела иностранное гражданство. Поправка от 23 марта 1990 г. отменила эту норму, которая нарушала равноправие мужчин и женщин. В сфере приобретения гражданства Швейцарии по происхождению действующее законодательство проводит различие между детьми, рожденными в браке и вне брака. Ребенок супругов, из которых по меньшей мере один является швейцарцем, автоматически приобретает гражданство Швейцарии, согласно п. (а) ч. 1 ст. 1 Закона о гражданстве <7>. -------------------------------- <7> С момента отмены 1 января 2006 г. нормы ст. 57 Закона о гражданстве, ребенок женщины, получившей гражданство Швейцарии в результате вступления в брак, приобретает швейцарское гражданство в силу Закона во всех случаях.

Ребенок швейцарки, которая не состоит в браке с отцом ребенка, приобретает гражданство своей матери, в соответствии с п. (б) ч. 1 ст. 1 Закона о гражданстве и ч. 2 ст. 271 ГК Швейцарии. Несовершеннолетний иностранец, чей отец является швейцарцем, не состоящим в браке с его матерью, приобретает гражданство Швейцарии в силу установления происхождения от своего отца, как если бы он приобрел это гражданство по рождению, согласно ч. 2 ст. 1 Закона о гражданстве. В большинстве случаев иностранцы приобретают гражданство Швейцарии путем обычной натурализации, осуществляемой в кантоне и в коммуне. В этой сфере федеральные органы власти обладают лишь ограниченной компетенцией, т. е. они могут лишь устанавливать минимальные требования, как это указывается в ч. 2 ст. 38 Конституции: "Союз [Конфедерация] издает предписания о минимальных требованиях при натурализации иностранок и иностранцев кантонами и выдает разрешение на натурализацию". Эта компетенция является конкурирующей, поскольку она осуществляется на федеральном уровне одновременно с компетенцией, которой обладают кантоны в той же сфере. В соответствии с этим распределением компетенции между Федерацией и кантонами порядок натурализации имеет всегда две составляющие: с одной стороны, процедуру на уровне федерации, а с другой - на уровне кантонов и коммун. Для того чтобы быть натурализованным, иностранец должен получить разрешение федерации согласно ч. 2 ст. 38 Конституции и ч. 2 ст. 12 Закона о гражданстве. Разрешение предоставляется на срок в три года, с правом обновления, и только в отношении определенного кантона, Федеральным ведомством по миграции (ст. 13 Закона о гражданстве). Его получение подчинено выполнению требований, касающихся "способности заявителя получить натурализацию" и продолжительности его проживания в Швейцарии. Для установления этой возможности органы власти проверяют, "интегрировался ли заявитель в швейцарское общество, приспособился ли к образу жизни и обычаям Швейцарии, следует ли правопорядку и не ставит ли под угрозу внутреннюю и внешнюю безопасность Швейцарии", согласно ст. 14 Закона о гражданстве. Что касается проживания, по общему правилу требуется срок в двенадцать лет (ч. 1 ст. 15 Закона о гражданстве). При этом подсчете время, которое заявитель прожил в Швейцарии в возрасте от десяти до двадцати лет, тем не менее может быть удвоено (год считается за два) (ч. 2 ст. 15 Закона о гражданстве). Проживание в течение пяти лет, из которых один предшествует подаче заявления, будет достаточным для партнера гражданина Швейцарии (ч. 1 ст. 2 Закона о зарегистрированном партнерстве), если он проживает с ним в зарегистрированном партнерстве в течение трех лет (ч. 5 ст. 15 Закона о гражданстве). По сравнению с большинством европейских государств, срок в двенадцать лет является очень долгим: во Франции и Бельгии требуется пять лет, в Германии восемь лет, в Италии десять лет, но всего четыре года для граждан Европейского союза, как и в Австрии. Всем кантонам следует иметь законы, регулирующие сферу натурализации, с одной стороны, для установления условий, и для определения, с другой стороны, применимой процедуры. Условия определяют требования к сроку проживания на территории кантона, интеграции, поведению и характеру заявителя, а также к уплате сбора за натурализацию. С 1 января 2006 г. кантоны и коммуны могут взимать лишь суммы, необходимые для покрытия расходов, связанных с принятием решения о натурализации (ст. 38 Закона о гражданстве). Кроме того, процедура касается распределения компетенции между кантоном и коммуной. В Женеве, вследствие принятия важных поправок в Закон о гражданстве Женевы от 13 марта 1992 г., иностранец, удовлетворяющий требованиям, предусмотренным в Федеральном законе, может просить предоставления гражданства Женевы, если он действительно проживал в этом кантоне в течение двух лет, из которых двенадцать месяцев предшествовали подаче его прошения (ч. 1 ст. 11 Закона о гражданстве Женевы). Процедура начинается с направления заявления о натурализации в Государственный Совет, с указанием коммуны, гражданство которой кандидат желает получить (ст. 13 Закона о гражданстве Женевы). Затем соответствующее учреждение кантона или, в порядке осуществления делегированных полномочий, коммуны, проводит сбор информации о личности кандидата; коммуна может осуществлять такой сбор лишь в той мере, в которой это право предоставлено ей Государственным Советом (ст. 14 Закона о гражданстве Женевы). Затем анкета кандидата направляется в Федеральное ведомство по миграции с целью получения федерального разрешения (ч. 1 ст. 13 Закона о гражданстве Женевы). В случае получения такого разрешения кандидат должен получить согласие административного совета или мэра коммуны, если ему менее 25 лет (ст. 15), или, если он уже достиг этого возраста, согласие муниципального совета коммуны, или в порядке осуществления делегированных полномочий, Административного совета или мэра (ст. 16). Окончательное решение принимает Государственный Совет. Процедура завершается, в случае положительного решения и после уплаты сбора, церемонией принесения присяги, которая является публичной и происходит в Государственном Совете кантона (ст. 24). Тем не менее компетенция кантонов в сфере обычной натурализации иностранцев не является неограниченной. В частности, власти кантонов обязаны уважать основные права человека. Федеральный суд определил это в двух основополагающих постановлениях, в которых он признал неправомерной практику некоторых коммун, в которых процедура обычной натурализации завершалась всеобщим голосованием, в ходе которого избирательный корпус приглашался высказать свое мнение о предоставлении гражданства коммуны и кантона и, следовательно, гражданства Швейцарии, иностранцам, удовлетворяющим всем требованиям, установленным правом федерации и кантонов. Федеральный суд также признал неконституционной народную инициативу коммуны, которая имела своей целью установить в Цюрихе обязательное требование к натурализации в виде одобрения на всеобщем голосовании. Действительно, решения об отказе в натурализации обязательно должны быть мотивированы согласно ч. 1 ст. 29 Конституции ("Каждое лицо в производстве перед судебными и административными инстанциями имеет право на равное и справедливое обращение, а также на вынесение решения в течение соразмерного срока"), в сочетании с ч. 2 ст. 8 Конституции ("Никого нельзя дискриминировать, в частности из-за происхождения, расы, пола, возраста, языка, социального положения, образа жизни, религиозных, мировоззренческих или политических убеждений или из-за физической, духовной или психической инвалидности"). Федеральный суд пришел к выводу, что всеобщее голосование не может гарантировать мотивировку, соответствующую требованиям Конституции. Натурализация касается не только иностранцев, но и, будучи осуществляемой в кантоне, всех граждан Швейцарии, а будучи осуществляемой в коммуне - всех граждан кантона, на территории которого находится коммуна. Нормы о натурализации граждан Швейцарии также различны в разных кантонах. Некоторые предоставляют этим лицам настоящее право на натурализацию, ограничивая тем самым автономию коммун в этой сфере. Так, Закон кантона Вале 1870 г. предоставляет гражданам кантона Вале, проживающим в коммуне более пяти лет, право на натурализацию в этой коммуне, при наличии надлежащих личных мотивов. Коммуна Церматт, которая не осуществляла натурализацию с 1889 г. (!), была таким образом принуждена предоставить гражданство гражданке иной коммуны кантона Вале, родившейся в 1942 г. в Церматте, где она всегда проживала. Упрощенная натурализация отличается от обычной. Она регулируется исключительно федеральным правом. Кантоны не обладают никакой компетенцией для добавления на их уровне условий к тем, которые установлены федеральным правом, которое, таким образом, регулирует данную сферу исключительным образом. Закон о гражданстве предусматривает шесть случаев упрощенной натурализации, а именно: 1. Супруг лица, имеющего гражданство Швейцарии (ст. 27). Он применяется в равной степени как к иностранцам, женатым на швейцарках, так и к иностранкам, вышедшим замуж за швейцарцев, согласно принципу равноправия женщин и мужчин, закрепленному в п. 3 ст. 8 Конституции. 2. Супруг гражданина Швейцарии, проживающего за рубежом (ст. 28). Этот случай упрощенной натурализации применяется к иностранцу-супругу гражданина или гражданки Швейцарии, который (-ая) проживает или проживал (-а) за рубежом. 3. Швейцарское гражданство, полученное по ошибке (ст. 29). Этот весьма особенный случай касается, в соответствии с принципом добросовестности, иностранца, который в течение по меньшей мере пяти лет жил, будучи убежденным в том, что является швейцарцем, и который, более того, действительно рассматривался как таковой органами власти кантона или коммуны. 4. Ребенок без гражданства (ст. 30 Закона о гражданстве). Несовершеннолетний без гражданства может подать заявление об упрощенной натурализации, если он прожил в общей сложности пять лет в Швейцарии, из которых один год предшествует подаче заявления. Он приобретает гражданство кантона и коммуны, где находится место его проживания. Это положение, действующее с 1 января 2006 г., раскрывает положения п. 3 ст. 38 Конституции. 5. Ребенок натурализованного лица (ст. 31 а). Ребенок-иностранец, который не был натурализован вместе с одним из своих родителей, может подать заявление об упрощенной натурализации до дня своего 22-летия, если прожил в общей сложности пять лет в Швейцарии, из которых один год предшествовал подаче заявления. 6. Ребенок лица, лишившегося гражданства Швейцарии (ст. 31 б). Ребенок-иностранец, который не смог приобрести гражданство Швейцарии потому, что один из его родителей лишился гражданства Швейцарии до его рождения, может воспользоваться упрощенной натурализацией, если он поддерживает тесные связи со Швейцарией. Лишение гражданства Швейцарии может иметь место автоматически, т. е. в силу Закона, в трех случаях. Во-первых, это разрыв родственной связи между ребенком и родителем, который передал ему гражданство Швейцарии, а также усыновление иностранцем несовершеннолетнего швейцарца, приобретающего его гражданство (ст. 8 а Закона о гражданстве). Наконец, сюда включаются так называемые швейцарцы, проживающие за рубежом во втором поколении: ребенок, родившийся за рубежом от родителей, из которых по меньшей мере один является швейцарцем, лишается гражданства Швейцарии по исполнении 22 лет, если он имеет и иное гражданство, за исключением случаев, когда он до этого возраста был зарегистрирован в швейцарском государственном органе за рубежом или он заявил о своем желании сохранить гражданство Швейцарии (ст. 10 Закона о гражданстве). Лишение гражданства Швейцарии может также происходить по решению государственного органа. Статья 41 Закона о гражданстве предусматривает аннулирование натурализации или восстановления в гражданстве, которые были получены в результате представления ложных сведений или в результате сокрытия существенных фактов. Мотивы аннулирования, установленные в этом положении, носят исчерпывающий характер, что подчеркнул Федеральный верховный суд в одном из своих решений: "Если взаимосвязь событий дает основание для предположения, что гражданство было получено обманным путем, обязанностью заинтересованного лица будет опровержение этой презумпции путем представления доказательства обратного" <8>. -------------------------------- <8> Цит. по: Andreas Auer et al. Droit Constitutionnel Suisse. P. 137.

Кроме того, любой совершеннолетний гражданин Швейцарии, который не проживает в Швейцарии и обладает иным гражданством, может, по его просьбе, быть освобожден от швейцарского гражданства путем решения органа власти кантона (ст. 42 Закона о гражданстве). Что касается ст. 48 Закона о гражданстве, она позволяет федеральному органу власти отнимать гражданство Швейцарии, кантона и коммуны у лица, имеющего двойное гражданство, если его поведение наносит серьезный ущерб интересам и репутации Швейцарии. Восстановление в гражданстве происходит по решению федерального органа власти, возвращающего гражданство Швейцарии определенным лицам, потерявшим его в результате брака, давности или освобождения от гражданства. Исключительной компетенцией в этой сфере обладает Конфедерация. Восстановление в гражданстве применимо к гражданам Швейцарии, родившимся за границей, которые потеряли гражданство за давностью, а также к тем, которые были освобождены от гражданства Швейцарии и желали бы вернуть его (ст. ст. 10 и 23 Закона о гражданстве). Принцип "гражданства на трех уровнях" подтверждает уникальность Швейцарской Конфедерации. Эта страна служит почти хрестоматийным примером гармоничного сосуществования в пределах общего государства нескольких отличных друг от друга в этническом, лингвистическом, культурном и конфессиональном отношении сообществ.

Название документа