Лицо другой национальности: дискриминационный ценз на выборах Президиума Боснии и Герцеговины

ЛИЦО ДРУГОЙ НАЦИОНАЛЬНОСТИ: ДИСКРИМИНАЦИОННЫЙ ЦЕНЗ НА ВЫБОРАХ ПРЕЗИДИУМА БОСНИИ И ГЕРЦЕГОВИНЫ <*>

Г. Н. МИТИН

Митин Г. Н., советник аппарата Центральной избирательной комиссии РФ, кандидат юридических наук.

Как известно, уровень демократии в государстве можно определить и по степени демократичности выборов, в первую очередь по числу ограничений и цензов избирательного права. Если такие ограничения и существуют, то они должны быть достаточно обоснованы. Босния и Герцеговина - одно из немногих европейских государств, где избирательные права граждан ограничены по национальному признаку.

Ключевые слова: Босния и Герцеговина, Президиум Боснии и Герцеговины, выборы, расовая дискриминация, пассивное избирательное право, демократия.

As is known the level of democracy in the state can be determined by the level of democracy of elections, firstly by the number of limitations and censuses of election law. If such limitations are present they should be sufficiently substantiated. Bosnia and Herzegovina is one of several European countries where election rights of citizens are limited by nationality census.

Key words: Bosnia and Gertsogovina, Presidium of Bosnia and Gertsogoviny, elections, a racial discrimination, the passive suffrage, democracy.

Порождение Дейтонских соглашений 1995 г. - Босния и Герцеговина - государство, в котором национальный вопрос воспринимается довольно болезненно, а раздел между тремя основными нациями, проживающими в нем, искусственно поддерживается как сложным территориальным устройством государства, так и его законодательством, в том числе избирательным. В территориальном отношении Босния и Герцеговина разделена на два энтитета и округ Брчко с особым статусом. Федерация Боснии и Герцеговины - основное место проживания хорватов и мусульман - разделена на 10 кантонов, которые образованы исключительно по территориальному признаку. Последнее вызывает определенное недовольство хорватской части: боснийские сербы проживают в "своей" республике, а существовавшую до 1994 г. хорватскую Херцег-Босну ликвидировали и объединили с мусульманскими территориями. Республика Сербская - унитарный энтитет, основное место проживания боснийских сербов. Каждый энтитет имеет свои органы государственной власти, конституцию и законодательство. Округ Брчко стал особой единицей в 2001 г. Причиной его "выделения" стала необходимость равного доступа к судоходной части Савы для всех государствообразующих наций. Такое территориальное устройство и относительно напряженные отношения между нациями обусловили особый порядок формирования высших органов государственной власти Боснии и Герцеговины. Президиум Боснии и Герцеговины фактически выступает в качестве коллективного президента Республики. Он ответствен за реализацию внешней политики, ведает вопросами международных отношений, выполняет решения Парламентской Ассамблеи и осуществляет иные полномочия, предусмотренные Конституцией Боснии и Герцеговины. Срок полномочий Президиума Боснии и Герцеговины составляет 4 года (у первого Президиума он был только два года - с сентября 1996 г. по октябрь 1998 г.) (пункт "b" части 1 статьи V Конституции Боснии и Герцеговины <1>, абзац третий статьи 8.1 Избирательного кодекса Боснии и Герцеговины <2>). -------------------------------- <1> Конституции государств Европы: В 3 т. Т. 1. М., 2001. С. 434 - 444. <2> Sluzbeni glasnik BiH, br. 23/01, 7/2, 9/02, 20/02, 25/02, 4/04, 25/05, 52/05, 77/05, 24/06.

Президиум состоит из трех членов: одного боснийца и одного хорвата, каждый из которых избирается непосредственно от территории Федерации, и одного серба, избираемого непосредственно от территории Республики Сербской. Такая структура была придумана еще в 1974 г.: тогдашняя Конституция Социалистической Республики Боснии и Герцеговины в составе югославской федерации предусматривала Президиум в составе 9 человек с соблюдением принципа национального представительства. К 1990 г. количество членов Президиума сократилось до 7: по два представителя от боснийцев, сербов и хорватов и один - от остальных народов, проживавших в Республике. Избирательный кодекс Боснии и Герцеговины устанавливает жесткую привязку кандидатов в члены Президиума к национальности и территории: хорваты и боснийцы не могут баллотироваться в Республике Сербской, как и сербы в Федерации Боснии и Герцеговины. Боснийские исследователи отмечали дискриминационный характер такого ограничения <3>. В 2006 г. имела место попытка оспорить данное положение в Конституционном суде Боснии и Герцеговины. -------------------------------- <3> См., например: Dmicic M. Ustavnopravi ocnov funkcionisanja Bosne I Hercegovine na osnovu slibodnih I demokratskih izbora [Электронный ресурс] // Ustav BiH - ka novim rjesenjima // URL: http://www. soros. org. ba/pravo_ustav_bih_01.asp.

Решением Центральной избирательной комиссии Боснии и Герцеговины от 24 июля 2006 г. N 01-07-1-913-103-1/06 Илиязу Пилаву (Ilijaz Pilav), кандидату в члены Президиума от Партии за Боснию и Герцеговину (Stranka za Bosnu i Herzegovinu), было отказано в регистрации в связи с тем, что, позиционируя себя как боснийца, он выдвигался на территории Республики Сербской. В удовлетворении заявления о пересмотре решения Центральная избирательная комиссия отказала, указав на отсутствие противоречия между положениями Избирательного кодекса Боснии и Герцеговины и статьей V Конституции Боснии и Герцеговины. Решением Конституционного суда Боснии и Герцеговины от 10 августа 2006 г. N Ih-15/06 указанные выше решения Центральной избирательной комиссии Боснии и Герцеговины были оставлены без изменения. В обоснование своих требований Партия за Боснию и Герцеговину и Пилав указали, что основанием для отказа в регистрации послужила национальная (этническая) принадлежность кандидата в члены Президиума, что является прямым нарушением статьи 1 Протокола N 12 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. И Протокол N 12, и сама Конвенция согласно части 2 статьи II Конституции Боснии и Герцеговины имеют прямое действие и приоритет над всеми законами Республики. Кроме того, условия Избирательного кодекса Боснии и Герцеговины нарушают положения статьи 4 Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств (1995 г.) <4>: босняк как представитель национального меньшинства в Республике Сербской формально не может участвовать в работе государственного органа - Президиума. -------------------------------- <4> Международные избирательные стандарты: Сборник документов. Вып. второй. М.: ЦИК России, 2009. С. 306.

Конституционный суд Боснии и Герцеговины отметил, что "различные условия a priori не означают дискриминацию. Дискриминационными они являются только тогда, когда не обладают достаточной объективностью либо необоснованны" <5>. В обоснование своей позиции Конституционный Суд Боснии и Герцеговины сослался на позицию Европейского суда по правам человека, согласно которой права, подразумеваемые в статье 3 Конвенции, не являются абсолютными. "В правовых системах государств-участников право голоса и избираемость обусловливаются рядом моментов, которые в принципе не противоречат статье 3. В данной области у этих государств значительны пределы усмотрения, но окончательное решение о соблюдении требований Протокола N 1 принимает Суд; он должен удостовериться, что эти ограничения не ограничивают данные права до такой степени, что они теряют реальное содержание; что эти ограничения преследуют правомерную цель и что используемые средства являются соразмерными" (решение по делу Матье-Моэн и Клейферт против Бельгии от 2 марта 1987 г., § 52) <6>. Пределы усмотрения государств в сфере выборов широки. Как указал Европейский суд по правам человека, "существует много способов организовать и заставить действовать избирательные систему и множество отличий в зависимости от исторического развития, культурного разнообразия и политических идей, присущих европейским странам, которые каждое государство-участник обязано включить в свое собственное видение демократии" (решение по делу Жданок против Латвии от 16 марта 2006 г., § 103). Пассивное избирательное право "может быть обусловлено более строгими требованиями, чем право голосовать. Действительно, если критерий, относящийся к "активному" аспекту статьи 3 Протокола N 1 к Конвенции, обычно предполагает более широкую оценку соответствия положений законодательства, в соответствии с которым лицо или группа лиц лишаются права голоса, шаги, предпринятые Европейским судом в отношении "пассивного" аспекта этого положения, ограничиваются, по сути, тем, чтобы удостовериться в отсутствии незаконных действий в ходе внутригосударственных процедур, приведших к лишению лица пассивного избирательного права" (решение по делу Жданок против Латвии от 16 марта 2006 г., § 115, c) <7>. -------------------------------- <5> Здесь и далее цитируется текст решения Конституционного суда Боснии и Герцеговины от 29 сентября 2006 г. N АР-2678/06 по жалобе Партии за Боснию и Герцеговину и господина Ильяза Пилава на решение Суда Боснии и Герцеговины от 10 августа 2006 г. N Ih-15/06 и решения Центральной избирательной комиссии от 1 августа 2006 г. N 01-02-21581/06, от 24 июля 2006 г. N 01-07-1-913-103-1/06 (Stranka za Bosnu i Herzegovinu i Ilijaz Pilav protiv Resbenja Suda Bosne i Hercegovine broilz-15/06 od 10. augusta 2006. g., Odluke Centralne izborne komisije broj 01-02-2-1581/06 od 1. augusta 2006. g. i Odluke broj 01-07-1-913-103-1/06 od 24. jula 2006. g.) // Ustavni sud Bosne i Hercegovine // URL: www. ccbh. ba. <6> Европейский суд по правам человека. Избранные решения. Т. 1. М.: Норма, 2000. С. 532 - 540. <7> Международные избирательные стандарты: Сборник документов. Вып. второй. М.: ЦИК России, 2009. С. 467 - 468. См. также аналогичную позицию Европейского суда по правам человека в решении по делу Мельниченко против Украины от 19 октября 2004 г. (Международные избирательные стандарты: Сборник документов. Вып. второй. М.: ЦИК России, 2009. С. 458 - 459).

Отметив возможность применения указанных позиций Европейского суда по правам человека по аналогии, Конституционный суд Боснии и Герцеговины указал, что оспариваемые положения "должны рассматриваться в свете дискреционного права государства вводить соответствующие ограничения реализации гражданами своих прав. Указанные ограничения обусловлены особой природой государственного устройства Боснии и Герцеговины, установленного Дейтонскими соглашениями, основной целью которых было установление мира и диалога между противоборствующими сторонами" (пункт 21 решения Конституционного суда Боснии и Герцеговины). Конституционный суд Боснии и Герцеговины признал, что и статья V Конституции Боснии и Герцеговины и статья 8 Избирательного кодекса Боснии и Герцеговины ограничивают права граждан в том смысле, что сербы не могут быть выдвинуты на должность члена Президиума на территории Федерации Боснии и Герцеговины, равно как босняки и хорваты - на территории Республики Сербской. "Цель этих ограничений состоит в укреплении статуса государствообразующих народов путем обеспечения формирования Президиума из представителей каждого из указанных народов". Конституционный суд Боснии и Герцеговины пришел к выводу, что текущая общественно-политическая ситуация в государстве обусловливает необходимость такого рода ограничения пассивного избирательного права. Данное ограничение преследует легитимные цели, достаточно обоснованно. Кроме того, Конституционный суд Боснии и Герцеговины сделал примечательный вывод, что "босняки в Республике Сербской не имеют статус национального меньшинства", соответственно в данной ситуации нарушение положений Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств (1995 г.) не имеет места. Тем не менее формулировки статьи V Конституции Боснии и Герцеговины и статьи 8.1 Избирательного кодекса Боснии и Герцеговины носят дискриминационный характер относительно граждан Республики, представляющих иные национальности <8>: в Боснии и Герцеговине живут черногорцы, македонцы, албанцы, чехи, словаки, румыны, евреи, число цыган составляет свыше 10% <9>. -------------------------------- <8> Sadikovic Ж. Za drzavu novog stoljeca [Электронный ресурс] // Ustav BiH - ka novim rjesenjima. URL: http://www. soros. org. ba/pravo_ustav_bih_01.asp; Sahadzic M. The electoral system of Bosnia and Herzegovina: A short review of political matter and/or technical perplexion // Suvremene TEME, CONTEMPORARY issues. 2009. God. 2. N 1. S. 63. <9> Большая российская энциклопедия: В 30 т. Т. 4: Большой Кавказ - Великий канал. М.: Большая российская энциклопедия, 2006. С. 74 (словарная статья "Босния и Герцеговина").

Следует отметить, что общее положение нетитульных наций в Боснии и Герцеговине обстоит не лучшим образом. Хотя в 2003 г. и был принят Закон о защите прав национальных меньшинств, по мнению отдельных боснийских исследователей, а также Хельсинкского комитета по правам человека, его требования до сих пор не реализованы: "экономические и социальные права представителей национальных меньшинств нарушаются гораздо чаще аналогичных прав государствообразующих народов" <10>. Что касается избирательных прав представителей указанных групп, то они просто не могут быть реализованы в силу действующего законодательства. -------------------------------- <10> Sahadzic M. Cit. S. 62 - 63.

Естественно, реакция представителей национальных групп, чьи права были нарушены положениями боснийской Конституции, не заставила себя ждать: в том же 2006 г. <11> два гражданина Боснии и Герцеговины, одному из которых было отказано в регистрации в качестве кандидата в члены Президиума, еврей Якоб Финци (Jakob Finci) и цыган Дерво Сейдич (Dervo) обратились в Европейский суд по правам человека с жалобой на дискриминационные нормы Конституции и Избирательного кодекса Боснии и Герцеговины. По их мнению, нормы Конституции и Избирательного кодекса Боснии и Герцеговины не соответствуют статьям 3, 14 Протокола 1 и статье 1 Протокола 12 Европейской конвенции о защите прав человека. Позиция Боснии и Герцеговины обусловливалась двумя аргументами: -------------------------------- <11> Всплеск гражданской активности, приходящийся на выборы 2006 г., можно объяснить тем, что это были первые "самостоятельно" проводившиеся выборы в Республике.

1) избирательное законодательство позволяет гражданам-заявителям голосовать и выдвигать свои кандидатуры на выборах в Палату представителей. Что касается Президиума, то даже если условия выдвижения кандидатов в его члены и являются дискриминационными, то это обусловлено необходимостью сохранения мира и равного представительства государствообразующих народов; 2) нормы, которыми регулируются избирательные процедуры, являются частью международного соглашения, в силу чего они не могут быть изменены государством в одностороннем порядке <12>. -------------------------------- <12> Discrimination and political participation in Bosnia and Herzegovina: Sejdic and Finci v. Bosnia and Herzegovina. London, 2010. P. 3.

Европейский суд по правам человека не внял доводам представителей Боснии и Герцеговины, установил, что соответствующие положения Конституции и Избирательного кодекса Боснии и Герцеговины противоречат статье 14 Европейской конвенции о защите прав человека и Протоколу 12 (Сейдич и Финци против Боснии и Герцеговины (Sejdic and Finci v. Bosnia and Herzegovina), жалобы N 27996/06 и 34836/06, § 56). Европейский суд указал, что "статья 14 не запрещает государствам в целях компенсации объективного неравенства ("factual inequalities") предусматривать разное обращение для различных групп. В действительности в конкретных обстоятельствах отсутствие попыток скорректировать неравенство путем применения различных подходов без объективных и разумных оснований также является нарушением указанной статьи" ((Sejdic and Finci v. Bosnia and Herzegovina), жалобы N 27996/06 и 34836/06, § 44; D. H. и другие против Чехии (D. H. and Others v. The Czech Republic), жалоба N 57325/00, § 175). Согласно § 55, 56 решения по делу Тимишев против Российской Федерации ((Timishev v. Russia), жалобы N 55762/00 и 55974/00 и § 43 решения по делу Сейдич и Финци против Боснии и Герцеговины (Sejdic and Finci v. Bosnia and Herzegovina)) "этническая принадлежность и раса являются родственными и частично совпадающими понятиями. Тогда как понятие расы коренится в идее биологической классификации людей на различные виды согласно морфологическим особенностям, таким, как цвет кожи или особенности лица; происхождение этнической принадлежности кроется в идее социальных групп, объединенных общей национальностью, племенными связями, религиозной верой, общим языком, культурой и традициями. Дискриминация по признаку действительной или предполагаемой этнической принадлежности является формой расовой дискриминации" <13>. То есть непредоставление лицу какого-либо права в связи с его национальной принадлежностью является формой расовой дискриминации, которая подлежит безотлагательной ликвидации на основании Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации (1965 г.) <14>. -------------------------------- <13> Бюллетень Европейского суда по правам человека. Российское издание. 2006. N 8. С. 61 - 74. <14> Международные избирательные стандарты: Сборник документов. Вып. второй. М.: ЦИК России, 2009. С. 48 - 52.

Европейский суд установил, что "заявители, ассоциирующие себя с цыганским и еврейским народами соответственно, не пожелали причислить себя к государствообразующим народам и в результате были исключены" из демократического избирательного процесса. По мнению Европейского суда, "это правило исключения противоречит по крайней мере одной цели, которая вполне совместима с главными целями Конвенции, отраженными в ее преамбуле, - восстановление мира. Когда оспариваемые конституционные положения вступили в силу, имело место хрупкое перемирие между сторонами. Указанные положения были призваны положить конец жестокому конфликту, сопровождавшемуся геноцидом и этническими чистками. Природа конфликта была такова, что одобрение государствообразующих народов было необходимо для гарантии мира. Это может объяснить, безусловно, без всякого оправдания, отсутствие представителей других общин (таких, как местные цыганская и еврейская общины) в мирных переговорах и озабоченность участников переговоров достижением действительного равенства между государствообразующими народами в постконфликтном обществе" (Сейдич и Финци против Боснии и Герцеговины (Sejdic and Finci v. Bosnia and Herzegovina), жалобы N 27996/06 и 34836/06, § 45). Как пишет боснийский профессор Ч. Садикович, "такое анахроничное, дискриминационное и недемократическое положение Конституции Боснии и Герцеговины явилось следствием крайне беспринципного компромисса государств - участников конфликта 1992 - 1995 гг., которые подписали Дейтонский мирный договор" <15>. Те нации, которые не были участниками конфликта, хотя и пострадали от него, не участвовали в разработке и подписании Дейтонских соглашений, а европейские государства - участники дейтонского процесса, обычно так трепетно относящиеся к правам национальных меньшинств, по-видимому, просто забыли о них: "иные народы... хотя и упомянуты в преамбуле Конституции Боснии и Герцеговины, остались практически вне конституционного регулирования" <16>. Такая ситуация создает предпосылки для нарушения права граждан на свободное определение и указание своей национальности: избирательное законодательство принуждает выбирать только между тремя нациями. -------------------------------- <15> Sadikovic C. Cit. S. 3. <16> Ibid. S. 2.

В то же время Европейский суд частично согласился с мнением представителей Боснии и Герцеговины, что "отсутствуют необходимые условия для полного отказа от государственного механизма, свойственного исключительно Боснии и Герцеговине, и еще не наступило время для политической системы, которая будет простым отражением правила большинства; Заключение Венецианской комиссии ясно показывает, что существующее распределение власти автоматически не исключает участия представителей других общин". Перед Боснией и Герцеговиной стоит теперь задача проведения масштабной конституционной реформы с условием, как указал Европейский суд по правам человека, сохранения существующей государственной структуры. Следует отметить, что еще в 2002 г., когда Босния и Герцеговина вступала в Совет Европы, она обещала пересмотреть избирательное законодательство в сжатые сроки. К. Болдуин, юрист Humans Rights Watch, пояснил, что Европейский суд по правам человека "ясно дал понять, что основанному на расе исключению из политического процесса... не место в Европе" <17>. -------------------------------- <17> Боснийская Конституция несправедлива к евреям и цыганам. Сообщение Русской службы BBC // URL: www. bbc. co. uk/ russian/ lg/ international/ 2009/ 12/ 091222_bosnia_constitution. shtml.

Постоянный акцент разделения, подчас искусственного, народа на отдельные нации только усугубляет ситуацию: английский политолог профессор Д. Чендлер назвал такое положение продолжением войны в определенном понимании <18>. Государственные органы, сформированные по национальному признаку, представляют интересы не всего народа, а только трех наций в отдельности. Институт "этнического вето" (пп. "e", "f" п. 3 статьи IV и пп. "a1" п. 2 статьи V Конституции Боснии и Герцеговины) позволяет блокировать решения, которые якобы наносят ущерб жизненным интересам боснийского, сербского и хорватского народов, но при этом могут совершенно не учитываться интересы иных народов и всего населения Боснии и Герцеговины. "Негосударствообразующие" народы, населяющие Боснию и Герцеговину, лишены не только избирательного права, но и права на участие в управлении делами государства (пункт 1 статьи 21 Всеобщей декларации прав человека). Считается целесообразным вернуться к старой конструкции Президиума, предоставив два места в нем для представителей иных народов, проживающих на территории государства. -------------------------------- <18> Chandler D. Bosnia: Faking democracy after Dayton. London: Pluto Press, 2000. P. 111 - 112.

Название документа