Уголовно-правовые вопросы борьбы с коррупцией в странах СНГ

УГОЛОВНО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ В СТРАНАХ СНГ

О. Г. КАРПОВИЧ

Карпович О. Г., доктор юридических наук, профессор.

Практически сразу после создания СНГ межправительственные и межгосударственные организации приступили к выработке совместных эффективных стратегий по противодействию преступности. 12 марта 1993 г. в Москве Совет глав правительств СНГ утвердил Программу совместных мер по борьбе с организованной преступностью на территории государств-участников СНГ. В Программе особенно подчеркивалось, что правовой основой для сотрудничества и взаимодействия органов внутренних дел государств-участников Содружества должно послужить подписание в Минске 22 января 1993 г. главами государств Содружества Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам. Важнейшей частью "московской" программы были предложения о необходимости разработки и принятия законов о сотрудничестве в сфере борьбы с преступлениями в банковской кредитно-финансовой системе, с преступлениями коррупционной направленности, а также в области внешнеэкономической деятельности <1>. -------------------------------- <1> См.: Кудрявцев В. Н., Эминов В. Е. Криминология: Учебник для вузов. 4-е изд., перераб. и доп. М.: ИНФРА-М-НОРМА, 2009.

Однако, как показали дальнейшие события, совместная программа так и не была реализована. С точки зрения Г. В. Дашкова, причиной тому явились следующие обстоятельства: 1) нереальные сроки выполнения программы - один год; 2) глобальность проблем, которые предполагалось совместно решить (по существу, программа касалась всего комплекса преступлений, совершаемых в странах СНГ, и так называемых фоновых явлений); 3) отсутствие опыта совместной работы; 4) отсутствие правовой базы для сотрудничества; 5) стремление охватить мероприятиями все страны СНГ вне зависимости от специфики интересов; 6) отсутствие материально-технической базы совместных действий; 7) политическая и экономическая нестабильность в регионах; 8) отсутствие четкого разделения обязанностей между сторонами; 9) стремление разрешить комплексные проблемы усилиями одного-двух министерств; 10) отсутствие контроля за выполнением программы <2>. -------------------------------- <2> Дашков Г. В. Международное сотрудничество в области борьбы с преступностью // Криминология: Учебник для вузов / Под ред. В. Н. Кудрявцева, В. Е. Эминова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 1999. С. 562.

Следующую межгосударственную программу по борьбе с преступностью, принятую Советом глав государств СНГ в 1996 г. (рассчитанную на период до 2000 г.), фактически ждала та же участь: лишь единичные позиции были реализованы в Азербайджане, Республике Беларусь, Казахстане, Молдове, России и на Украине. По нашему мнению, перспективы противодействия преступности (в том числе и коррупционной) будут более четкими и ощутимыми, если соответствующие структуры стран Содружества разработают и внедрят систему собственно криминологического законодательства, если в каждой стране примут Основы законодательства о социальных мерах противодействия коррупционной преступности. Целесообразно также разработать и ратифицировать Основы законодательства СНГ о противодействии преступности. Как сообщает Д. А. Шестаков, многочисленные проекты собственно криминологического законодательства были разработаны еще в советский период истории, а еще раньше подобный закон, приспособленный к общественным условиям начала XX в., действовал в Российской империи <3>. -------------------------------- <3> Шестаков Д. А. Криминология: Новые подходы к преступлению и преступности: криминогенные законы и криминологическое законодательство. Противодействие преступности в изменяющемся мире: Учебник. СПб., 2006. С. 318 - 319.

Чрезвычайно актуальное и сложное направление борьбы с коррупцией заключается в выработке механизма анализа и оценки правовых актов на коррупциогенность. Основным субъектом антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов и действующих правовых актов является Министерство юстиции РФ, которое в установленном порядке аккредитует заинтересованные юридические и физические лица на право проведения экспертизы нормативных правовых актов и иных документов по выявлению в них норм, способствующих созданию условий для проявления коррупции, а также координирует деятельность этих организаций. Таким образом, под субъектами антикоррупционного анализа и оценки нормативных правовых актов (их проектов) на коррупциогенность понимаются уполномоченные институты государственной власти и местного самоуправления, а также институты гражданского общества, организации и физические лица, выступающие в качестве специалистов (экспертов) в области правового противодействия коррупции. Все субъекты антикоррупционного анализа и оценки нормативных правовых актов (их проектов) на коррупциогенность подразделяются на две группы: государственные (муниципальные) органы (их правовые службы) и юридические (физические) лица, аккредитованные Министерством юстиции Российской Федерации на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов <4>. -------------------------------- <4> См.: Постановление Правительства РФ от 5 марта 2009 г. N 195 "Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления и них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции"; Постановление Правительства РФ от 17 марта 2009 г. N 242 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации".

Активную деятельность по нормативному обеспечению противодействия коррупции в РФ осуществляет Счетная палата. В частности, создана концепция законопроекта о государственном аудите что, безусловно, будет способствовать улучшению принципов построения и функционирования единой государственной системы контроля. С точки зрения С. В Степашина, в этом контексте вырисовывается задача по проведению постоянной правовой экспертизы законопроектов. "Тут важно обеспечить отсутствие потенциальных коррупционных рисков. Планируется разработать систему индикаторов для оценки уровня риска проявления коррупции в органах государственного и муниципального управления. ...Мы намерены анализировать эти риски как в бюджетном процессе, так и при использовании национальных ресурсов" <5>. -------------------------------- <5> Панина Т. У борьбы с коррупцией нет делянок // Российская газета. 2008. 24 сентября. С. 10.

Огромный интерес представляет исследование зарубежного законодательства об антикоррупционном анализе правовых актов, предпринятое И. С. Власовым. По мнению ученого, "в большинстве постсоветских государств антикоррупционная экспертиза проводится, но с тем отличием, что в некоторых из них данная функция поручена в первую очередь соответствующему подразделению администрации президента, а парламент подключается на более поздних стадиях. Во многих из этих стран приняты или находятся в стадии подготовки специальные нормативные акты, регламентирующие экспертизу данного вида" <6>. -------------------------------- <6> Власов И. С. Правовые акты: Антикоррупционный анализ / И. С. Власов, Т. О. Кошаева, В. Н. Найденка, А. А. Колесник, Ю. А. Тихомиров, А. Н. Цирин. М.: Юридическая фирма "Контракт", 2010. С. 149 - 150.

Так, в Азербайджане экспертная оценка законопроектов на коррупциогенность осуществляется отделом по вопросам законодательства и правовой экспертизы администрации президента. Далее при поступлении законопроектов в парламент страны все проекты подвергаются обязательной экспертизе в юридическом отделе аппарата парламента. Следует особо отметить, что важнейшей предпосылкой эффективности экспертизы (в том числе и независимыми экспертами) является успешное проведение мониторинга норм в конкретной сфере законодательства. "В конечном итоге все законопроекты, принятые парламентом и направленные им на подпись президенту страны, заново проходят правовую экспертизу в упомянутом выше отделе по вопросам законодательства и правовой экспертизы Администрации Президента Азербайджана. В отличие от России в Азербайджане в данный момент еще не принят нормативный акт, регулирующий обязательность, порядок и методику проведения антикоррупционной экспертизы законопроектов, хотя ратификация нашими странами Конвенции ООН против коррупции 2003 г. и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г. в принципе это предполагает (например, п. 1 ст. 17 Конвенции Совета Европы, где говорится о желательности наиболее эффективных законодательных практик в борьбе с коррупцией). Однако отсутствие нормативного акта не значит, что такого рода экспертиза не проводится вообще, поскольку квалифицированные разработчики проектов из администрации Президента и аппарата парламента просто не могут не рассматривать антикоррупционную экспертизу как непременный элемент экспертизы общеправовой. Хотя без специального закона (или правительственного постановления) добиться единообразия в проведении данного вида экспертизы очень трудно, что признают и сами азербайджанские юристы" <7>. -------------------------------- <7> Власов И. С. Указ. соч. С. 150 - 151.

В настоящее время в Армении действует Закон "О правовых актах". С учетом новых общественно-политических и социально-экономических реалий Министерством юстиции разработан новый проект данного Закона, который внесен на рассмотрение парламента. И. С. Власов уточняет, что согласно указанному законопроекту в дальнейшем какой-либо орган, выступающий с законодательной инициативой, будет обязан направлять его в конкретные структуры (органы) исполнительной власти, определяемые Правительством Армении, которые, компетентно и всесторонне анализируя проект, оценивают его в разных направлениях, "и в плане влияния на уровень коррупции на основе предусмотренной в ч. 2 ст. 27 проекта методологической концепции оценки коррупционных рисков в проектах нормативно-правовых актов" <8>. -------------------------------- <8> Там же.

В Республике Молдова методика проведения антикоррупционной экспертизы была утверждена приказом директора Центра по борьбе с экономическими преступлениями и коррупцией при Правительстве Молдовы в 2006 г. Интересно отметить, что данная государственная структура активно сотрудничает с общественной организацией - Центром анализа и предупреждения коррупции. В этом же году на основе Постановления Правительства Молдовы "Об антикоррупционной экспертизе проектов законодательных и иных нормативных актов" были определены конкретные государственные органы, которые давали экспертную оценку законопроектам в различных областях правоприменения. Как сообщают отечественные исследователи, в методике Молдовы выделено более 20 коррупционных факторов. В то же время авторы методики подчеркивают, что нет и не может быть их исчерпывающего перечня. Также указывается, что в Азербайджане и Белоруссии выделено лишь 7 коррупционных факторов, что, безусловно, ограничивает возможности экспертной деятельности. Схожий с Молдовой подход к проблеме антикоррупционного анализа правовых актов имеет место и в Российской Федерации, где 5 марта 2009 г. Постановлением Правительства РФ N 196 число коррупционных факторов приближается к 20, однако полный их перечень отсутствует, поскольку методологические разработки не стоят на месте, а законодательство будет и дальше совершенствоваться <9>. -------------------------------- <9> Там же. 154.

При участии Совета Европы в Молдове разработана Концепция предупреждения коррупции, согласно которой "для создания эффективной антикоррупционной экспертизы нормативных актов необходимо наличие следующих предпосылок: а) осознание проблемы - того, что само законодательство может быть коррупциогенным (еще совсем недавно нам это представлялось немыслимым, хотя при ближайшем рассмотрении совершенно ясно, что даже сами приемы законодательной техники в принципе могут способствовать созданию определенных коррупциогенных ситуаций); б) политическая воля, чтобы создать правовые основы для применения данного инструмента (при этом государство, берущее на себя введение антикоррупционной экспертизы в качестве обязательной, должно быть готово к серьезным затратам); в) установление двойного антикоррупционного фильтра, т. е. проведение антикоррупционной экспертизы на уровне публичной власти и на уровне общественных организаций (гражданского общества). Последнее представляется чрезвычайно важным с точки зрения эффективности такой экспертизы. И то обстоятельство, что в Молдове она проводится именно через двойной фильтр, создает возможность получения в каждом случае подлинно альтернативных экспертных заключений" <10>. -------------------------------- <10> Власов И. С. Указ. соч. С. 153.

Рекомендации Совета Европы были учтены Правительством Украины при подготовке методики анализа нормативных правовых актов. Антикоррупционная экспертиза законов и подзаконных актов Правительства применяется на Украине с 2007 г. Мы не случайно даем так много ссылок на работу И. С. Власова, так как на сегодняшний день им выполнено высокопрофессиональное, комплексное, крупномасштабное исследование зарубежного законодательства об антикоррупционной экспертизе. В исследовании приводятся многочисленные факты и сведения, которые практически не встречаются в отечественной литературе. Вышеуказанный автор с сожалением констатирует, что в среднеазиатских государствах, бывших советских республиках, предпринимаются лишь первые попытки в борьбе с коррупцией, а вопрос о внедрении антикоррупционной экспертизы находится в состоянии разработки. Лидером здесь является Казахстан, правительство которого 25 августа 2006 г. приняло Постановление N 817 "Об утверждении Правил ведения мониторинга подзаконных нормативных правовых актов". В 2007 г. в соответствии с Протоколом специальной группы Совета безопасности Казахстана, с участием главы государства, было рекомендовано выработать консолидированные предложения по вопросам проведения антикоррупционной экспертизы действующего законодательства. С учетом данного поручения в том же году Министерство юстиции заключило договор N 25 между Министерством и Институтом законодательства Республики Казахстан на проведение антикоррупционной экспертизы 142 законодательных актов <11>. -------------------------------- <11> Власов И. С. Указ. соч. С. 161.

Далее И. С. Власов приводит высказывание профессора С. П. Мороза из Института законодательства Республики Казахстан, который в жесткой форме характеризует недостатки антикоррупционной экспертизы правовых актов: "Первая проблема в нашей стране - это бессистемный характер проведения антикоррупционного анализа и всех этих экспертиз... Институт законодательства проводит антикоррупционный анализ только действующих нормативных актов, а проекты законов и подзаконных актов у нас подвергаются только правовой экспертизе, и занимается этим совершенно другая организация. И соответственно совсем другие подходы... И потом надо учитывать, что эта работа ведется только с 2007 года, то есть еще и опыта не накоплено, а большая часть экспертов как бы вообще не понимает, о чем идет речь. И как правило, конечно, все это сводится у нас к общему анализу" <12>. -------------------------------- <12> Цит. по кн.: Власов И. С. Указ. соч. С. 161 - 162.

Из оставшихся среднеазиатских республик антикоррупционная экспертиза правовых актов (в крайне ограниченных объемах) проводится Центром экономических исследований Республики Узбекистан. Научно обоснованная методика проведения экспертизы в стране отсутствует, и узбекские юристы в своей деятельности вынуждены опираться на: 1) Постановление Кабинета министров Узбекистана от 28 июня 2007 г. N 132 "О мониторинге за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций" (по результатам которого формулируются конкретные выводы, предложения и заключения); 2) Постановление Кабинета министров Узбекистана от 2 мая 2008 г. N 82 "Об утверждении Положения об Управлении правовой экспертизы и международных договоров Кабинета министров Республики Узбекистан". Анализ доступной научной отечественной и зарубежной литературы позволяет заключить, что в таких странах, как Кыргызская Республика, Таджикистан, Туркмения, не только не проводится антикоррупционная экспертиза правовых актов, но и фактически отсутствует антикоррупционное законодательство. Общественные организации, занимающиеся данной проблематикой и проводящие мониторинг, не взаимодействуют с государственными органами, находятся в оппозиции к правительству и финансируются различными зарубежными (как правило, американскими и западноевропейскими) фондами. Коррупционные скандалы возникают лишь в период выборов, при возникновении острых социальных конфликтов, носят откровенно заказной, политический характер. Следующий важнейший аспект проблемы связан с правовым обеспечением международного полицейского сотрудничества. Начальник Правового департамента МВД России, генерал-лейтенант милиции В. В. Черников абсолютно правильно указывает, что в современных условиях возрастает роль международного права, которое выступает в качестве мощного инструмента сотрудничества участников мирового сообщества, особенно по проблемам борьбы с коррупционной и экономической преступностью. Так, неуклонное нарастание масштабов организованной преступности, коррупции, незаконного оборота наркотиков и оружия, нелегальной миграции, иных угроз международной и национальной безопасности, а также открытые границы - все это побудило государства СНГ к объединению усилий в противостоянии крайне опасным трансграничным явлениям путем создания правовых механизмов взаимодействия как на универсальном и региональном, так и на двустороннем уровне. За последние 15 лет число преступлений, совершенных иностранными гражданами на территории Российской Федерации, возросло в 130 раз. Ежегодно граждане СНГ совершают в нашей стране более 43 тысяч преступлений <13>. -------------------------------- <13> Черников В. В. Правовое обеспечение международного полицейского сотрудничества // Содружество. 2008. N 3. С. 23.

Для стран СНГ международные договоры имеют особое значение, так как являются составной частью правовой системы. При этом если международным договором установлены иные правила, чем законами стран СНГ, то применяются международные договоры. МВД РФ в тесном взаимодействии с другими органами государственной власти при координирующей роли МИД активно участвует в совершенствовании правовых основ международного сотрудничества, а также в выполнении международных обязательств Российской Федерации. Современная правовая база сотрудничества МВД РФ с зарубежными партнерами включает свыше 700 двусторонних и многосторонних международных договоров различного уровня (межгосударственных, межправительственных, межведомственных). Только по линии Содружества Независимых Государств заключено свыше 20 многосторонних межгосударственных и межправительственных документов по вопросам, затрагивающим компетенцию МВД России. В частности, данные договоры и соглашения регламентируют сотрудничество в борьбе: с правонарушениями в области интеллектуальной собственности (1998 г.); с незаконной миграцией (1998 г.); с преступлениями в сфере компьютерной информации (2001 г.); с налоговыми преступлениями (2005 г.); и с другими видами преступлений <14>. -------------------------------- <14> Там же. С. 24 - 25.

Начиная с 1992 г. по линии МВД РФ заключено пятнадцать многосторонних международных договоров в формате Содружества, регулирующих взаимодействие министерств внутренних дел по различным направлениям оперативно-служебной деятельности. В то же время значительный объем вопросов взаимодействия МВД России с полицейскими (милицейскими) органами стран-участников СНГ в борьбе с преступностью регулируется на уровне двусторонних международных договоров. Руководством МВД РФ заключено более 30 соответствующих соглашений с МВД стран содружества. В рамках работы по обновлению межведомственной двусторонней договорно-правовой базы сотрудничества 20 июня 2008 г. было подписано Соглашение о сотрудничестве между Министерством внутренних дел Российской Федерации и Полицией Республики Армении. Особый вопрос связан с особенностями взаимодействия органов внутренних дел приграничных регионов. Данная область регулируется посредством соглашений с министерствами внутренних дел Азербайджана (2000 г.), Белоруссии (1997 г.), Казахстана (1998 г.), Украины (1998 г.) <15>. -------------------------------- <15> Там же.

Россия готовится к подписанию второго дополнительного протокола от 8 ноября 2001 г. к Европейской конвенции о взаимной правовой помощи по уголовным делам от 20 апреля 1959 г. и Дополнительного протокола от 15 мая 2003 г. к Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. Указанные международные акты предусматривают изменения принципиального характера в Европейской конвенции о взаимной правовой помощи по уголовным делам и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию. Дополнительный протокол расширяет перечень лиц, в отношении которых применяются правила, установленные в Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию. Второй дополнительный протокол вносит ряд концептуальных изменений в текст Европейской конвенции о взаимной правовой помощи по уголовным делам: он вводит положения, касающиеся создания групп совместного расследования преступлений и защиты свидетелей. Продолжаются регулярные консультации с европейскими партнерами относительно подготовки к подписанию с Европолом Оперативного соглашения, предусматривающего обмен персональными данными. Рассматривая современное состояние системы предупреждения преступлений, Ю. Ф. Гладырь отмечает, что произошедшее свертывание прежней системы профилактики преступлений на постсоветском пространстве способствовало прекращению деятельности большинства общественных институтов, являвшихся субъектами профилактики. В результате резко снизилась результативность правоохранительных органов по выявлению и устранению причин и условий преступности, в том числе и коррупционной. Обострение криминальной ситуации происходило также из-за уменьшения внимания со стороны органов правопорядка к превентивной деятельности, так как последние сосредоточили свои усилия в основном на проблемах расследования и раскрытия тяжких преступлений. Профилактика практически отошла на второй план. Обращаясь к зарубежному опыту, автор отмечает, что, в то время как в России в результате действий деструктивного характера прежняя система предупреждения преступности была сломана, а новая в завершенном виде до сих пор не создана, развитые в экономическом отношении страны сделали заметный шаг вперед в превентивном воздействии на преступность. Исследование Ю. Ф. Гладыря позволило установить, что в европейских странах система мер борьбы с преступностью, осуществляемая государственными органами, органично дополняется "неофициальными" рычагами общественного контроля <16>. -------------------------------- <16> Гладырь Ю. Ф. Система предупреждения преступлений: История развития и современное состояние: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2005. С. 16.

Однако нельзя в полной мере согласиться с указанным автором, так как раскрытие и расследование преступлений является самостоятельным, специфическим видом предупреждения преступности, который рассматривается в рамках криминалистической превенции. Как убедительно доказывает в своем диссертационном исследовании И. И. Иванов, криминалистическая превенция преступлений является одной из самостоятельных частных теорий, которая представляет собой систему научных положений и практических рекомендаций о закономерностях разработки и использования в уголовном судопроизводстве технических средств, тактических и методических приемов для предотвращения замышляемых и подготавливаемых преступлений, своевременного обнаружения, быстрого, полного раскрытия и качественного расследования совершенных преступлений, пресечения конкретной преступной деятельности и ликвидации ее опасных последствий, выявления и устранения в процессе расследования обстоятельств, способствовавших совершению и сокрытию преступлений, преодоления любых форм противодействия расследованию <17>. -------------------------------- <17> Иванов И. И. Криминалистическая превенция (комплексное исследование генезиса, состояния, перспектив): Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 2004. С. 8 - 9.

Профессор Н. П. Яблоков к сфере криминалистического предупреждения преступлений относит следующие задачи: - совершенствование научно-технических средств, тактических приемов и методов расследования, при водящих к поднятию научного уровня и эффективности расследования, что способствует реализации общих и частных задач криминалистической профилактики; - разработка методов и приемов выявления причин преступлений и способствующих им условий с учетом их криминологических и криминалистических особенностей; - выделение объектов криминалистическо-профилактического изучения и соответствующего воздействия; - выявление и исследование особенностей типичных следственных ситуаций профилактического характера, складывающихся при расследовании; выработка на их основе главных направлений криминалистической деятельности по предупреждению преступлений; - определение примерного комплекса профилактических мер, наиболее действенных в каждой из выделенных ситуаций; - разработка мер пресечения начавшегося и предупреждение готовящегося преступления; - разработка профилактических мер специального криминалистического характера по защите различного рода объектов от преступного посягательства <18>. -------------------------------- <18> Криминалистика: Учебник для вузов / Отв. ред. Н. П. Яблоков. М., 1996. С. 120.

"Особенностями криминалистических методов и средств следственного предупреждения является то, что, с одной стороны, они по своей специфической тактической и методической сущности в большей части органически входят в приемы и методы самого расследования. С другой стороны, они имеют специфическую направленность - обладают тактическим и методическим своеобразием... Основная профилактическая деятельность следователя осуществляется в ходе самого расследования или сразу после окончания по его результатам. Некоторая часть предупредительных приемов и методов криминалистики применяется и до возбуждения уголовного дела. Они практически всегда бывают направлены на пресечение начавшегося или предупреждение готовящегося либо возможного нового преступления" <19>. -------------------------------- <19> Там же. С. 121.

Название документа