Критерии допустимости прокурорского вмешательства

КРИТЕРИИ ДОПУСТИМОСТИ ПРОКУРОРСКОГО ВМЕШАТЕЛЬСТВА

Ю. В. КОРУЛИНА

Корулина Юлия Валерьевна, старший научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

В статье обосновывается позиция автора о том, что содержащаяся в некоторых постановлениях Европейского суда по правам человека негативная оценка роли прокурора в российском гражданском процессе во многом обусловлена несовершенством национального законодательства. Автор высказывает свое видение решения этой проблемы.

Ключевые слова: правовые позиции Европейского суда по правам человека; роль прокурора в гражданском процессе; содержание терминов.

Criteria of admissibility of prosecutorial interference Y. V. Korulina

The article proves the position of the author that negative valuation of the role of public prosecutors in the Russian civil proceedings contained in some resolutions of the European court of human rights is to a large extent conditioned by imperfect national legislation. The author expresses her opinion about solution of this problem.

Key words: legal views of the European court of human rights; the role of public prosecutors in civil proceedings; content of terms.

Согласно ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации - составная часть ее правовой системы. Российское законодательство неоднократно корректировалось в соответствии с международными нормами на основании правовых позиций Европейского суда по правам человека (далее - Европейский суд). Характерный пример тому - Постановление Европейского суда по делу Штукатурова против Российской Федерации от 27 марта 2008 г. и принятое затем Постановление Конституционного Суда РФ от 27 февраля 2009 г., которым признаны не соответствующими Конституции РФ некоторые положения ГПК РФ и Закона РФ от 2 июля 1992 г. "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании", что повлекло утрату юридической силы этих положений. Решением Европейского суда по правам человека от 15 января 2009 г. признана обоснованной жалоба А. Менчинской, ссылавшейся на нарушение принципа равноправия сторон в судопроизводстве при пересмотре в 2000 г. Красноярским краевым судом в кассационном порядке гражданского дела по ее иску к Норильскому центру занятости о выплате пособия по безработице. Нарушение, по мнению Менчинской, состояло в принесении прокурором г. Норильска кассационного протеста на решение, постановленное судом первой инстанции, а также в участии прокурора в кассационном слушании на стороне ответчика. Европейский суд согласился с этими доводами, указав, что был нарушен п. 1 ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., с Российской Федерации в пользу заявительницы в качестве компенсации морального вреда взыскано 1500 евро и 250 евро в возмещение понесенных судебных расходов. Ссылаясь на собственное прецедентное право в отношении роли прокуроров вне криминального правосудия, Европейский суд отметил, что он уже разъяснял, что одно лишь присутствие прокурора или аналогичного чиновника на судебных заседаниях, "активное" или "пассивное", нарушает право на справедливое разбирательство дела. Европейский суд сослался также на документы Совета Европы: Резолюцию Парламентской Ассамблеи N 1604 (2003 г.) "О роли прокуратуры в демократическом обществе, основанной на верховенстве права" и экспертное заключение о Законе о прокуратуре Европейской комиссии за демократию через верховенство права (Венецианская комиссия), рассмотренное на 63-й пленарной сессии (10 - 11 июня 2005 г.). В частности, Европейским судом приняты во внимание критерии допустимости деятельности прокурора вне уголовно-правовой сферы, перечисленные в названном экспертном заключении: исключительность такой деятельности и обоснованность ее целей, недопустимость преобладающей роли прокурора в гражданских и административных процедурах; оправданность инициирования прокурорами таких процедур, вступления в текущие процедуры и участия в них в целях обеспечения законности и защиты государственных интересов, общественного интереса или интересов уязвимых групп общества, которые не могут осуществлять свои права, недопустимость наличия у прокуроров полномочий по принятию решений вне уголовного поля или больших прав, по сравнению с другими сторонами в суде; недопустимость установления прокурорами различий между лицами при защите их прав. Представляется, что жалоба Менчинской признана обоснованной вследствие неадекватной оценки Европейским судом статуса прокурора в гражданском процессе России, чему во многом способствовало несовершенство российского законодательства, имеющего массу пробелов, в том числе по вопросам деятельности прокуратуры. Так, ГПК РСФСР, действовавший на момент рассмотрения в российских судах спора Менчинской и центра занятости, предусматривая право прокурора опротестовать в кассационном порядке не вступившее в законную силу решение суда общей юрисдикции, не определял целевую направленность этой меры прокурорского реагирования. Не было и нет в настоящее время соответствующего указания и в Законе о прокуратуре. ГПК РФ, введенный в действие в феврале 2003 г., существенно ограничил процессуальные полномочия прокурора. В соответствии со ст. 45 ГПК прокурор участвует в гражданском процессе в двух формах: для дачи заключения по делам, инициированным другими лицами, и путем самостоятельного обращения в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов РФ, субъектов Федерации, муниципальных образований. При этом заявление в интересах гражданина может быть подано только в том случае, если он сам по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может обратиться в суд. ФЗ от 5 апреля 2009 г. названная норма дополнена положением, согласно которому указанное ограничение не распространяется на заявление прокурора, основанием для которого является обращение к нему граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования. Содержащиеся в ч. 1 ст. 45 ГПК условия допустимости прокурорского вмешательства должны соблюдаться при подготовке любого заявления прокурора. Прокурор не имеет материально-правовой заинтересованности в исходе судебного разбирательства и выступает в качестве так называемого процессуального истца. Истцами (заявителями) по таким делам являются граждане, в интересах которых подан иск (заявление). Обращение прокурора в суд в защиту интересов конкретных граждан не может расцениваться как нарушение баланса сторон. Если в ходе рассмотрения гражданского дела прокурор придет к выводу о необоснованности предъявленного иска, он должен отказаться от его поддержания, несмотря на то что социальный статус лица, в интересах которого он был подан, остался прежним. В соответствии с ГПК прокурор вправе приносить представления, т. е. требовать пересмотра судебных постановлений лишь по тем делам, по которым он является лицом, участвующим в деле. При этом ГПК РФ так же, как и ГПК РСФСР, не содержит информации о целях, которые преследует прокурор, принося представления. Недостаточно конкретны, на наш взгляд, и другие положения ГПК. В соответствии с ч. 3 ст. 45 ГПК прокурор вступает в процесс и дает заключение по делам о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных ГПК и другими федеральными законами, в целях осуществления возложенных на него полномочий. С участием прокурора рассматриваются также гражданские дела об оспаривании нормативных правовых актов, о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ, об усыновлении и отмене усыновления, об ограничении гражданина в дееспособности или признании его недееспособным, о лишении родительских прав и другие социально значимые дела, перечень которых строго ограничен и может быть расширен только федеральным законом. ГПК не разъясняет, что следует понимать под заключением прокурора и какие именно полномочия осуществляет прокурор, выступая с заключением. Возможно, поэтому Европейский суд не смог понять, какую роль в этом случае играет прокурор в судебном разбирательстве, на что обращено внимание в упомянутом постановлении по делу Штукатурова. Необходимо раскрыть содержание термина "заключение прокурора" для установления объема представляемого им понятия в целях адекватного восприятия сосредоточенной в нем информации, поскольку "...неупорядоченная терминология, отражающая аморфность, неопределенность системы понятий, снижает информативные возможности закона, отрицательно сказывается на правоприменении, ведет к нескончаемым и бесплодным спорам в теории и на практике" <1>. Между тем "правовые понятия, получившие "прописку" в законе, должны применяться только в том значении, которое придал им законодатель... Дефинитивные нормы, может быть, и "удлиняют" законодательство... зато совершенно очевидно, что они... способствуют правильному пониманию и применению закона, значит, улучшают качество и весь механизм правового регулирования" <2>. -------------------------------- <1> Савицкий В. М. Язык процессуального закона. Вопросы терминологии. М., 1987. С. 23. <2> Савицкий В. М. Указ. соч. С. 59, 63, 64.

Давая заключение по делу, прокурор выступает в качестве государственного поверенного в делах законности <3>, не относясь ни к стороне истца, ни к стороне ответчика, а занимая самостоятельное место в процессе. -------------------------------- <3> См.: Рябцев В. Адекватность представлений о российской прокуратуре за рубежом // Законность. 2007. N 4. С. 45.

Заключение носит рекомендательный, а не императивный характер и призвано ориентировать суд на вынесение законного и обоснованного решения (определения), проектом которого оно, по сути, и является. В целях конкретизации процессуального статуса прокурора предлагается дополнить ч. 3 ст. 45 ГПК положением о том, что заключение по гражданскому делу дается прокурором в целях содействия осуществлению правосудия, реализации задач гражданского судопроизводства, обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности и представляет собой основанное на правовой оценке фактических обстоятельств дела и внутреннем убеждении мотивированное мнение прокурора о том, как должно быть разрешено дело. По нашему мнению, необходимо также дополнить ст. 45 ГПК ч. 4 следующего содержания: "В случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, прокурор приносит представления о пересмотре судебных постановлений в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности". Право Европейского суда является прецедентным, а значит, "живым", динамичным, обновляющимся с принятием очередного решения. Предлагаемые меры по совершенствованию российского законодательства способны изменить представление Европейского суда о роли прокурора в процессе. Так, если ранее Европейский суд видел в прокуроре только государственного обвинителя, то в настоящее время он считает, что возбуждение по иску прокурора гражданского дела в суде само по себе не нарушает принцип равенства процессуальных возможностей сторон судопроизводства. По мнению Европейского суда, поддержка прокуратурой одной из сторон может быть оправдана, когда она осуществляется в целях защиты уязвимых лиц, реальных государственных интересов или имущества, а также когда правонарушение затрагивает большое число людей. Не существует единых международных правовых стандартов, касающихся задач, функций и организации прокуратуры вне уголовно-правовой сферы, между тем в большинстве стран - участниц Совета Европы прокуроры помимо уголовного преследования осуществляют и иные функции. Несмотря на многообразие моделей прокуратуры, специфику их деятельности, обусловленной национальными особенностями, правовыми и историческими традициями, считаем объективно необходимым выработку и нормативное закрепление в Рекомендации Комитета министров Совета Европы (по аналогии с Рекомендацией этого Комитета R (2000) 19 "О роли прокуратуры в системе уголовного правосудия") основополагающих общеевропейских принципов деятельности прокуроров вне уголовно-правовой сферы. За основу могут быть взяты принципы, перечисленные в итоговом документе конференции генеральных прокуроров стран Европы "Роль прокуратуры в защите прав человека и публичных интересов вне уголовно-правовой сферы" (Санкт-Петербург, 2 - 3 июля 2008 г.), а также в Заключении N 3 Консультативного совета европейских прокуроров "О роли прокуратуры вне уголовно-правовой сферы" (принято на 3-м пленарном заседании КСЕП в Страсбурге 15 - 17 октября 2008 г.): 1) задачами являются обеспечение верховенства права, защита прав и свобод граждан (в основном тех, что не способны защитить свои права), защита интересов государства, общественных интересов (или публичного порядка), гармонизация юрисдикции судов; 2) прокуроры не должны занимать привилегированное положение в судопроизводстве; 3) реализация прокурорами своих полномочий не должна оказывать неправомерное влияние на процесс окончательного принятия решений судьями, нарушать принципы разделения властей и обязательности судебных решений; 4) соответствующие функции должны осуществляться прокурорами от имени общества и в публичных интересах для обеспечения исполнения законов в рамках полномочий, предоставленных прокурорам законом при соблюдении Положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также прецедентного права Европейского суда по правам человека; 5) должно быть гарантировано право на судебное обжалование любого действия или бездействия прокурора в отношении индивида.

Пристатейный библиографический список

1. Рябцев В. Адекватность представлений о российской прокуратуре за рубежом // Законность. 2007. N 4. 2. Савицкий В. М. Язык процессуального закона. Вопросы терминологии. М., 1987.

Название документа